Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako PINB) w listopadzie 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie obiektów garażowych wybudowanych na działce nr [...] przy ul. O. Z. [...] w Z. W trakcie postępowania dwukrotnie przeprowadzono oględziny:

- w dniu 3 grudnia 2015 r. stwierdzono na działce nr [...] trzy garaże; z załączonego do protokołu tych oględzin szkicu sytuacyjnego wynika, że na działce J. L. (obecnego podczas oględzin) znajdują się trzy garaże (oznaczone numerami 1- 3), a na sąsiedniej działce M. L. cztery garaże (oznaczone numerami 4-7). J. L. wskazał, że trzy garaże wzniesiono w lipcu 2015 r. i nie są jego własnością. Na szkicu sytuacyjnym nie naniesiono numerów działek;

- w dniu 26 stycznia 2016 r. stwierdzono na działce nr [...] trzy garaże o opisanych w protokole oględzin wymiarach, oznaczone numerami 1-3. Obecny podczas oględzin J. L. wskazał, że garaże są jego własnością, zostały wybudowane w latach 2014 i 2015, jednak nie posiada zgłoszenia budowlanego lub pozwolenia na ich budowę.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako p.b.) w stosunku do garażu oznaczonego na mapie sytuacyjnej numerem 2 – organ pierwszej instancji nałożył na inwestora J. L. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 p.b. tj. zgłoszenia budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich szkiców i rysunków, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinii wymaganych odrębnymi przepisami; projektu zagospodarowania działki; zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji pouczył inwestora, że w przypadku niewykonania powyższych obowiązków zostanie wydany nakaz rozbiórki, zaś w przypadku przedłożenia wymaganych dokumentów – zostanie ustalona opłata legalizacyjna.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 p.b. nakazał J. L. dokonanie rozbiórki budynku garażowego nr 2 o wymiarach 4,0 m x 6,0 m, wysokości około 2,5 m, konstrukcji z profili stalowych, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą ocynkowaną, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na działce nr [...] przy ul. O. Z. [...] w Z. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestor mimo wezwania nie przedstawił dokumentów uprawniających do budowy, jak też nie przedstawił dokumentów w procedurze legalizacyjnej. To zaktualizowało obowiązek orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 p.b.

J. L. złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Wyjaśnił, że jest rolnikiem w związku z czym na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego postawił wiatę metalową ruchomą z blachy ocynkowanej, która nie jest budynkiem garażowym. Jest to konstrukcja przenośna i miał prawo ją postawić bez zezwolenia budowlanego. Wyjaśnił, że o konieczności dokonania zgłoszenia na budowę powyższej wiaty dowiedział się w trakcie przedmiotowego postępowania. W jego ocenie, wiata nikomu nie przeszkadza.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wskazał, że z przeprowadzonych w dniu 26 stycznia 2016 r. oględzin wynika posadowienie na działce nr [...] zespołu garaży, w tym garażu o wymiarach 6,0 x 4,0m i wysokości około 2,50m, oznaczonego na mapie sytuacyjnej numerem 2, którego budowa została zakończona w lipcu 2015 r. Inwestor nie posiada zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych ani pozwolenia na budowę. Iinwestor był wzywany do przedłożenia określonych dokumentów celem zalegalizowania samowoli budowlanej (postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r.), jednakże dokumentów nie przedstawił. W tych okolicznościach, zdaniem PWINB, zasadne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że budynek jest trwale związany z gruntem, ma przegrody z profili stalowych, dach z blachy oraz fundament z płytek i krawężników betonowych, połączony kotwami z konstrukcją. Sposób wykonania tego obiektu, tj. zamocowanie konstrukcji stalowej do elementów betonowych umieszczonych na gruncie, przenoszących na ten grunt obciążenia, świadczy o nieprzenośności obiektu i trwałym połączeniu z gruntem. Organ odwoławczy nie zgodził się z zakwalifikowaniem spornego obiektu jako wiaty, bowiem wiatą, w jego ocenie, jest obiekt składający się z konstrukcji dachowej na słupach, którego wnętrze nie jest oddzielone od otoczenia zewnętrznego za pomocą przegród budowlanych. Tymczasem sporny obiekt posiada cztery ściany. Wbrew stanowisku inwestora nie jest to obiekt przenośny, gdyż aby go przenieść należy wykonać czynności demontujące eliminujące trwałość konstrukcji.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego J. L., który zarzucił naruszenie:

- art. 49b ust. 1 p.b. poprzez jego zastosowanie i nakazanie rozbiórki "budynku garażowego", mimo że przepis ten zezwala na rozbiórkę "obiektu garażowego";

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu odwoławczego do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (błąd w ustaleniach faktycznych polega na przyjęciu, że Skarżący wykonał "budynek garażowy");

- art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do organu i posługiwanie się terminem potocznym niekorespondującym z obowiązującym prawem.

W uzasadnieniu skargi skoncentrowano się na podkreśleniu, że organy niezgodnie z prawem wprowadziły termin "budynku garażowego", który to termin nie funkcjonuje w prawie budowlanym. Skarżący także wskazał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. dokonał zgłoszenia zamiaru dokonania robót budowlanych – budowy garażu z blachy ocynkowanej o wymiarach 4m x 6m i wysokości około 2,5 m na działce nr [...]. Roboty budowlane rozpoczął w dniu [...] lipca 2016 r. Do wykonania nowego garażu użył elementów z poprzedniego obiektu. Zatem obiekt, którego rozbiórkę nakazano, już nie istnieje. Wskazał, że organ odwoławczy pominął ten nowy w sprawie fakt, a zwłaszcza to, że właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu do zgłoszenia. Końcowo wskazał, że organ odwoławczy uniemożliwił mu czynny udział w postępowaniu odwoławczym oraz nie dał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do skargi załączył kserokopię zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. z prezentatą daty wpływu do Starostwa Powiatowego w Z. – [...] czerwca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że nakazano rozbiórkę garażu, którego konstrukcja odpowiada definicji budynku z art. 3 pkt 2 p.b., natomiast w pojęciu "obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 1 p.b.) mieści się również definicja budynku. Odnośnie okoliczności zgłoszenia z dnia 7 czerwca 2016 r. PWINB wyjaśnił, że nie jest ono skuteczne jako dokonane w stosunku do obiektu objętego decyzją rozbiórkową. Cechy nieskuteczności nie znosi brak sprzeciwu do zgłoszenia. Zdaniem PWINB, dokonanie rozbiórki obiektu garażowego nr 2 i wykonanie w jego miejscu nowego garażu nie zostało w żaden sposób udokumentowane. Także materiał zdjęciowy nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do zmian na działce nr [...], na które wskazuje skarga.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu. Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych, które należało uwzględnić z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Spór w sprawie niniejszej dotyczy legalności decyzji rozbiórkowej obiektu o wymiarach 4,0m x 6,0m i wysokości około 2,5 m, który organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako budynek garażowy wymagający uzyskania zgłoszenia budowlanego, a tym inwestor się nie legitymuje. Zdaniem Sądu, zarówno ustalenia faktyczne organów, jak i kwalifikacja obiektu oraz wyprowadzone konsekwencje prawne nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów na wezwanie zawarte w postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r. - nie naruszają prawa.

Przede wszystkim bezzasadny jest zarzut błędnej i nieodpowiadającej przepisom prawa kwalifikacji obiektu i powiązany z nim zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego. Zarówno materiał zdjęciowy wykonany podczas oględzin w dniu 26 stycznia 2016 r. (dokumentujący wygląd spornego obiektu), jak i wymiary obiektu, kształt oraz fakt trwałego związania z gruntem potwierdzają, iż jest to rodzaj budynku gospodarczego typu garażowego (budynek garażowy, garaż). Co prawda ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie zawiera definicji garażu, jednakże nie stanowi to przeszkody do zakwalifikowania spornego obiektu według norm prawa budowlanego – jak budynku o funkcji garażowej. Nie nazwa bowiem decyduje o tej kwalifikacji, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, ale określone parametry. Skoro zatem sporny obiekt budowlany (obiektem są budynki, budowle i obiekty małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczenia, wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych – art. 3 pkt 1 p.b.) jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ściany), posiada fundamenty (z krawężników betonowych i płytek betonowych) oraz dach, to niewątpliwie odpowiada cechom budynku. Zgodnie bowiem z definicją budynku (art. 3 pkt 2 p.b.), jest to obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Te wszystkie elementy posiada sporny garaż, przy czym Sąd podziela ustalenie organów nadzoru budowlanego o trwałym jego związaniu z gruntem. W trwałym związaniu z gruntem nie chodzi bowiem o istnienie umieszczonych w ziemi fundamentów, ale o stabilność konstrukcji, opierającej się warunkom atmosferycznym, posadowionej w sposób wykluczający łatwe przemieszczenie. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 listopada 2015 r. w sprawie II OSK 573/14, o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Tym cechom trwałości konstrukcji, zdaniem Sądu, sporny obiekt odpowiada. Nie ma zatem przeszkód do zakwalifikowania go jako budynku (garażowego), bowiem – jak wyżej wskazano - nie nazwa ale cechy obiektu przesądzają o tej kwalifikacji.

Niewątpliwie sporny obiekt nie spełnia też cech wiaty. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądów administracyjnych przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że choć przepisy prawa budowalnego nie definiują pojęcia wiaty, to w języku potocznym - do którego w takim przypadku należy się odwołać - wiata stanowi konstrukcję dachową na słupach o wnętrzu nieoddzielonym od otoczenia zewnętrznego przegrodami budowlanymi. Innymi słowy wiatą jest obiekt zadaszony oparty na słupkach. Wiatą można nazwać również lekką konstrukcję nie zamkniętą z jednej strony. Natomiast z pewnością nie jest wiatą obiekt zamknięty przegrodami budowlanymi (ścianami) ze wszystkich stron (vide np. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., II OSK 189/14, CBOSA). Nie może zatem budzić wątpliwości, że wiaty nie można traktować jako synonimu budynku gospodarczego (garażowego), a więc obiektu zamkniętego, którym jest sporny w sprawie niniejszej garaż.

Prawidłowo również wskazano na obowiązek dokonania zgłoszenia przed wykonaniem spornego obiektu, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) – według brzmienia tych przepisów z daty wykonania obiektu tj. z lipca 2015 r. (według deklaracji inwestora podczas oględzin). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast budowa takich obiektów wymagała zgłoszenia budowlanego (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). Dodać należy, że inwestor w odwołaniu wskazał na powierzchnię jego działki nr [...]: 18-19 arów.

Trafnie kwalifikując sporny obiekt jako budynek (garażowy) prawidłowo również organy nadzoru budowlanego zastosowały procedurę legalizacyjną z art. 49b p.b. tj. procedurę umożliwiającą doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obiektu, na którego wykonanie niezbędne było dokonanie zgłoszenia a inwestor takiego nie dokonał. Organ nadzoru budowlanego umożliwił legalizację obiektu, bowiem postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 p.b. (tj. dokumentu charakteryzującego rodzaj, zakres i przedmiot robót budowalnych, a także szkiców i rysunków charakteryzujących obiekt, ewentualnie niezbędnych pozwoleń, uzgodnień i opinii; projektu zagospodarowania działki i zaświadczenia o zgodności z przepisami planistycznymi). Postanowienie powyższe doręczono inwestorowi w dniu 21 marca 2016 r. i w wyznaczonym terminie 30 dni dokumenty nie zostały przedłożone. Dodać należy, że w powyższym postanowieniu pouczono inwestora o skutkach prawnych niewykonania tego obowiązku (nakaz rozbiórki), ewentualnie o konsekwencjach prawnych w wypadku przedłożenia dokumentów (opłata legalizacyjna). Inwestor nie zdecydował się na przedłożenie wymaganych dokumentów, co jest jego uprawnionym wyborem, bowiem legalizacja nie jest obowiązkiem inwestora ale możliwością, z której nie musi skorzystać. Zaznaczyć należy, że inwestor miał świadomość skutków prawnych zaniechania w tym zakresie. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego był zobowiązany zastosować skutki prawne, o których sam inwestora pouczył tj. orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 p.b. Opisane działanie organów nie budzi zastrzeżeń Sądu jako zgodne z prawem, zostało oparte na prawidłowo i wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, który nie wymagał uzupełnienia. Także motywy wydania decyzji rozbiórkowej, wbrew zarzutom skargi, zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób czytelny i wyczerpujący oraz spełniający wymagania art. 107 § 3 K.p.a.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych i nieprawidłowego, z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, prowadzenia tego postępowania. Jak wyżej wyjaśniono, prawidłowa jest kwalifikacja spornego obiektu jako budynku (o funkcji garażowej), która nastąpiła na podstawie jego parametrów ustalonych podczas oględzin i niezakwestionowanych przez inwestora obecnego podczas tej czynności procesowej. Także organy umożliwiły inwestorowi czynny udział w sprawie, bowiem powiadomiły o czynnościach procesowych (dwukrotnie zawiadomiono o oględzinach, czego dowodem są kserokopie potwierdzenia doręczenia znajdujące się w aktach administracyjnych). Przed wydaniem decyzji zaskarżonej oraz pierwszoinstancyjnej pouczono strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień znajduje się w aktach administracyjnych).

Odnośnie dokonania przez inwestora w dniu [...] czerwca 2016 r. zgłoszenia budowy garażu z blachy ocynkowanej i wskazania, że garaż z tego zgłoszenia został wykonany jako nowy obiekt w miejscu poprzednio rozebranego garażu, którego dotyczy zaskarżona decyzja rozbiórkowa – zdaniem Sądu, okoliczności te nie mają wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem PWINB z odpowiedzi na skargę, że brak jest jakichkolwiek dowodów na wykonanie spornej rozbiórki – poza oświadczeniem samego inwestora, co jest niewystarczające dla przyjęcia, że obowiązek został wykonany. Zwłaszcza że ze zgłoszenia wynika, iż dokonano go w dniu [...] czerwca 2016 r. deklarując zamiar rozpoczęcia robót w dniu [...] lipca 2016 r. Tymczasem Skarżący otrzymał decyzję organu pierwszej instancji w dniu 23 maja 2016 r., odwołanie złożył w dniu 6 czerwca 2016 r. nie zgadzając się z nakazem rozbiórki i nie sygnalizując organowi, że zamierza nakaz ten wykonać. Także nie zgłosił wykonania rozbiórki mimo że – jak deklaruje – nastąpiło to przed wydaniem decyzji odwoławczej. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że doszło do zrealizowania decyzji nakazującej rozebranie spornego garażu nr 2, a w konsekwencji należy przyjąć, że decyzja odwoławcza została wydana w stanie faktycznym niezmienionym od dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, zatem utrzymanie w mocy tej ostatniej nie budzi zastrzeżeń Sądu. Nie ma wpływu na tę ocenę fakt niewniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno – budowlany do zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. Decyzja nakazująca rozbiórkę pozostaje w mocy do dnia jej zrealizowania i udokumentowania tego faktu organom nadzoru budowlanego. Powyższe zgłoszenie zaś pozostaje w tej sytuacji bezskuteczne do dnia zrealizowania rozbiórki, natomiast po jej zrealizowaniu – inwestor ma na jego wprowadzenie w życie 3 lata. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 5b p.b. w przypadku nierozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przed upływem 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.