Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych z dnia 27 czerwca 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych z dnia 13 czerwca 2017 r., 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 13 czerwca 2017 r. A. (dalej organ) na podstawie art. 104 k.p.a., art. 3 ust. 1, art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2016 r. poz. 1764) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. z 2016 r. poz. 1202), po rozpatrzeniu wniosku B. (dalej skarżący) o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie podania składowych dochodu Prezesa Zarządu A. R. E. za okres od 1 stycznia do 29 kwietnia 2016 roku odmówiło udostępnienia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności organ stwierdził, iż informacje o wynagrodzeniach (w tym przede wszystkim ich wysokości) są tajne. Jako należące do kategorii dóbr osobistych, należy je zaliczyć do tej grupy informacji, do których dostęp możliwy jest wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą, lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania (vide: "Porad i wskazówki GIODO: Pytanie: Czy zawsze zarobki pracowników są tajne?" - Serwis prawno-pracowniczy nr 4/2012). Do dnia 9 września 2016 r. kwestie związane z wynagrodzeniami m.in. członków zarządów spółek komunalnych regulowały przepisy ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2099, ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 15 tej ustawy informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom ustawy oraz o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych oraz tajemnicy handlowej.

Z dniem 9 września 2016 r. kwestie dotyczące wynagradzania osób kierujących m.in. spółkami komunalnymi regulują przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Przepis art. 14 tej ustawy uchylił część przepisów ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi, wyłączając spod zakresu jej stosowania m.in. członków zarządów spółek. Tym samym, począwszy od wskazanej wyżej daty wejścia w życie ustawy o zasadach kształtowania do wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, nie ma zastosowania zasada jawności sankcjonowana przepisem art. 15 ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi.

Przepisem art. 11 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami wskazuje zakres informacji wyłączonych spod ochrony danych osobowych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa, wskazując, iż obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych dotyczy m.in. uchwały o sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego. Przepis ten należy traktować jako lex specialis wobec postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o ochronie danych osobowych.

W przedmiotowym przypadku wniosek dotyczy R. E., który przestał pełnić funkcję Prezesa Zarządu A. z dniem 29 kwietnia 2016 r. Biorąc pod uwagę przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, brak jest normy zezwalającej na udostępnienie danych osobowych żądanych przez wnioskodawcę.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło B. wskazując, że informacja o wysokości wynagrodzeń i dodatków uzyskiwanych przez konkretne osoby zajmujące określone stanowiska podlega ujawnieniu na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej, przy czym udostępnienia na BiP informacji o dochodach osiągniętych przez prezesa spółki w danym okresie poprzez publikację oświadczenia majątkowego nie stanowi udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia, w tym faktycznie wypłaconych jego poszczególnych składników i dodatków. Wynagrodzenia wraz z wszelkimi wypłacanymi dodatkami finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywanie funkcji publicznych stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe - zgodnie z art. 33 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Skarżący nie zgodził się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.

Decyzją z 27 czerwca 2017 r. A. utrzymało w mocy decyzję własną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał orzeczenie SN z 3 pażdziernika 2000 r. (I CKN 314/00, niepubl.), w którym Sąd wskazał, że określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Składniki wynagrodzenia nie podlegające upublicznieniu zgodnie z art. 11 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, stanowią rozliczenie realizacji celów zarządczych i jako takie nie mogą podlegać upublicznieniu, gdyż stanowią dobro chronione. Jawna jest natomiast uchwała dotycząca kształtowania wynagrodzenia prezesa Zarządu podlegająca ogłoszeniu w BIP, o czym w decyzji skarżący został poinformowany.

W orzeczeniach sądowych jako przykład tajemnicy przedsiębiorstwa często wymienia się właśnie strategię funkcjonowania przedsiębiorstwa. Cele zarządcze oraz pozostałe informacje z nimi związane stanowią element strategii funkcjonowania przedsiębiorstwa i jako takie nie powinny być udostępniane na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W razie wniosku o udostępnienie tych informacji całkowicie zasadnym jest więc wydanie decyzji odmownej.

W powyższym kontekście za całkowicie niewłaściwe uznał organ przywołanie przez wnioskodawcę przepisu art. 33 ustawy o finansach publicznych. Spółka komunalna nie jest jednostką sektora finansów publicznych zatem nie sposób odnosić zasad określonych w tej ustawie do Spółki.

Skargę na powyższą decyzje wniosło B. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji odmownych z powodu naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wniosek dotyczy informacji publicznej wobec której istnieje konieczność ochrony ze względu na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy w związku z przepisami odrębnej ustawy.

Zauważył skarżący, że organ w sposób nieprawidłowy powołuje podstawy prawne odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zasadniczo strona skarżąca nie jest w stanie ocenić, z uwagi na którą przesłankę organ uznał konieczność ograniczenia prawa do informacji. Powołując się w pierwszej kolejności na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p., w dalszej zaś na art. 5 ust. 2 u.i.d.p., w treści uzasadnienia obu decyzji organ odwołuje się bowiem jedynie do przepisów odrębnej ustawy, która nie ma związku ze sprawą.

W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał w żaden sposób, iż spełnione zostały przesłanki formalne i materialne, które uprawniałyby do ograniczenia prawa do informacji. Nawet jeżeli przyjąć bowiem, że celem organu było zastosowanie przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, to organ w żaden sposób nie wykazał zaistnienia warunków składających się na to pojęcie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.2016, poz.2062) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając obie wydane w sprawie decyzje według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe.

W pierwszej kolejności wskazania wymagało to, iż nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA).

Przedmiotem sporu natomiast jest to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na potrzebę ochrony prawa do tajemnicy przedsiębiorstwa, którą w jego ocenie stanowi wynagrodzenie prezesa Zarządu A. Drugą podstawą pojawiająca się w wydanych rozstrzygnięciach jest przepis art. 11 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2099, ze zm.). Przywołał też organ regulacje art. 11 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. z 2016 r. poz. 1202, ze zm.) jako podstawę odmowy udostepnienia żądanej informacji publicznej.

Analizując przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy przywołać należy przepis art. art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze NSA, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki - 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Mariusz Jabłoński w opracowaniu - Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o.o. Wrocław 2013, str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji".

Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości takie jak: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należy stwierdzić, iż z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierowała się A. odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W żaden sposób nie wykazano powiązania wysokości wynagrodzenia i składników wynagrodzenia prezesa zarządu ze strategią funkcjonowania przedsiębiorstwa, ponadto nie sposób na podstawie zaskarżonych decyzji ocenić co organ rozumie pod pojęciem strategii funkcjonowania przedsiębiorstwa i z jakiego powodu uznał za zasadne objęciem tym pojęciem wynagrodzenia prezesa Zarządu. Podkreślić należy, że w utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych bezsporne jest stanowisko, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w ramach której można żądać szczegółowych danych, dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników, zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego.

Oceniając argumentację organu, że pod regulację ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi statuująca w art. 15 jawność wynagrodzeń nie podlega A., a zatem wyłączona jest tym samym jawność wynagrodzenia członków zarządu spółki, w tym prezesa zarządu, wskazać należy, że twierdzenie organu jest błędne. Ustawa ta nie stanowi szczególnej regulacji, z której wywieść można zasadność odmowy podania składowych wynagrodzenia prezesa zarządu spółki.

Przedstawionemu przez Sąd rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorstwa nie przeczy przepis art. 15 ustawy o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 254 z późn. zm). Zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy wskazuje na to, że dotyczy ona przede wszystkim podmiotów realizujących w imieniu Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego działalność ekonomiczną dotyczącą mienia skarbowego i samorządowego (dominium). Tymczasem norma art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej skupia się na sprawowaniu władzy publicznej (imperium). Regulacje tych ustaw są zupełnie odrębne i odnoszą się do innych materii.

Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. z 2016 r. poz. 1202, ze zm.) nie wyłącza możliwości domagania się ujawnienia wynagrodzenie prezesa zarządu, gdyż celem jego wprowadzenia miało być zapewnienie możliwości skutecznej kontroli społecznej i oprócz budowania poczucia sprawiedliwości społecznej umożliwić przeciwdziałanie potencjalnym nadużyciom. Wadliwie odkodował organ materię tego przepisu.

Rozpoznając ponownie sprawę A., mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, winno dokonać ponownej oceny wniosku o udostępnienie informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do przesłanek wyłączających jawność. Uznając istnienie tajemnicy przedsiębiorcy wobec żądanych informacji Spółka obowiązana jest wskazać, w jakim zakresie utajnienie to dotyczy zakresu wniosku i z czego konkretnie utajnienie to wynika. Podkreślić bowiem trzeba, że kontrola sądowa w zakresie objęcia danej informacji ochroną ze względów na tajemnicę przedsiębiorcy, aby mogła być uznana za pełną, musi być w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi wiec szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Pod tym względem zaskarżone decyzje są zbyt lakoniczne i nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a. pod względem prawidłowości sporządzenia uzasadnienia decyzji.

Ponadto zdaniem Sądu organ winien ocenić czy w rozpatrywanej sprawie nie należałoby rozważyć ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. W tym celu organ winien jednak dokonać oceny czy prezes zarządu jest osobą pełniącą funkcję publiczną oraz czy może skutecznie powołać się na ochronę prywatności.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.