Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rekultywacji terenu poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego oddala skargę. B. C.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej jako u.p.e.a.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] nałożył na A sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 20.000 zł. Organ egzekucyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia zmobilizuje zobowiązanego do wykonania zobowiązań wynikających z decyzji, mając przede wszystkim na celu usunięcie w pierwszej kolejności niewłaściwych odpadów, a następnie kontynuowania rekultywacji technicznej.

W terminie ustawowym zobowiązana spółka zaskarżyła postanowienie w całości, zarzucając mu niewspółmierność nałożonej grzywny, co do domniemanego czynu oraz nieudowodnienie zarzucanego czynu. Spółka jednocześnie wniosła odrębnym podaniem "o wstrzymanie procesu egzekucyjnego do momentu rozstrzygnięcia skargi".

Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji, przytaczając treść art. 119 oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. podniósł, iż bezsporne jest, że zobowiązana spółka nie zakończyła we właściwym terminie I etapu rekultywacji (do 30 września 2017 r.).

Organ odwoławczy wskazał, iż grzywna w celu przymuszenia nie spełnia przesłanek kary w znaczeniu sankcji karnoadministracyjnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących normach prawa administracyjnego jako konsekwencja popełnienia deliktu karnego. Jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Formą nacisku, która - jak już wskazano - ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego. Nie jest to z pewnością instytucja prawa karnego. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2975/14, z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2611/13, z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 106/13, z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2320/15). Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11).

W ocenie Kolegium grzywna w celu przymuszenia będzie jednoznacznym sygnałem o braku akceptacji działań zobowiązanej spółki przez Starostę [...] (wierzyciela i organ egzekucyjny). W ocenie Kolegium powinno to zmobilizować zobowiązaną spółkę do zintensyfikowania działań w procesie rekultywacji. Bardziej nieopłacalne stanie się nie prowadzenie rekultywacji. Tym bardziej, że we wniosku do Marszałka Województwa [...] o wydanie decyzji w przedmiocie odzysku odpadów spółka wskazała, że zamierza prowadzić działalność w zakresie odzysku odpadów do końca 2019 r., a zatem nadal nie zakłada zintensyfikowania działań, aby uchronić się przed koniecznością uiszczenia grzywny. Termin płatności grzywny wyznaczono na 30 czerwca 2019 r., a należy pamiętać, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Należałoby się nawet w takim razie zastanowić, czy grzywna jest w wystarczającej wysokości. Biorąc pod uwagę całokształt sprawy, w ocenie Kolegium, nie ma wątpliwości, że spółka nie wykorzystuje w pełni możliwości technicznych prowadzenia rekultywacji wyrobiska. Nie jest również powiedziane, że rekultywacja musi być prowadzona tylko przy użyciu odpadów. Organ odwoławczy podkreślił, że do końca 2019 r. powinna zostać zakończona już rekultywacja biologiczna.

Kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym nie może stanowić skutecznej podstawy zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, a to dlatego, że może ona stanowić podstawę wniesienia zarzutów - art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Norma art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. Potwierdza to również odrębność wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego - art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

Rozstrzygnięcie wniosku "o wstrzymanie procesu egzekucyjnego do momentu rozstrzygnięcia skargi" uznając, że był to w istocie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, organ uznał wobec ostatecznego rozstrzygnięcia Kolegium, za bezprzedmiotowe.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A sp. z o.o. z siedzibą w Ł., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu, iż:

— zostało wydane w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny;

— zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 119 oraz art. 121 § 2 u.p.e.a.;

— zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.

Skarżąca spółka podniosła, iż fakt nałożenia grzywny uznać należy za całkowicie bezzasadny z uwagi na okoliczności faktyczne podniesione w piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r. W ocenie skarżącej pominięto w zupełności kwestie przeprowadzenia ponownych badań geologicznych niezbędnych do sporządzenia dokumentacji dotyczącej rekultywacji i wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie gromadzenia i odzysku odpadów.

Skarżąca wyjaśniła także, że konieczne było również, a co umknęło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uzyskanie decyzji Starosty [...] w przedmiocie pozwolenia na poruszanie się po jedynej drodze dojazdowej. Pierwotna decyzja przewidywała pozwolenie na poruszanie się 11 aut o nieprzekraczalnym nacisku 8 t na oś w ciągu jednej doby. Na podstawie ustnych zapewnień decyzja w przyszłości miała przewidywać korzystniejsze warunki poruszania się pojazdów. Niestety, mimo zapewnień, Starostwo Powiatowe wydało nową decyzję nr [...] ograniczającą ilość aut z 11 do 7. Decyzja tego rodzaju oraz postawa okolicznych mieszkańców miały wpływ na spowolnienie prac rekultywacyjnych.

Dalej skarżąca podniosła, iż wydanie niekorzystnych dla spółki decyzji, prowadzenie w związku z tym procedur odwoławczych, rozmów i negocjacji znacznie spowolniły prace rekultywacyjne. Niekonsekwencja organów administracji podejmujących decyzje, wskazane w piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r., przyczyniła się do spowolnienia prac.

Tym samym, w ocenie skarżącej spółki, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób przyznać racji organom administracji w przedmiocie nałożenia grzywny.

Nadto skarżąca zarzuciła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało dokładnej analizy stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie w zakresie braku podstaw do nałożenia grzywny przez organ administracyjny w celu przymuszenia. Brak dostatecznej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy czyni, w ocenie skarżącej, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sprzecznym z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego - zasadą praworządności, określoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy (wyrok NSA z dnia 28.03.1996r). Na treść działania na podstawie przepisów prawa składają się: ustalenie treści normy prawnej mającej zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, stanu faktycznego sprawy w języku normy prawnej oraz podciągnięcie tego stanu faktycznego pod treść normy prawnej i określenie praw i obowiązków stron postępowania, (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1995r III SA 1127/94). W ocenie skarżącej zaskarżane postanowienie wydane zostało z naruszeniem owych zasad. Skarżąca przywołała również tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1291/2012, w której Sąd stwierdził, iż przyjęta w kodeksie postępowania administracyjnego koncepcja postępowania dowodowego zakłada zebranie przez organ, przed wydaniem decyzji, wszystkich dowodów potrzebnych do załatwienia sprawy. Przez załatwienie sprawy należy rozumieć w tym przypadku zaś nie tyle konieczność ustalenia faktów zgodnych z podstawą faktyczną zgłoszonego przez stronę żądania, co zebranie dowodów i dokonanie na ich podstawie ustaleń umożliwiających przeprowadzenie subsumcji faktów relewantnych pod zastosowany przepis prawa materialnego. W wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego mieści się oczywiście także wymóg realizacji zasady przekonywania, niemniej na organie nie ciąży obowiązek przeprowadzania z urzędu kolejnych dowodów, jeżeli stwierdzi, że dotychczas zebrany materiał dowodowy pozwala mu na wydanie rozstrzygnięcia, a strona nie zgłasza nowych wniosków dowodowych, które powinny podlegać uwzględnieniu, stosownie do warunków wskazanych w art. 78 § 2 k.p.a.

Wybiórcze i niedokładne zbadanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie narusza także podstawową zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. która to nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Organ, który wydał zaskarżone postanowienie, w ocenie skarżącej, dokonał błędnych ustaleń faktycznych, co uniemożliwiło mu prawidłową subsumpcję stanu faktycznego do norm prawnych. Tym samym jego działanie budzi wątpliwości skarżącej w odniesieniu do rzetelności postępowania dowodowego, skoro w uzasadnieniu nie odniesiono się w żaden sposób do twierdzeń skarżącej. Treść pisma z dnia 7 grudnia 2018 r. zawierała dokładne wyjaśnienia kwestii opóźnień w prowadzeniu procesu rekultywacji, usuwania i odzyskiwania odpadów.

Mając powyższe na uwadze A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o odroczenie rozprawy, celem przedłożenia protokołu kontroli z 4 czerwca 2019 r. dotyczącej uprzątnięcia terenu.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca, sygn. akt II SA/Łd 220/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek o odroczenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że kontrolowane postanowienie nie naruszało prawa, a skarga nie była zasadna.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd z punktu widzenia ww. kryteriów legalności, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia dla wykonania wynikającego z decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], obowiązku wykonania rekultywacji terenu poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego A. Powyższe legło również u podstaw oddalenia wniosku o odroczenie rozprawy wobec braku podstaw wynikających z art. 109 i 110 p.p.s.a.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, w tym m.in. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia, podejmuje się w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku (art. 6 § 1 u.p.e.a.).

Jak wynika z akt sprawy i co jest niesporne, nałożony na skarżącą spółkę obowiązek nie został wykonany, co potwierdzają ustalenia kontrolne znajdujące odzwierciedlenie w treści protokołu Starostwa Powiatowego w P. z dnia 30 października 2018 r.

Zgodnie natomiast z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Warunki te zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Ponadto należy zwrócić uwagę na przepis art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z tej zasady wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Z zasady wyrażonej w art. 7 § 3 u.p.e.a. wynika natomiast, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.

Z powołanych przepisów wynika dla organu obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tejże dolegliwości w takim momencie, kiedy obowiązek zostanie wypełniony. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny.

Grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Alternatywą jest wykonanie zastępcze, z tym że w przypadku wykonania zastępczego obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, podnieść należy, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ określając bowiem wysokość grzywny w celu przymuszenia kieruje się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji oraz zasadą ogólną celowości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2019, sygn. akt II SA/Kr 139/19, LEX nr 2665495).

W świetle okoliczności sprawy, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów postępowania mających zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie trafnie oceniły podniesione przez stronę argumenty jako nie usprawiedliwione, czemu dały wyraz w wydanych rozstrzygnięciach. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono w sentencji wyroku.

A. P.