Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1527/07 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od T. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1527/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych (ramowej oferty usług dzierżawy łączy) - uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

T. P. S.A. (dalej TP S.A.) na mocy art. 61 ust. 7 ustawy z 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), dalej jako Pt. z 2000 r., z uwagi na zajmowanie pozycji dominującej na rynku usług powszechnych oraz usług dzierżawy łączy telekomunikacyjnych, zobowiązana była do opracowania ramowej oferty, określającej warunki zawierania z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych. TP S.A. złożyła [...] sierpnia 2004 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej: Prezes URTiP) wniosek o zatwierdzenie Ramowej Oferty.

Prezes URTiP decyzją z [...] września 2004 r. odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu Ramowej Oferty określającej warunki zawierania z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych i jednocześnie zawiadomił TP S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wprowadzenia Ramowej Oferty w zakresie świadczenia usług dzierżawy łączy telekomunikacyjnych. Do udziału w postępowaniu zostały dopuszczone: Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji (dalej: KIGEiT) oraz Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (PIIiT).

Decyzją z [...] sierpnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 7, art. 111 ust. 1 Pt. z 2000 r., art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej jako Pt. z 2004 r., oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 118, poz. 1234) Prezes URTiP wprowadził Ramową Ofertę określającą warunki zawierania przez TP S.A. z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych.

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez TP S.A. i KIGEiT, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) decyzją z [...] maja 2006 r. uchylił w całości decyzję Prezesa URTiP z [...] sierpnia 2005 r. i wprowadził z urzędu, do stosowania przez TP S.A., Ramową Ofertę określającą warunki zawierania przez TP z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych stanowiącą załącznik do tej decyzji.

Oddalając skargę TP S.A. na decyzję z [...] maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2006 r. , sygn. akt VI SA/Wa 1343/06, stwierdził, że nie narusza ona prawa. Odnosząc się do żądania stwierdzania nieważności zaskarżonej decyzji w związku z zarzutem wydania jej przez osobę powołaną z naruszeniem trybu określonego w art. 190 ust. 4 Pt. z 2004 r. w związku z art. 22 ustawy z 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji, Sąd stwierdził, że ocena prawidłowości trybu powołania organu, który wydał tę decyzję nie należy do kognicji sądu administracyjnego.

Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. i wyjaśnił, że organ nie prowadził równolegle dwóch postępowań dotyczących tego samego przedmiotu. Przedmiot postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 1 Pt. z 2000 r. nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania toczącego się na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Pierwsze z wymienionych postępowań toczyło się bowiem w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu oferty (lub jej zmiany), drugie natomiast w przedmiocie wprowadzenia oferty (ewentualnie zmiany) w całości lub w części istniejącej oferty albo zobowiązania operatora do zmiany istniejącej oferty w określonym terminie. Sąd podkreślił, że wprowadzona przez Prezesa UKE z urzędu Ramowa Oferta bazowała na projekcie przedstawionym przez TP S.A. [...] sierpnia 2004 r. w wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Pt. z 2000 r., jednakże zaskarżoną decyzją organ wprowadził własną ofertę. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie istniała żadna oferta określająca ramowe warunki umów o dzierżawie łączy telekomunikacyjnych, gdyż decyzją z [...] września 2004 r. organ odmówił zatwierdzenia oferty przedstawionej przez TP S.A.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego braku podstaw do ustalenia w Ramowej Ofercie wysokości opłat za dzierżawę łączy w oparciu o stawki innych operatorów europejskich działających na konkurencyjnych rynkach przy uwzględnieniu rozwoju rynku polskiego. Stwierdził, że możliwość ustalenia kosztów świadczenia usług telekomunikacyjnych uwzględniających stawki innych operatorów europejskich działających na konkurencyjnych rynkach oraz stopień rozwoju rynku polskiego znajduje oparcie w art. 80 ust. 6 Pt. z 2000 r., który został zastosowany w rozpoznawanej sprawie. W zaskarżonej decyzji organ wskazał ponadto szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozwiązania oraz to, w jaki sposób została ustalona wysokość przyjętej opłaty.

W ocenie Sądu niezasadny był również zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych, poprzez wprowadzenie do oferty łączy o przepływościach nx64 kbit/s. Przepis ten wskazuje na minimalny zestaw łączy telekomunikacyjnych, do oferowania których zobowiązany jest operator o znaczącej pozycji rynkowej. Włączenie do Ramowej Oferty wskazanego łącza nie stanowiło naruszenia wskazanego przepisu, gdyż w sytuacji, gdy TP S.A. oferuje tego rodzaju łącza odbiorcom detalicznym, brak regulacji tych rodzajów łączy w Ramowej Ofercie, na rynku hurtowym pozbawiłoby możliwości konkurencji w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej T. P. S.A. wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia :

1) przepisów postępowania, tj. :

− art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Naruszenie nastąpiło poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

− art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie nastąpiło poprzez brak rozstrzygnięcia o ważności decyzji Prezesa UKE nr [...]

2) prawa materialnego, tj. :

− art. 80 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 6 oraz art. 61 ust. 6 a) Pt z 2000 r., poprzez przyjęcie, że prawidłowe jest ustalenie opłat z tytułu dzierżawy łączy telekomunikacyjnych w oparciu o inne podstawy niż uzasadnione koszty związane z wykonywanymi usługami telekomunikacyjnymi oraz stawki innych operatorów europejskich działających na konkurencyjnych rynkach z uwzględnieniem stopnia rozwoju rynku polskiego;

− art. 221 ust. 5 Pt. z 2004 r. w związku z § 10 oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 11 sierpnia 2005 r. w sprawie zakresu usługi minimalnego zestawu łączy dzierżawionych (Dz. U. Nr 160, poz. 1351), poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest określenie w ramowej ofercie określającej warunki umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych warunków, na jakich TP S.A. oferować powinna dzierżawę łączy telekomunikacyjnych o przepływności 155 Mbit/s.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 62/07, uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2006 r. za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA zgodził się ze stroną skarżącą, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu podnoszonego przez TP w skardze z [...] czerwca 2006 r., dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez ustalenie w decyzji Prezesa UKE opłat za usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych w sposób sprzeczny z art. 80 ust. 6 Pt. w zw. z art. 61 ust. 6 a) i ust. 7 oraz art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt. z 2000 r. w zw. z art. 221 Pt. z 2004 r.

NSA podniósł, że Sąd pierwszej instancji ustosunkowując się do argumentów strony w tym zakresie stwierdził jedynie, że możliwość ustalenia kosztów świadczenia usług telekomunikacyjnych uwzględniających stawki innych operatorów europejskich działających na konkurencyjnych rynkach oraz stopień rozwoju rynku polskiego znajduje oparcie w art. 80 ust. 6 Pt. a Prezes UKE w niniejszej sprawie zastosował powyższy przepis i w zaskarżonej decyzji wskazał szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozwiązania, przedstawiając sposób ustalenia wysokości przyjętej opłaty.

Takie odniesienie się do zarzutów i argumentacji przedstawionej przez stronę w skardze NSA uznał za niewystarczające dla potrzeb realizowanej przez sądy administracyjne funkcji badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, tym bardziej, że uprawnienia Prezesa UKE do ustalenia wysokości opłat za usługę dzierżawy łączy telekomunikacyjnych z uwzględnieniem stawek innych operatorów europejskich działających na konkurencyjnych rynkach, jako wynikające wprost z ustawy, były bezsporne. W rozpoznawanej sprawie strona zarzucała zaś organowi nieprawidłowe zastosowanie przepisów Pt. z 2000 r. dotyczących uprawnień organu do ustalania wysokości opłat za usługi telekomunikacyjne z uwzględnieniem stawek innych operatorów europejskich. W tym zakresie w skardze wskazano na szereg problemów, które Sąd I instancji pozostawił bez wyjaśnienia. Dotyczyły one kwestii ustalenia wysokości opłat za łącza dzierżawione m. in. z uwzględnieniem: (a) stawek innych operatorów europejskich na podstawie analizy dokonanej w oparciu o rynki konkurencyjne; (b) stopnia rozwoju rynku polskiego; (c) postanowień XI Raportu Komisji Europejskiej (które zdaniem strony skarżącej dotyczą tylko łączy o długości 2 i 5 km) oraz (d) różnic w opłatach hurtowych i detalicznych. W wyroku nie odniesiono się również do kwestii upustów, które zdaniem TP umieszczono w Ofercie Ramowej bezzasadnie, pomimo tego, że ceny opłat z Oferty są i tak niższe niż na rynkach konkurencyjnych.

Pominięcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tego typu uchybienia uniemożliwiły nie tylko poznanie przyczyn oddalenia skargi, ale również kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie w tej części uzasadnienia wyroku, która powinna zawierać adekwatne dla potrzeb sprawy rozważania prawne Sądu, Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że organ zastosował przepis art. 80 ust. 6 Pt. i w zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że takie stwierdzenie Sądu nie zawiera elementu ocennego, niezbędnego z punktu widzenia sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów i czynności – tj. nie wyjaśnia stronom, czy dokonaną przez Prezesa UKE wykładnię art. 80 ust. 6 Pt. Sąd uznał za prawidłową czy błędną, a jeśli tak, to z jakich powodów. Wskazuje ponadto, że Sąd nie dokonał własnej interpretacji tego przepisu.

Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie nie dokonał wykładni powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 6 oraz art. 61 ust. 6 a) Pt. z 2000 r. oraz art. 221 ust. 5 Pt. z 2004 r. w zw. z § 10 oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2004 r. w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 11 sierpnia 2005 r. byłaby przedwczesna.

Na uwzględnienie w ocenie NSA nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie o ważności decyzji Prezesa UKE o znaku [...] ze względu na jego błędną konstrukcję. NSA podniósł, że dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotna jest jedynie ta okoliczność, że zaskarżona decyzja wydana została przez właściwy organ i podpisana przez osobę, która w dacie wydawania decyzji była już powołana na stanowisko Prezesa UKE i której akt powołania, nie został uchylony czy cofnięty.

WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - wskazał, że zgodnie z art. 221 ust. 5 Pt. z 2004 r. w okresie stosowania ust. 1 lub w okresie, o którym mowa w ust. 4 tego przepisu, a więc do czasu wyłonienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej przedsiębiorcy telekomunikacyjni wykonują obowiązki wymienione w tych przepisach przy zastosowaniu aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy Pt. z 2000 r. Sąd przyjął, że aktem takim było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 118, poz. 1234). Stosownie do § 10 tego rozporządzenia przepis § 3 pkt 1, w zakresie oferowania łącza telekomunikacyjnego cyfrowego miał zastosowanie od dnia 1 stycznia 2006 r. Decyzja administracyjna wprowadzająca Ramową Ofertę określającą w niej dzierżawę łączy o przepustowości m.in.155 Mbit/s i wysokości stawek opłaty za to łącze została wydana w dniu [...] maja 2006 r. WSA w Warszawie zgodził się ze skarżącą, że na mocy § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2005 r. w sprawie zakresu usługi zapewnienia minimalnego zestawu łączy dzierżawionych (Dz. U. Nr 160, poz. 1351) zostało uchylone wcześniejsze rozporządzenie z 2004 r. Sąd I instancji stwierdził, że rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2005 r. weszło w życie z dniem 3 września 2005 r., tym samym w dacie wykonania decyzji nie istniała możliwość zastosowania § 3 pkt 1 w związku z § 10 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r., gdyż zgodnie z art. 221 ust. 5 ustawy Pt. z 2004 r. zastosowanie miały przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy Pt. z 2000 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił swojego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., przez co doszło do naruszenia art. 6 k.p.a.

WSA w Warszawie uznał również, że Ramowa Oferta nie obejmuje opłat za dzierżawę łączy o przepustowości n x 64 kbit/s dla n [...] , co stanowi naruszenie art. 7, 107 § 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt. z 2000 r. poprzez brak ustalenia opłaty dla łączy o pełnym spektrum przepustowości. Dla pewnych wartości "n" opłaty nie zostały ustalone ani w ofercie ani w wymienionym "Cenniku usług krajowych łączy dzierżawionych TP" przedstawionych przez skarżącą. W ocenie Sądu zaistniała sytuacja, w której regulator stwierdzając, że dokonał rozstrzygnięcia w zakresie podanym w decyzji, a więc nie załatwił sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes UKE wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. art. 141 § 4 p.p.s.a, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) nierozpoznania całości sprawy i jej istoty, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej,

b) niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu administracji, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji,

c) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszeń przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i art. 111 ust. 1 ustawy Pt z 2000 r., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;

II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. poprzez błędną wykładnię § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r., poprzez uznanie, że Prezes UKE nie mógł objąć treścią zaskarżonej decyzji łączy o przepływowości 155 Mbit/s.

2. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy Pt. z 2000 r., poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie reguluje wysokości opłat za dzierżawę łączy o niektórych przepustowościach n x 64 kbit/s.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zarzutów prawa procesowego organ wskazał, że WSA w Warszawie ograniczając się do rozważenia jedynie kilku z szeregu zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, doprowadził do błędnej oceny w całokształcie sprawy. Zdaniem organu sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, winien dokonać ustalenia stanu faktycznego w sprawie, rozważyć wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą oraz wszystkie argumenty podniesione w toku postępowania sądowadministracyjnego.

Odnośnie naruszenia § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. organ podniósł, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 lit a) ww. rozporządzenia minimalny zakres oferty regulującej warunki umów o świadczenie usługi dzierżawy łączy powinien zawierać m.in. rodzaje łączy telekomunikacyjnych wraz z przywołaniem numeru dokumentu normalizacyjnego określającego ich parametry fizyczne i elektryczne. Organ określił w Ofercie Ramowej rodzaje łączy, które TP S.A. powinna oferować, wśród nich znalazły się łącza o przepustowości 155 Mbit/s. Wnoszący skargę kasacyjna wskazał, że żaden przepis tego rozporządzenia nie określa pełnego kształtu ani zakresu oferty ramowej dotyczącej warunków umów o świadczenie usługi dzierżawy łączy, lecz jedynie określa zakres minimalny.

Organ podniósł, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, nie można przyjąć, że w ofercie ramowej nie doszło do uregulowania wysokości opłat za łącza o przepustowości n x 64 kbit/s dla n [...]. Prezes UKE wskazał, że w odpowiednim miejscu Ofert Ramowej posłużono się słowem "wzór" i stwierdzono, że odnosi się on do "n" w przedziale od [...]. Należało zatem przyjąć, że podane w ofercie ramowej wartości "n" dotyczą granic mniejszych przedziałów "n", dla których zmienia się wartość współczynnika wyrażającego rabat za rozmiar zamówienia, nie zaś - jak błędnie przyjął WSA w Warszawie - że Prezes UKE określił opłaty tylko za łącza dla pewnych "n" mniejszych od [...], zaś dla innych "n" opłaty te nie zostały określone. Powyższe stanowi zdaniem organu błędne zastosowanie art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt. z 2000 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył także uczestnik postępowania - Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 222 ust.1 Pt. z 2004 r. poprzez jego niezastosowanie przyjmując, że nie miało zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r., podczas gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji jako wszczętym przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. (2 września 2004 r.) miały zastosowanie zgodnie z art. 222 ust. 1 Pt z 2004 r.

2. art. 221 ust. 5 Pt. z 2004 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, przyjmując:

- ze względu na fakt uchylenia rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r. przez § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2005 r., rozporządzenie z 29 kwietnia 2004 r. nie mogło mieć zastosowania,

- powołanie tego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia, podczas gdy nie powinien on mieć zastosowania.

II. przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że decyzja jest niekompletna, wobec braku regulacji łączy o przepływowości n x 64 kbit/s, dla n = [...] podczas gdy z całościowej analizy decyzji wynika, że Oferta miała regulować przynajmniej te rodzaje łączy, które TP S.A. świadczyła na rynku detalicznym,

2. art. 141 § 4 oraz art. 190 p.p.s.a., polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku przez niezastosowanie się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r.

W uzasadnieniu uczestnik wskazał, że zgodnie z art. 235 ustawa Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, zatem w dniu 3 września 2004 r., gdyż została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 3 sierpnia 2004r. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji zostało wszczęte w dniu 2 września 2004 r., a więc przed obowiązywaniem ustawy Pt. z 2004 r., wobec czego zastosowanie miała ustawa Pt. z 2000 r. oraz rozporządzenie z 29 kwietnia 2004 r.

Podniósł również, że regulacja oferty ramowej miała być przynajmniej odzwierciedleniem oferty detalicznej TP S.A.. Organ w ocenie KIGEiT dokonał regulacji hurtowej przynajmniej takich rodzajów łączy n x 64 kbit/s, które TP S.A. świadczyła użytkownikom końcowym. Powyższe sprawia, że zarzut postawiony przez WSA w Warszawie o niekompletności oferty ramowej jest niezasadny.

TP S.A. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną Prezesa UKE w której odniosła się do poszczególnych zarzutów poczynionych przez organ, wskazując na ich niezasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasadą jest - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu pod rozwagę bierze jedynie nieważność postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania w ujęciu ww. art. 183 § 2 p.p.s.a.. Sprawa podlegała zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną, zakres kontroli zaskarżonego wyroku w istocie ograniczał się tym samym do weryfikacji zarzutów sformułowanych w wniesionych skargach kasacyjnych. Dodatkowo należało jednak mieć na uwadze, że zaskarżony wyrok wydany został po ponownym rozpoznaniu sprawy przekazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec uchylenia poprzedniego orzeczenia.

Art. 190 p.p.s.a. (zdanie pierwsze) wprowadza bowiem zasadę związania sądu pierwszej instancji,, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w zdaniu drugim ww. artykułu, skarga kasacyjna od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że związanie wykładnią, o której mowa w ww. przepisie, dotyczy także Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego ewentualną następną skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy. W szczególności przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do jej oddalenia. A contrario: wykazanie przez kasatora, że sąd pierwszej instancji wydając wyrok po ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosował się do wykładni ustalonej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, powinno przemawiać za zasadnością skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze przy rozważaniu podstaw, na których oparto skargi kasacyjne skład orzekający uznał, że:

I. Skarga kasacyjna Prezesa UKE zasługiwała na uwzględnienie.

Usprawiedliwiona w szczególności jest podstawa sformułowana w pkt. I.1 skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Na tle cytowanej regulacji w okolicznościach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że - wobec podniesienia w skardze do WSA zarzutu naruszenia prawa materialnego a to art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 6 oraz 61 ust. 6 a) ustawy Pt. z 2000 r. w związku z kwestionowaniem przez TP S.A. prawidłowości ustalenia przez organ w ramowej ofercie opłat z tytułu dzierżawy łączy – sąd zobligowany był w uzasadnieniu orzeczenia odnieść się do tej kwestii, przesądzić czy dokonane zaskarżoną decyzją ustalenie opłat odpowiada prawu i wskazać przyjętą podstawę materialnoprawną dokonując jednocześnie jej wykładni.

Tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak.

Zauważyć trzeba, że na podstawie naruszenia ww. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. oparta była także skarga kasacyjna TP S.A., po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. uchylił poprzedni wyrok WSA w tej sprawie.

Uznając ten zarzut za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas, że w świetle treści skargi wniesionej do WSA odniesienie się do zarzutów z tym związanych stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku.

Dokonując wykładni tego przepisu sąd kasacyjny wskazał, że wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia w rozumieniu powołanego unormowania polega na odniesieniu się do ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym i do dokonanej przez organ subsumcji stanu faktycznego do właściwych przepisów, przy czym w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej sąd powinien przestawić swoje stanowisko co do zarzutów podniesionych w skardze a rozważania powinny być adekwatne do potrzeb sprawy.

Wprawdzie Prezes UKE w swej skardze kasacyjnej nie formułuje zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. (zarzut taki stawia drugi kasator - tj.KIGEiT).

Skład orzekający nie dopatruje się jednak zaistnienia w sprawie okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a. dokonanej już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ważąc stopień naruszenia przez sąd pierwszej instancji ww. przepisu z zakresu procedury sądowoadministracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, że wobec kierunku rozstrzygnięcia (uchylenie decyzji) organ zobowiązany będzie ponownie orzec w tej kwestii, która nadal pozostaje sporna. Brak odniesienia się do zarzutów powoduje natomiast, że organ - nawet pośrednio - nie uzyskał wskazań co do dalszego postępowania w omawianym zakresie. Może tymczasem budzić wątpliwość czy brak wyartykułowania w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej, co do prawidłowości zastosowania przez organ przy ustalaniu opłat prawa materialnego, traktować należy jako akceptację stanowiska organu czy też wręcz przeciwnie - wobec uchylenia decyzji - wskazuje na zasadność stanowiska prezentowanego przez stronę. W tym stanie rzeczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia swej funkcji, nie zapobiega bowiem powtórzeniu przez organ ewentualnych błędów. Omówione naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnia zatem wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. - przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (pkt I.2 skargi kasacyjnej). Zarzut ten strona wiąże także z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (jak w pkt. I.1 skargi kasacyjnej).

Przypomnienia wymaga, że związanie NSA podstawą zaskarżenia oznacza, że sąd ten ocenia czy zaskarżony wyrok uchybia wskazanym konkretnie przepisom i to z przyczyn w skardze kasacyjnej wskazanych.

Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy niewątpliwie o tym, że WSA w uzasadnieniu swego orzeczenia wskazał na stwierdzone naruszenie przez organ art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i poczynił w tym przedmiocie rozważania i ocenił uchybienie jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Fakt, że według organu nie uchybił on ww. przepisom oraz to, że strona nie zgadza się z motywami takiego rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów przewidzianych art. 141 § 1 p.p.s.a.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazuje zaś, że wyrok uchylający decyzję zapada w razie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania (innych niż dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego) jeżeli mogło to mieć wpływ na wynika sprawy.

Skoro WSA stwierdził naruszenie art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – to niezrozumiały jest zarzut naruszenia ww. przepisów "przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy".

Uzasadniając ten zarzut strona podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, że decyzja nie jest kompletna w zakresie ustalenia opłat dla łączy o pełnym spektrum przepustowości n x 64 kbit/s dla n = [...] i że stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w konfrontacji z treścią decyzji. Zarzut dotyczy zatem wadliwego (w ocenie strony) przyjęcia przez WSA, że organ uchybił art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności przez brak podstaw do przyjęcia, iż decyzja jest niekompletna.

Zwrócenia uwagi wymaga, że poza sporem ramowa oferta wprowadzona skarżoną decyzją dotyczyć miała opłat za dzierżawę łączy telekomunikacyjnych cyfrowych klasy standardowej o przepływowości n x 64 kbit/s dla n = [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, iż pewne wielkości "n" nie zostały określone ani w decyzji ani w "C. ...", do którego decyzja odsyła. Ustalenie to nie zostało skutecznie podważone, strona w istocie ogranicza się w tym zakresie do polemiki z oceną dokonana przez Sąd pierwszej instancji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak sam fakt, że w ofercie ramowej posłużono się słowem "wzór" nie pozwalał sądowi pierwszej instancji na stwierdzenie, że oczywiste jest, iż "brakujące" wartości "n" dają się wyprowadzić z tego wzoru - jak wywodził to Prezes UKE w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, szczególnie, że według strony wywody te wskazywać miały na zasadność zarzutu naruszenia przez WSA art. 79 ust. 3 pkt 3 Pt. z 2000 r. przez błędne jego zastosowanie.

Art. 79 ust. 3 pkt 3 Pt. z 2000 r. zawiera tymczasem normę kompetencyjną dla organu m.in. do wprowadzenia - w drodze decyzji - oferty tam przewidzianej tzn. oferty określającej ramowe warunki umów o połączeniu sieci z operatorami. Ocena czy oferta taka jest kompletna jest kwestią ustaleń. Zarzut błędnego zastosowania tego przepisu nie może zatem odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów podniesionych przez Prezesa UKE skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że błędną jest wykładnia § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 118, poz. 1234), która prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania przedmiotowej decyzji nie istniała możliwość objęcia Ramową Ofertą (...) łączy o przepływowości 155 Mbit/s.

Zarówno organ (Prezes UKE), Sąd pierwszej instancji jak i drugi kasator (KIGEiT) prezentują zgodny pogląd, że w dacie wydawania przedmiotowej decyzji ([...] maja 2006 r.) zastosowanie w sprawie znajdowało rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 118, poz. 1234). Nie ma co do tego sporu.

Art. 223 ust. 1 Pt. z 2004 r. stanowi, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - prawo telekomunikacyjne zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie niniejszej ustawy, nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejście w życie ustawy. (tj. nie dłużej niż do 3 września 2005 r.). Ustawa z 16 lipca 2004 r. - prawo telekomunikacyjne weszła w życie 3 września 2004r. (poza nieistotnymi dla sprawy wyjątkami). Wskazuje to, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie Pt. z 2000 r. zachowywały moc nie dłużej niż do 3 września 2005 r.). Jednakże - zgodnie z art. 221 ust. 5 Pt. z 2004 r. - w okresie stosowania ust. 1 lub w okresie, o którym mowa w ust. 4 (poza sporem: w okresie występującym w niniejszej sprawie) przedsiębiorcy telekomunikacyjni wykonują obowiązki wymienione w tych przepisach stosując akty wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - prawo telekomunikacyjne.

Niewątpliwie przytoczone uregulowania nie współgrają ze sobą. Jeśli jednak wziąć pod uwagę, że art. 223 Pt. z 2004 r. mówi o zachowywaniu mocy przepisów wykonawczych wydanych na podstawie Pt. z 2000 r., zaś art. 221 ust. 5 Pt. z 2004 r. wprowadza zasadę stosowania aktów wykonawczych wydanych na podstawie Pt. z 2000 r. we wskazanym tam okresie, w stosunku do wskazanych tam obowiązków określonych przedsiębiorców telekomunikacyjnych - to przyjąć należy, że art. 221 nowego Prawa telekomunikacyjnego jest uregulowaniem szczególnym w stosunku do art. 223 tejże ustawy.

Potwierdza to zasadność stosowania w sprawie ww. aktu wykonawczego z 2004 r. W § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia prawodawca postanowił, że minimalny zestaw łączy (...) powinien zawierać cyfrowe łącza (...) o przepływowościach: 64 kbit/s, 34 Mbit/s, 140 Mbit/s lub 150 Mbit/s; w § 10 dodatkowo wskazano jednak, że w zakresie oferowania cyfrowego łącza telekomunikacyjnego o przepływowości 155 Mbit/s stosuje się od dnia 1 stycznia 2006 r.

Takie uregulowanie nie pozwala zgodzić się z poglądem, że użycie w ust. 1 słowa "minimalny" wskazuje, iż zakres objęty tym uregulowaniem nie jest pełny a o tym czy może być uznany za wystarczający decydują potrzeby rynkowe.

Takiego stanowiska organu - wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - nie popiera też § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a) powołanego rozporządzenia.

W świetle brzmienia przytoczonych wyżej regulacji, a to § 3 pkt 1 i § 10 rozporządzenia z 2004 r., nie powinno ulegać kwestii, że z dniem 1 stycznia 2006 r. łącza o przepływowości 155 Mbit/s objęte zostały zakresem minimalnego zestawu łączy, które powinny by zawarte w oferowanych usługach.

W ocenie NSA powyższego nie podważa fakt, że powołane wyżej rozporządzenie z 2004 r. z dniem 3 września 2005 r. utraciło moc - zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2005 r. w sprawie zakresu usługi zapewnienia minimalnego zestawu łączy dzierżawionych (Dz. U. Nr 160, poz.1351).

Skład orzekający stoi na stanowisku, że skoro do wykonywania obowiązków - zgodnie z art. 221 ust. 2 Pt. z 2004 r. - przedsiębiorca telekomunikacyjny stosować ma rozporządzenie z 2004 r. to pełnym zakresie, z uwzględnieniem uregulowania zawartego w § 10.

II. Na uwzględnienie zasługuje też skarga kasacyjna KIGEiT.

Usprawiedliwione w szczególności jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 190 p.p.s.a. - polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku przez niezastosowanie się do przywoływanego w sprawie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2007 r.

Co do przedstawionej podstawy skargi kasacyjnej w całej rozciągłości aktualne pozostają rozważania poczynione wyżej odnośnie postawionego przez Prezesa UKE zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.

I w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w dotychczasowych rozważaniach, w części poświeconej analogicznej podstawie kasacyjnej Prezesa UKE.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. a to art. 222 ust. 1 - przez jego niezastosowanie oraz 221 ust. 5 - przez niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenia miały prowadzić do wadliwego przyjęcie przez WSA, że w sprawie nie znajdowało zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 118, poz. 1234).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje - jak już wyżej podnoszono - że w ocenie sądu pierwszej instancji zasadne było zastosowanie w sprawie ww. rozporządzenia z 2004 r. Tak też uzasadnienia zaskarżonego wyroku odczytał Prezes UKE, na co wskazuje treść jego skargi kasacyjnej. Sporne było to, czy zastosowanie w sprawie w dacie wydawania decyzji znajdował § 10 ww. aktu wykonawczego. Powyższe nie jest jednak objęte podstawami skargi kasacyjnej wniesionej przez KIGEiT.

W tym stanie rzeczy, skoro część podstaw skarg kasacyjnych była usprawiedliwiona, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt. I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania - stosownie do wyniku sprawy i zgłoszonego w tym przedmiocie wniosku - znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.