Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 roku sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. - oddala skargę.

"A" Spółka Akcyjna z siedzibą w S. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, pismem z dnia 6 grudnia 2010 roku strona skarżąca skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zdaniem strony, Rada Miejska powinna podjąć uchwałę w sprawie zmiany uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta w części dotyczącej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym strony, położonej w Ł. przy ul. J. i ul. G. (działki Nr ewid. [...],[...] i [...]), poprzez zmianę zapisów studium umożliwiającą realizację na tym terenie zabudowy mieszkaniowej. W tym celu organ powinien dokonać zmiany zapisów w zakresie przeznaczenia tych nieruchomości z oznaczenia ZL – tereny zieleni leśnej, które obejmują tereny lasów, przewidzianych do trwałego zachowania oraz tereny zalesień z funkcjami uzupełniającymi w postaci obiektów służących gospodarce leśnej oraz rekreacji, tereny zielone. Strona wyraziła oczekiwanie, iż teren stanowiący jej użytkowanie wieczyste powinien mieć przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rezydencjonalna.

W dniu [...] roku Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uznania za niezasadne wezwania do usunięcia naruszenia prawa związanego z podjęciem uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta w zakresie rozstrzygnięcia uwagi Nr 17 w załączniku Nr 24 do tej uchwały.

W treści skargi skierowanej do Sądu administracyjnego "A" Spółka Akcyjna wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] roku i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie strony, w sprawie doszło do naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wykonywania prawa użytkowania wieczystego w drodze uchwały, a przez to naruszenie interesu prawnego strony skarżącej polegające na tym, że wydana uchwała spowodowała brak możliwości wykorzystywania prawa użytkowania wieczystego zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości, brak możliwości planowanego przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz zaniżenie realnej wartości nieruchomości. Organ naruszył także przepis art. 64 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 233 kodeksu cywilnego przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że przeznaczenie terenów stanowiących użytkowanie wieczyste strony mieści się w ramach tzw. "władztwa planistycznego" i było uzasadnione interesem publicznym, gdyż przeznaczenie terenów do trwałego zalesienia pozbawiło stronę korzystania z możliwości wynikających z istoty użytkowania wieczystego – prawa korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, jak i z działalności gospodarczej, która polega na działalności deweloperskiej. Zdaniem strony organ naruszył także art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przyjął, że tereny zielone stanowią cel publiczny pozwalający na skuteczne ograniczenie prawa wykonywania użytkowania wieczystego, podczas gdy tereny zielone nie stanowią takiego celu. Organ uchybił także treści art. 6 Prawa o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż wprowadzenie w życie zapisu studium uniemożliwi stronie prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości, która została nabyta wyłącznie w celu zagospodarowania inwestycją deweloperską. W końcu, w ocenie strony, organ naruszył także zasadę zrównoważonego rozwoju i zasadę uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wartości tych organ nie uwzględnił w studium.

W uzasadnieniu skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż strona nabyła w grudniu 2008 roku prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. J. i G. o powierzchni ponad 12 ha. Teren ten był zabudowany budynkami, wielokondygnacyjnym – pawilonem myśliwskim, parterowym budynkiem gospodarczym, magazynami, garażami, boiskiem i innymi budowlami związanymi z użytkowaniem strzelnicy myśliwskiej. Z ewidencji gruntów wynikało, że nieruchomość składa się z lasu, pastwisk i terenów różnych. W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby ustalenia ceny nabycia użytkowania wieczystego, wartość gruntu została oszacowana przy założeniu przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową (jedno – i wielorodzinną). Z zapisów operatu wynikało, że celem urzędu miasta było przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. W przypadku gdyby inny był cel urzędu miasta, inaczej byłoby określone przeznaczenie nieruchomości, a i wartość nieruchomości byłaby inna. W otoczeniu nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zagospodarowanie terenu pozostającego w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej zapewni ciągłość funkcjonalną okolicznych terenów. Strona w zagospodarowaniu nieruchomości przewidziała do realizacji tereny zielone i wypoczynku, które byłyby dodatkowym elementem zachowującym dotychczasowy charakter obszaru.

W toku postępowania poprzedzającego podjęcie spornej uchwały organ prowadził konsultacje społeczne, w wyniku których została sporządzona opinia Zarządu Osiedla "N.", gdzie wskazano, iż koncepcja strony skarżącej na zagospodarowanie nieruchomości nie jest sprzeczna z charakterem pobliskiego terenu, który podlega procesowi coraz szerszej urbanizacji z wyraźną tendencją do zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem strony skarżącej, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta jest aktem planistycznym, który w świetle obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiąże organ planistyczny, zatem jego treść wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym niezbędnym jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Studium uwarunkowań jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do organów gminy, kształtującym kierunki polityki przestrzennej, które są konkretyzowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zapisy studium nie mogą naruszać ani interesu, ani uprawnienia kogokolwiek, gdyż nie stanowią aktu prawa miejscowego, nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności, studium nie narusza prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż nie zawiera ustaleń o takim stopniu szczegółowości, nie narusza zatem celów gospodarczych przedsiębiorcy. Powołanie się przez stronę skarżącą na naruszenie klauzul generalnych zawartych w Konstytucji RP (art. 64) nie spełnia wymogu wskazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Studium nie kształtuje, ani nie ogranicza sposobu wykonywania prawa własności. Za chybiony organ uznał także zarzut naruszenia polityki przestrzennej miasta, który rzekomo został określony w operacie szacunkowym ustalającym wartość nieruchomości objętej prawem użytkowania wieczystego strony skarżącej. Operat szacunkowy nie stanowi aktu kształtującego politykę przestrzenną gminy, ani nie określa sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W dalszej kolejności organ odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że ustawodawca nie uregulował zagadnienia wpływu przepisów studium na istniejącą możliwość zagospodarowania nieruchomości. Odmiennie niż w tym przypadku, po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właścicielowi przysługuje stosowne odszkodowanie w przypadku zmiany możliwości zabudowy nieruchomości,. Po uchwaleniu studium, w przepisach prawa nie ma takiej możliwości. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, studium nie określa przeznaczenia terenów, a jedynie kierunki zmian w strukturze przestrzennej.

Niezależnie od legitymacji strony skarżącej do kwestionowania zapisów studium, organ cytując uzasadnienie swojej uchwały Nr [...] z dnia [...] roku wskazał, iż nieruchomość strony skarżącej stanowi obszar, na którym w przeważającej części występują lasy, jedynie w części północno – wschodniej znajduje się boisko sportowe. Budynki i obiekty związane z funkcjonowaniem dawnej strzelnicy myśliwskiej zostały zlikwidowane. Nieruchomość jest terenem zielonym stanowiącym korytarz ekologiczny, umożliwiający migrację roślin, zwierząt i grzybów. Stanowi ona także obszar napowietrzania terenów zabudowy mieszkaniowej osiedla C. Na zachód znajduje się kompleks lasów państwowych zarządzany przez Nadleśnictwo B., z którym nieruchomość tworzy ekosystem. Na terenie lasu znajduje się inicjalny fragment doliny dopływu cieku spod S., którego rola i znaczenie jako odbiornika wód powierzchniowych (deszczowych i roztopowych) będzie rosła wraz z uszczelnieniem zalewni. Teren ten dalej łączy się z doliną M. i wspólnie tworzy istotny element układu przyrodniczego miasta. W końcu historyczny układ przestrzenny N. ma zabudowę promienistą, skupioną wzdłuż ciągów przyulicznych, a przestrzeń między nimi pozostawiono wolną przeznaczoną pod uprawy lub tereny zielone. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren stanowił przyszłe tereny zieleni urządzonej z programem likwidacji funkcji sprzecznych z wymogami ekologicznymi. Natomiast w poprzednio obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten znajdował się na obszarze strefy niezurbanizowanej, gdzie obowiązywał zakaz wszystkich form zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji Sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Takim aktem bez wątpienia jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie są zapisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.

Tytułem wstępu należy rozważyć dopuszczalność skargi w zakresie zachowania terminu do jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest właśnie uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.

W celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie.

W stanie faktycznym sprawy, strona skarżąca pismem z dnia 6 grudnia 2010 roku doręczonym organowi dnia 9 grudnia 2010 roku skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu [...] roku organ podjął uchwałę Nr [...] w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała powyższa została doręczona stronie dnia 7 lutego 2011 roku, a skarga do Sądu administracyjnego została wywiedziona w dniu 9 marca 2011 roku. Z zestawienia zaprezentowanych dat i uwzględniając treść cytowanych uprzednio przepisów ustawy o samorządzie gminnym i Kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż skarga na uchwałę w spawie niniejszej jest wniesiona z zachowaniem terminu.

Przechodząc do merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi wskazać należy, iż w ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, strona skarżąca nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego.

Cytowany już wcześniej przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Brzmienie tego przepisu wyznacza zakres skargi oraz tryb jej rozpoznawania przez Sąd.

Wniesienie skargi do Sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem uprawnienia lub interesu prawnego. Strona skarżąca musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny.

Skarga do Sądu oparta na tym przepisie, pomimo tego, że może ją wnieść "każdy", w rzeczywistości jest skargą o bardzo ograniczonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym, mającą tylko zastosowanie do niektórych aktów podejmowanych przez organy gminy. Legitymacja skargowa oparta na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest w praktyce węższa i odmiennie uregulowana niż wynika to z brzmienia art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mającego zastosowanie w innych sprawach rozpoznawanych przez sądy administracyjne.

Żeby wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, najpierw należy wskazać, z czego wywodzi się ten interes prawny lub uprawnienie, w oparciu o jakie przepisy prawa.

Uprawnionym do wniesienia skargi, a więc posiadającym legitymację skargową, jest tylko ten podmiot, który wykaże, że zaskarżony akt naruszył jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok NSA z 18 stycznia 2007 roku, sygn. II OSK 1627/06, Lex Nr 315977).

Strona skarżąca wskazuje, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. odnoszące się do nieruchomości, do której ma tytuł prawny, uniemożliwiają przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rezydencjalną.

Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 1765/07, Lex Nr 437511). Wobec powyższego uchwała w sprawie uchwalenia studium stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiącą aktu prawa miejscowego.

Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też co do zasady bezpośrednio nie kształtują, sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Wprawdzie, studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie więc plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) gruntu. A zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011 roku, IV SA/Wa 2235/10 dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Jak już wskazano powyżej Sąd uznał, że strona skarżąca, w niniejszej sprawie nie wykazała naruszenia interesu prawnego, a argumentacja skargi dotyczy jedynie nieposzanowania przez organ interesu faktycznego strony.

Owszem, strona skarżąca w treści uzasadnienia skargi wskazywała na naruszenie szeregu przepisów, które w ocenie sądu, nie zostały naruszone zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na fakt, że teren objęty użytkowaniem wieczystym strony skarżącej, do momentu uchwalenia rzeczonego studium stanowił, zgodnie z zapisami zawartymi w ewidencji gruntów – las, tereny zielone i pastwiska. Strona skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego w 2008 roku. W treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, teren strony skarżącej został oznaczony symbolem "ZL", który jest zdefiniowany jako teren zieleni leśnej obejmujący tereny lasów, przewidziane do trwałego zachowania oraz tereny zalesień, a uzupełniające przeznaczenie określono jako drobne obiekty służące gospodarce leśnej oraz rekreacji. Interpretując treść zacytowanych przepisów, należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż tak funkcjonujący zapis uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i rezydencjonalnej. Przy ewentualnej ocenie naruszenia interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej, w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze fakt, że kwestionowana w skardze uchwała to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Studium, jak wskazywano wcześniej, nie jest aktem prawa miejscowego. Przede wszystkim z tego powodu nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego strony. Ponadto, należy zwrócić uwagę na fakt, iż zacytowane zapisy studium uwarunkowań stanowią potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego na gruncie. W chwili obecnej, co podkreślano powyżej, teren strony skarżącej stanowi las, tereny zieleni i pastwiska. Jeżeli zatem zapisy studium zostaną recypowane do planu zagospodarowania przestrzennego miasta będą stanowiły kontynuację dotychczasowego stanu zagospodarowania gruntu.

Powołane przez stronę zapisy studium stanowią, w jej ocenie, naruszenie art. 64 ust. 1 Konstytucji poprzez ograniczenie wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze uchwały. Przepis art. 64 ust. 1 Konstytucji określa, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia wymienionego przepisu poprzez uniemożliwienie planowanego przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe i obniżenie wartości rzeczonej nieruchomości. W odniesieniu do pierwszej kwestii należy wskazać, jak wielokrotnie podkreślano, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, zatem nie kształtuje praw i uprawnień strony. Tym samym nie można powiedzieć, że studium uniemożliwia przeznaczenie gruntu pod planowaną zabudowę mieszkaniową. W odniesieniu do obniżenia wartości nieruchomości, wskazać wypada, że studium jako że nie kształtuje zabudowy na gruncie, nie powoduje obniżenia jego wartości. Gdyby, w przyszłości doszło do przeniesienia zapisów studium do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwrócić uwagę strony należy na zapis art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten uprawnia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości do żądania od gminy, odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Zdaniem strony, w sprawie doszło także do naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 233 Kodeksu cywilnego. Powołany przepis kodeksu cywilnego stanowi, iż w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Z zacytowanego przepisu wynika, że użytkownikowi wieczystemu przysługują dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób oraz uprawnienie do rozporządzania swoim prawem. Granice użytkowania wieczystego – podobnie jak prawa własności – wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa oraz zasady współżycia społecznego. Innymi słowy, użytkownik wieczysty (jak i właściciel) mogą korzystać ze swojej nieruchomości tylko w granicach określonych prawem. Jak wielokrotnie wskazywano wcześniej, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Rada miejska podejmując kontestowaną w skardze uchwałę nie pozbawiła strony prawa korzystania z nieruchomości oraz pobierania z niej pożytków. Zwrócić uwagę należy, iż do momentu uchwalenia studium (i w dalszym ciągu), teren strony skarżącej stanowi obszar lasu, terenów zieleni i pastwisk. O naruszeniu prawa do korzystania z nieruchomości i pobierania z niej pożytków można by mówić jedynie w przypadku istnienia na danym terenie określonej kategorii zabudowy, którą plan zagospodarowania przestrzennego (a nie studium) nakazywałby likwidację lub ograniczenie. Wobec tego, że w sprawie, zdaniem składu orzekającego nie doszło do ograniczenie prawa użytkowania wieczystego, nie można mówić o uchybieniu treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że teren zieleni leśnej stanowi cel publiczny.

Zdaniem strony skarżącej, w sprawie doszło także do naruszenia art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem organ wydał rozstrzygnięcie uniemożliwiające prowadzenie działalności gospodarczej na terenie nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zdaniem Sądu, w żadnym razie jakiekolwiek zapisy odnoszące się do zabudowy na działce stanowiącej własność strony nie mogą stanowić naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej. Jak wprost wynika z cytowanego przepisu, warunkiem realizacji rzeczonej zasady jest zachowanie przepisów prawa.

W końcu, zdaniem strony w sprawie doszło do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, zasady uwzględniania wartości ekonomicznej przestrzeni i prawa własności. W obliczu argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, a dotyczących istnienia dużego kompleksu leśnego, dolin dopływów cieków i charakteru zabudowy istniejącej w pobliżu, Sąd nie podzielił także i tych argumentów strony skarżącej.

Rekapitulując, pamiętać trzeba, iż studium nie wywołuje skutków prawnych, które są zastrzeżone dla planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego i niewystarczające jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego. Mimo wymogu zgodności planu ze studium, w obecnej ustawie, to związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje również w sprzeczności z prawem jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia charakteru gruntu nie stanowi naruszenia prawa w tym prawa własności w szczególności. Właściciel (jak i użytkownik wieczysty) może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. To społeczno – gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, a uchwalanie ich pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Trudno w takiej sytuacji stawiać zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie, gdyż każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela (użytkownika wieczystego) równałoby się z możliwością skutecznego torpedowania studium bądź planu. Zawsze ktoś z mieszkańców danego terenu będzie czuć się pokrzywdzony, czy niezadowolony z ustaleń studium i konsekwentnie planu, gdyż np. jego grunt zakwalifikowano jako przeznaczony pod zieleń miejską, a nie pod inwestycje. Nie świadczy to jednak o naruszeniu prawa bądź interesu prawnego w szczególności.

W konkluzji, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, co wprost wynika z treści art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, badając legalność zaskarżonej uchwały uznał, iż procedura uchwałodawcza studium przebiegła w zgodzie z przepisami. Kolejne jej etapy, przeprowadzone zgodnie z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały prawidłowo udokumentowane stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ podjął następujące po sobie, a przewidziane w przepisach prawa czynności polegające na uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, ogłoszenie o w/w ze wskazaniem terminu składania wniosków, zawiadomienie właściwych organów i dokonanie uzgodnień oraz zaopiniowania. Uzgodnienia były pozytywne, zaś opinie tak negatywne, jak i pozytywne, przy czym organ nie miał obowiązków uwzględniać opinii, obowiązany był do uwzględnienia uzgodnień, które były pozytywne. Dokonane było ogłoszenie o wyłożeniu studium ze wskazaniem prawidłowego terminu do zgłaszania do niego uwag, była przeprowadzona dyskusja publiczna, następnie prezydent uwzględnił niektóre uwagi i przedstawił projekt studium oraz nieuwzględnione uwagi. Rada rozpatrzyła i głosowała nad zgłoszonymi uwagami, więc nastąpiło także wymagane prawem dwukrotne rozpatrzenie uwag, zatem procedura przebiegła prawidłowo. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż brak jest w sprawie takich naruszeń procedury przy uchwalaniu studium, które uzasadniałyby stwierdzenia nieważności uchwały.

Mając na uwadze, iż wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia niniejszego wyroku zgłosiło również Stowarzyszenie B w Ł. wyjaśnić należy, iż samoistnie Stowarzyszenie nie ma w tej sprawie legitymacji skargowej. Oznacza to, iż gdyby strona skarżąca nie złożyła skargi, Stowarzyszenie nie mogłoby skutecznie wszcząć postępowania sądowego. Tak więc Stowarzyszenie może jedynie popierać złożoną skargę, a nadto wyłącznie w jej zakresie.

Uzupełniając powyższe uwagi wskazać należy, iż Stowarzyszenie B w Ł., na mocy postanowienia z dnia 6 lipca 2011 roku zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. W późniejszym czasie, pełnomocnik organu wnosił o zmianę powyższego postanowienia. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił powyższy wniosek. W odniesieniu do tej kwestii wyjaśnić należy, iż postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne (art. 165 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez pojęcie "zmiany okoliczności sprawy" należy rozumieć wszelkie zmiany występujące zarówno w okolicznościach faktycznych sprawy, jak i w obowiązującym prawie, muszą to być jednak takie zmiany, które uzasadniają zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 roku, I OZ 841/10, Lex Nr 742096 i z dnia 14 października 2010 roku, II OZ 1027/10, Lex Nr 743548). Zdaniem Sądu, treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w innej sprawie, na które powoływał się organ, nie stanowi zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, o których mowa w przepisie art. 165 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż strona skarżąca nie wykazała by zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie. I chociaż skarżący podmiot mógł, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnieść skargę do sądu, bowiem miał interes prawny, to po dokonanej przez sąd ocenie okazało się że nie został on naruszony zaskarżoną uchwałą. Wobec tej konkluzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.

K.O.