Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej A Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sprzeciw A. od decyzji Wojewody z dnia 14 lutego 2020 r. wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżąca Spółka w dniu 30 sierpnia 2018 r. złożyła w Starostwie wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz dwóch ścian ppoż. (przy granicy z działką nr [..] i [..]) na działce nr [..] i [..] obr. [..] w W.

Starosta pismem z dnia 7 września 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

W toku postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 18 października 2018 r. wezwał skarżącą Spółkę do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, które zostały następnie uzupełnione w dniu 31 maja 2019 r.

Starosta decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił skarżącej Spółce pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że przedłożony projekt jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym obszar Miasta z wyłączeniem obszarów, dla których Rada Miasta podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian z planie miejscowym (ściśle określonych), zatwierdzonym uchwałą nr IIIk/XXXV/379/2001 Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r. Zgodnie z tym planem działki inwestycyjne położone w W. przy ul. Ś. znajdują się w obszarze jednostki urbanistycznej o symbolu T9, która objęta jest Strefą Restauracji Urbanistycznej. W jednostce T9 dopuszcza się zabudowę mieszkalną jednorodzinną, wielorodzinną i usługową, zakazuje się jedynie nowych funkcji produkcyjnych (przemysł, bazy, składy) oraz funkcji związanych z działalnością gospodarczą i produkcyjną lub usługową o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko. W kwestii obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich działek oraz obaw o prowokowanie konfliktów z działającą od ponad 20 lat firmą zlokalizowaną na działce nr [..] obr [..] w W. Starosta wyjaśnił, że tego typu kwestie nie leżą w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, nie mieszczą się bowiem w kategorii pozostawania w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Obniżenie wartości nieruchomości czy konflikty między sąsiadami mają charakter subiektywny i nie wynikają z normy prawa materialnego. Natomiast, w kwestii uwag, dotyczących zwiększenia natężenia ruchu drogowego i zwiększonej ilości samochodów Starosta wskazał, że do projektu budowlanego załączono pismo Urzędu Miejskiego z dnia 15 maja 2019 r., w którym Wydział Inwestycji, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska uzgadnia projekt zmiany zagospodarowania terenu działki nr [..] i [..] obr. 14 w zakresie możliwości włączenia do drogi gminnej, tj. ulicy Ś., ruchu drogowego spowodowanego przedmiotową zmianą. Ponadto, projekt budowlany przedstawia zaprojektowane miejsca postojowe w podziemnej hali garażowej i nie przewiduje lokalizacji miejsc postojowych poza wnioskowaną inwestycją. Jednocześnie, Starosta ocenił, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, jest kompletny i został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli G. i L. L., M. C., J. M. oraz M. K., zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości złożenia w odpowiednim czasie stosownych oświadczeń lub zastrzeżeń;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe ustalenie, że projektowana budowa spełnia wymogi oświetlenia i nasłonecznienia wynikające z tzw. "linijki słońca".

Wojewoda decyzją z dnia 14 lutego 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), uchylił decyzję Starosty z dnia 14 czerwca 2019 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że wniosek skarżącej Spółki obejmuje realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego o 4 kondygnacjach nadziemnych, z halą garażową w kondygnacji podziemnej i z wbudowanym garażem trzystanowiskowym w parterze budynku, wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz infrastrukturą techniczną, tj. odcinkiem instalacji kanalizacji sanitarnej tłocznej, odcinkiem instalacji kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej oraz grawitacyjną instalacją kanalizacji deszczowej, na terenie działek nr [..] i [..] obr. [...] przy ul. Ś. w W. Projektowany budynek częściowo realizowany jest bezpośrednio przy granicy działki budowlanej nr [..] i będzie przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na tej działce. Dodatkowo inwestycja obejmuje budowę dwóch ścian oddzielenia pożarowego zlokalizowanych w granicy z działkami nr [..] i [..] i przylegających do istniejących budynków na tych działkach.

Wojewoda ocenił, że projektowany budynek nie narusza ustaleń uchwały Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r., nr IIIk/XXXV/379/2001, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. obejmującego obszar miasta W. z wyłączeniem obszarów, dla których Rada Miasta podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie miejscowym t.j.: 1. [..] (...). Jak wynika bowiem z załącznika graficznego do tej uchwały działki inwestycyjne nr [..] i [..] obr [..] zlokalizowane są w obrębie jednostki terytorialnej oznaczonej na rysunku planu symbolem T9, na której nie zostały wydzielone strefy specjalne ani obszary o ustaleniach szczegółowych. W myśl zaś § 2 ust. 1.1 tej uchwały na fragmentach Jednostki Terytorialnej, na których nie zostały wydzielone Strefy Specjalne ani Obszary o Ustaleniach Szczegółowych obowiązują ustalenia dla Jednostki Terytorialnej. Dla omawianej jednostki T9 nie ustalono szczegółowych wymagań w zakresie zasad kształtowania zabudowy, w tym gabarytów, formy i charakteru zabudowy. Dopuszczono natomiast uzupełnienie zabudowy przy spełnieniu wymogu dostosowania jej do zabudowy sąsiedniej oraz uzgodnieniu projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, z uwagi na objęcie działek inwestycyjnych Strefą Ochrony Konserwatorskiej. Projekt budowlany zawiera tzw. "Sylwetę" przedstawiającą projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej, analizę sąsiedniej zabudowy, a ponadto został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Niewątpliwie, przedmiotowa uchwała dla jednostki T9 ustala następujące zakazy: lokalizowania nowych funkcji produkcyjnych (przemysł, bazy, składy) (T9. 1.), utrwalania obiektów i funkcji związanych z działalnością gospodarczą i produkcyjną lub usługową o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko (T9. 2.), lokalizacji stałej lub utrwalania istniejących obiektów gospodarczych o charakterze czasowym (T9. 3.), lokalizowania funkcji wymagających obsługi transportowej pojazdami o ładowności większej niż 3.5 tony, przy czym nie dotyczy to okresu realizacji inwestycji (T9. 5.) oraz możliwość lokalizowania funkcji nie mieszkalnych w istniejącej zabudowie mieszkaniowej pod warunkiem niepowodowania uciążliwego oddziaływania na otoczenie (T9. 6.). Jednakże, planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z ustaleniami planu w zakresie dopuszczonej funkcji terenu. Ponadto, inwestycja zgodna jest z wymaganiami planu dotyczącymi uwarunkowań w zakresie infrastruktury technicznej.

Wojewoda wskazał, że w myśl § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, z uwagi na fakt, iż: na sąsiedniej działce budowlanej nr [..] (od strony wschodniej), bezpośrednio przy granicy znajduje się budynek mieszkalny; na działce nr [..] (od strony północnej) przy granicy z działką nr [..] znajduje się część budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stanowiąca wystający ponad teren o około 50 cm garaż w kondygnacji podziemnej; na działce nr [..], wzdłuż północnej granicy tej działki, zlokalizowany jest ciąg garaży a wschodnia ściana szczytowa tych istniejących garaży zlokalizowana jest bezpośrednio przy granicy z działką inwestycyjną nr [..] - możliwa jest realizacja zabudowy na działkach nr [..] i [..] bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr [..], pod warunkiem, że projektowany budynek będzie spełniał wymagania określone w przepisach § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 omawianego rozporządzenia.

W ocenie Wojewody, projektowany budynek nie spełnia warunków określonych w § 271-273 powołanego rozporządzenia, dotyczących usytuowania budynków na działce z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

Zgodnie bowiem z § 271 ust. 1 rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach, określona w tabeli, która dla budynków zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi ZL i PM Q < 1000 MJ/m2 (PM z uwagi na hale garażowe) wynosi 8,0 m. Tymczasem, projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny, od istniejących budynków na działkach sąsiednich, zaprojektowany jest: 4 m od garaży na działce nr [..], 4,2 m od garażu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [..] oraz bezpośrednio przy budynku mieszkalnym na działce nr [..] i około 6,35 m od wysunięcia tego budynku. Jak wynika z opisu zamieszczonego w projekcie budowlanym, ze względu na zbliżenie projektowanego budynku do budynków sąsiednich na działkach nr [..]-[..] na odległość mniejszą niż 8 m, zaprojektowano w pasie tych budynków ścianę oddzielenia pożarowego o wysokości min. 30 cm ponad dach tych budynków. Autor projektu uznał bowiem, że budowa ścian oddzielenia pożarowego pomiędzy obiektami, tj. projektowanym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i istniejącymi garażami oraz budynkiem mieszkalnym bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, a nie jako ścian zewnętrznych projektowanego budynku, równoznaczna jest ze spełnieniem warunków określonych w § 271.

Wojewoda wskazał, że w myśl § 271 ust. 10 rozporządzenia w pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1-7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Zgodnie zaś z § 271 ust. 12 pkt 1 wymaganie, o którym mowa w ust. 10, nie dotyczy budynków, które są oddzielone od siebie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, spełniającą dla obu budynków wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5, z zastrzeżeniem § 218. Ściany zewnętrzne w zaprojektowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie są ścianami oddzielenia pożarowego, podobnie jak ściany zewnętrzne istniejących budynków na działkach sąsiednich. Zatem w celu spełnienia warunków określonych w cytowanych przepisach zaprojektowane zostały ściany oddzielenia pożarowego przy istniejących budynkach.

Zdaniem Wojewody zaproponowane rozwiązanie w projekcie budowlanym nie jest niedopuszczalne, gdyż dzięki niemu jest możliwość spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej, natomiast wymaga ono dokonania zmian i uzupełnień projektu budowlanego w tym zakresie, a przede wszystkim wymaga zgód właścicieli istniejących budynków na wykonanie robót budowlanych ingerujących w ich budynki. Przepis wyraźnie mówi bowiem o ścianach zewnętrznych innego budynku, które to muszą spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 warunków technicznych dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Z kolei, ściana to przegroda oddzielająca środowisko zewnętrzne od wewnętrznego lub dzieląca przestrzeń wewnątrz budynku. Dlatego też, w ocenie Wojewody, nie ma możliwości zaprojektowania przegrody pełniącej funkcję ściany oddzielenia pożarowego jako tzw. wolnostojącej i nie powiązanej ściśle konstrukcyjnie i funkcjonalnie z konkretnym obiektem budowlanym. Należy szczegółowo zatem omówić kolejno przyjęte rozwiązania w zależności od umiejscowienia zaprojektowanych tzw. "ścian oddzielenia pożarowego" w stosunku do budynków istniejących.

Wojewoda wskazał, w odniesieniu do ściany oddzielenia pożarowego zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [..], że jest to element zagospodarowania terenu, który nie może stanowić ściany oddzielenia przeciwpożarowego w rozumieniu przepisu § 271 ust. 10 i § 235 rozporządzenia. Ściana ta jest bowiem wolno stojąca, nie stanowi elementu konstrukcyjnego budynku istniejącego i też nie jest z tym budynkiem powiązana. Jest ona oddalona od budynku istniejącego na działce nr [..] o około 15 cm. Wobec powyższego zaprojektowana przegroda nie może pełnić roli ściany oddzielenia pożarowego, dzięki której spełniony zostałby warunek określony § 271 ust. 10 rozporządzenia. Możliwość taka istniałaby w sytuacji zaprojektowania tej ściany jako elementu budynku istniejącego, bądź też w sytuacji gdyby inwestor uzyskał na wolno stojącą ścianę oddzielenia pożarowego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 ustawy - Prawo budowlane, jako na rozwiązanie zamienne do omówionych przepisów warunków technicznych.

W odniesieniu do ściany oddzielenia pożarowego zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [..], Wojewoda wskazał, że zaprojektowano przebudowę zewnętrznej ściany istniejącego budynku garażowego. Poza budową ściany żelbetowej (bądź z silki) o grubości 18 cm, na własnym fundamencie i wysokości 3,39 m nad terenem, zaprojektowano dodatkowo wykonie dylatacji z wełny mineralnej NRO o grubości 10 cm. Tym samym, niewątpliwie rozwiązanie to powoduje zmianę parametrów technicznych i użytkowych istniejącej ściany, a w następstwie także budynku, poprzez np. zmianę powierzchni zabudowy. Nie ma tu znaczenia fakt, że ścianę tę wzniesiono na gruncie stanowiącym własność inwestora, a nie właściciela budynku sąsiedniego. Przebudowa tej ściany wymaga zgody właściciela budynku na działce nr [..] na wykonanie robót budowlanych a z akt sprawy nie wynika, aby inwestor taką zgodę posiadał.

Ponadto, w ocenie Wojewody, zaprojektowane obie "ściany oddzielenia pożarowego" nie spełniają wymagań określonych w § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy bowiem wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60 (§ 235 ust. 2). Jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania terenu, rysunku ścian oddzielenia pożarowego i rysunku rzutu parteru obie zaprojektowane ściany oddzielenia przeciwpożarowego (przy istniejących garażach) zostały wysunięte poza lico ścian zewnętrznych istniejących budynków jedynie z jednej strony. Zatem, po drugiej stronie ścian oddzielenia pożarowego winny zostać zastosowane, na całych wysokościach ścian zewnętrznych, pionowe pasy z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Rozwiązanie takie jednakże nie zostało zaprojektowane. Rozwiązanie takie właściwie zastosowano w przypadku "ściany oddzielenia pożarowego" oddzielającej istniejący budynek na działce nr [..] od budynku będącego przedmiotem omawianego postępowania, gdzie pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60 zastosowano w budynku projektowanym. Jednakże, jak zauważył Wojewoda, w myśl § 235 ust. 3 rozporządzenia w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E l 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Wszystkie zaprojektowane "ściany oddzielenia pożarowego" zostały wyprowadzone na wysokość 0,3 m ponad dachy istniejących budynków, przy czym zastosowane rozwiązanie przy budynku na działce nr [...] jest niewłaściwe.

Zaprojektowany budynek mieszkalny wielorodzinny będzie przylegał swoją ścianą zewnętrzną, realizowaną jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego, do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce nr [..] na wysokości 3 kondygnacji naziemnych. Natomiast na wysokości 4 kondygnacji nadziemnej (pomimo wycofania tej kondygnacji budynku w głąb działki inwestycyjnej) ściana oddzielenia przeciwpożarowego w dalszym ciągu projektowana jest jako przedłużenie ściany z kondygnacji niższych, tj. jako ściana przy budynku istniejącym na działce nr [..] i wyprowadzeniem ponad jego dach. Jednakże, dach budynku istniejącego jest dachem dwuspadowym z okapem wysuniętym poza lico ściany zewnętrznej tego budynku i z przekroczeniem granicy własnej działki (okap na działkach inwestycyjnych nr [..] i [..]). Projektant zaprojektował zatem "obudowę istniejącego okapu sąsiedniego budynku, tworząc uskok na ścianie oddzielenia pożarowego i odsuwając ją od granicy działki na odległość około 45 cm (pomiar dokonany skalówką).

Zdaniem Wojewody, projektant nie wyjaśnił, w jaki sposób zostanie zabezpieczona ściana sąsiednia przed ewentualnym zalewaniem wodami opadowymi, bądź też w jaki sposób ma się odbywać np. bieżąca konserwacja ściany istniejącego budynku. Z rysunku Studium - syIwety i zamieszczonej w nim dokumentacji fotograficznej wynika, że od strony działek inwestycyjnych, istniejący budynek na działce nr [..] na ścianie, do której doprojektowywany jest przedmiotowy budynek wielorodzinny, posiada rurę spustową. W projekcie budowlanym natomiast nie podano jak projektowana kolizja miałaby zostać rozwiązana. Nie jest bowiem możliwym demontaż istniejącej rury spustowej i pozostawienie rynien w dachu bez możliwości odprowadzenia wody deszczowej.

Ponadto, przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza sytuowanie budynku, a tym samym jego elementu, jakim jest ściana oddzielenia pożarowego, jedynie bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. W omawianym przypadku ściana na wysokości 4 kondygnacji zaprojektowana jest w nienormatywnej odległości około 45 cm od granicy, czym dodatkowo narusza wskazany przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Wojewoda uznał, że wskazane powyżej niezgodności rozwiązań projektowych, dotyczące ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności § 271 ust. 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skutkują koniecznością uchylenia decyzji Starosty z dnia 14 czerwca 2019 r. i przekazaniu jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Jednocześnie, Wojewoda zauważył, że do projektu budowlanego dołączono warunki przyłączenia nieruchomości do sieci z dnia 23 kwietnia 2018 r. wydane przez B. Zgodnie z pkt. D dotyczącym warunków przyłączenia, w zakresie wymagań szczegółowych, gestor sieci wskazał, że w południowo wschodnim narożniku nieruchomości zlokalizowane jest przyłącze wodociągowe w40 do budynku zlokalizowanego na działce nr [..] i, że należy uzgodnić z właścicielem działki nr [..] sposób zabezpieczenia, przebudowy lub ewentualnej likwidacji tego przyłącza. Fakt istnienia przyłącza na działkach inwestycyjnych nr [..] i [..], przebiegającego wzdłuż granicy działki sąsiedniej nr [..], potwierdza mapa do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu. Jednakże, ani w części projektu budowlanego dotyczącej zagospodarowania terenu, ani w części dotyczącej branży sanitarnej nie wyjaśniono, w jaki sposób kolizja istniejącego przyłącza wodociągowego do budynku na działce nr [..] z projektowanym budynkiem wielorodzinnym zostanie rozwiązana. Brak jest informacji, czy przyłącze to podlega rozbiórce, czy też przebudowie. Dlatego też, Wojewoda uznał, że projekt jest niekompletny, gdyż nie obejmuje swoim zakresem wszystkich robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu realizacji całego zamierzenia budowlanego.

Ponadto, Wojewoda zauważył, że z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu wynika, że dojazd do zaprojektowanej w parterze budynku trzystanowiskowęj hali garażowej odbywać się ma poprzez działkę nr [..], która posiada istniejący wjazd z ul. Ś. Z opisu wynika także, że na działce nr [..] została ustanowiona służebność w zakresie przejazdu i przechodu. W aktach sprawy brak jest zaś dokumentu potwierdzającego to prawo, jak również nie wynika, ażeby prawo to zostało w jakikolwiek sposób zweryfikowane i poddane analizie przez organ I instancji. Tym samym, nie można stwierdzić, że zaproponowane rozwiązanie jest prawnie możliwe.

Wojewoda uznał również, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby zaprojektowano właściwą jezdnię lub wykorzystywano istniejącą. W myśl § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935) projekt zagospodarowania terenu powinien określać granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych (...) w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową. Spełniając wymogi cytowanego przepisu, o ile inwestor wykaże się prawem przejazdu i przechodu przez działkę nr [..], w projekcie budowlanym winien być przedstawiony układ komunikacji wewnętrznej na sąsiedniej działce nr [..] wraz ze sposobem powiązania tego układu z układem zaprojektowanym na działce inwestycyjnej nr [..].

Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta wpisanego do rejestru zabytków województwa pod numerem [..], dawny numer rejestru [..], decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. Zgodnie zaś z art. 39 ustawy - Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Inwestor przedłożył decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [..] z dnia 19 września 2018 r., zmienioną decyzją nr [..] z dnia 17 maja 2019 r., zezwalającą na prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [..] i [..] obr. [..] w W. Integralną częścią tej decyzji jest ponadto opieczętowana ze stanowiska konserwatorskiego dokumentacja projektowa. Jednakże, do projektu budowlanego załączona została jedynie kopia opieczętowanej strony tytułowej projektu budowlanego, a nie kompletna dokumentacja. Nadto, w ocenie Wojewody, odręczna adnotacja Miejskiego Konserwatora Zabytków na piśmie inwestora, informującym o dokonanych zmianach w zakresie projektu zagospodarowania terenu działek inwestycyjnych, nie może zastąpić uzgodnienia wydanego w przypisanej niemu formie, tj. zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Tym samym, zdaniem Wojewody, dołączona decyzja organu ochrony zabytków jest niekompletna, nie obejmuje swoim zakresem wszystkich elementów zagospodarowania terenu, co uniemożliwia weryfikację zgodności przedłożonego projektu budowlanego z udzieloną zgodą konserwatorską. Dlatego też, w ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta winien dokonać oceny zgodności inwestycji z dokumentacją uzgodnioną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, po uprzednim zobowiązaniu inwestora do jej uzupełnienia.

Jednocześnie, w odniesieniu do podniesionych w odwołaniu zarzutów, Wojewoda wskazał na niekompletność dołączonej analizy zacieniania i nasłonecznienia. Zarówno z treści analizy jak i jej części rysunkowej nie wynika bowiem wprost, w jakiej dacie została ona przeprowadzona, a jedynie iż sporządzono ją w dniu równonocy. Przepis § 60 rozporządzenia stanowi zaś, że pomieszczenia powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7:00-17:00. Równonoc to zjawisko występujące dwa razy do roku. Tym samym przedłożona analiza jest niekompletna i wymaga uzupełnienia, celem ponownego dokonania przez organ I instancji prawidłowej weryfikacji oddziaływania projektowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, w szczególności pod kątem spełnienia warunku minimalnego nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach z nią sąsiadujących.

W ocenie Wojewody, wymienione naruszenia prawa materialnego mają istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Właściwym zatem jest uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż zakres stwierdzonych uchybień prowadzi do konieczności uzupełnienia projektu budowlanego. Starosta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien wezwać inwestora do doprowadzenia rozwiązań projektowych do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i przedłożenia kompletnego projektu budowlanego.

Wojewoda ocenił, że Starosta prowadząc postępowanie administracyjne naruszył art. 10 § 1 k.p.a. a zważywszy na fakt przedłożenia przez inwestora dokumentacji projektowej uzupełnionej m.in. o nowe elementy zagospodarowania terenu zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących, organ I instancji winien przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Od decyzji Wojewody skarżąca Spółka wniosła sprzeciw, domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Zdaniem sprzeciwiającego, dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia, tak jak np. wątpliwości w zakresie podstaw korzystania z dojazdu do hali garażowej, organ ten mógł wyeliminować w ramach przysługujących mu kompetencji uzupełniających wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Inwestor za nietrafną uznał ocenę Wojewody co do przewidzianych w projekcie budowlanym ścian oddzielenia przeciwpożarowego zlokalizowanych przy granicy z działką sąsiednią, które wymagają – zdaniem organu - zgody jej właściciela. Nie zgodził się również ze stanowiskiem, że takiego rodzaju ściana ingeruje w budynki na działkach sąsiednich. Sprzeciwiający przedstawił również argumentację przemawiającą za możliwością zaprojektowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego jako wolno stojącej, z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odniósł się szczegółowo do zastrzeżeń sformułowanych przez Wojewodę m.in. odnośnie usytuowania ścian oddzielenia przeciwpożarowego w stosunku do granicy działek nr [..]-[..] przywołując przepisy § 271 ust. 12 i § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 14 lutego 2020 r., wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo więc nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., I OSK 4191/18, z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie, a gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez prawidłowego ustalenia i wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie.

Dla wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy konieczne jest wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. A zatem, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 940/17, OSP 10/2019, s. 176).

Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej, nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji i "uciekać" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Przepisy Rozdziału 3a p.p.s.a. "Sprzeciw od decyzji" miały na celu przyspieszenie postępowania, a nie tworzenie fikcji kontroli legalności decyzji i doprowadzenie do przewlekłości postępowania. Z dyspozycji przepisu art. 64e p.p.s.a. nie wynika brak kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie.

W niniejszej sprawie jest to istotne, albowiem Wojewoda zasadniczych przyczyn wydania decyzji kasacyjnej upatruje w naruszeniu przepisów § 271 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, całkowicie pomijając możliwość zastosowania do ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych przepisu § 271 ust. 12 rozporządzenia, a ma to zasadnicze znaczenie dla oceny wystąpienia przesłanek wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej oraz wskazania okoliczności jakie należałoby wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych, Wojewoda przedwcześnie podjął decyzję kasacyjną, zasadniczym jej motywem czyniąc nieprawidłowości w zaprojektowanych ścianach oddzielenia przeciwpożarowego stanowiących odrębne od budynku elementy konstrukcyjne.

Zgodnie z projektem budowlanym przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz dwie ściany przeciwpożarowe przy granicy działek nr [..] i nr [..]. Z projektu budowlanego wynika, że projektowany obiekt znajduje się w odległości od granicy działki od strony zachodniej 4 m do granicy działki nr [..] i 4,85 m do granicy z działką nr [..], od strony północnej 4,01 m do granicy z działką nr [..], od strony wschodniej 4 m do granicy z działką nr [..], projektuje się usytuowanie przedmiotowego budynku na granicy z działką nr [..], od strony południowej 2,51 m do granicy z działką drogową nr [..] (s. 146 projektu budowlanego). W projekcie budowlanym stwierdzono, że "ze względu na zbliżenie projektowanego budynku do budynków na sąsiednich działkach nr [..] (część budynku nieszklanego jednorodzinnego stanowiąca wystający ponad teren garaż w kondygnacji podziemnej), [..] (ciąg garaży) i [..] (budynek mieszkalny) na odległość mniejszą niż 8 m projektuje się w pasie tych budynków ścianę oddzielenia pożarowego o wysokości min. 30 cm ponad dachy tych budynków" (s. 148 projektu budowlanego).

Według Wojewody usytuowanie wolno stojących ścian oddzielenia przeciwpożarowego na działkach objętych inwestycją o nr [..] i [..] przy granicy z działkami nr [..] i nr [..] co do zasady nie jest niedopuszczalne, gdyż dzięki temu możliwe byłoby spełnienie wymogów ochrony przeciwpożarowej. Organ uznał jednak, że w rozpoznawanej sprawie wymagałoby to uzupełnień i zmian projektu budowlanego, a zwłaszcza uzyskania zgód właścicieli istniejących budynków na wykonanie robót ingerujących w ich budynki.

Jednocześnie, opierając się na przepisie § 271 ust. 10 rozporządzenia Wojewoda stwierdził, że we wskazanym przepisie mowa jest o "zewnętrznych ścianach oddzielenia przeciwpożarowego", co oznacza, że nie mogą to być ściany wolno stojące. Ich legalne posadowienie wymagałoby uzyskania odstępstw od warunków techniczno – budowlanych w trybie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), zwanej dalej Prawem budowlanym. Według Wojewody nie ma możliwości zaprojektowania przegrody pełniącej funkcję ściany oddzielenia przeciwpożarowego jako tzw. wolno stojącej i niepowiązanej ściśle konstrukcyjnie i funkcjonalnie z konkretnym obiektem budowlanym.

W ocenie Sądu, zaprezentowane w powyższych kwestiach, kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowisko Wojewody po pierwsze jest wewnętrznie sprzeczne, co czyni niemożliwym prawidłowe uwzględnienie okoliczności wskazanych przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z jednej strony bowiem Wojewoda dopuszcza możliwość stosowania wolno stojących ścian oddzielenia przeciwpożarowego, za zgodą właścicieli budynków, w które ingerować będą roboty budowlane związane z budową ścian. Z drugiej natomiast strony twierdzi, że dopuszczalne są tylko ściany oddzielenia przeciwpożarowego stanowiące integralną część budynku.

Według pierwszego stanowiska, ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien podjąć czynności zmierzające do zmiany i uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego przewidującego jako rozwiązanie gwarantujące spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego wolno stojące ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Natomiast druga koncepcja całkowicie dyskwalifikuje zaproponowane rozwiązanie projektowe w postaci wolno stojących ścian oddzielenia przeciwpożarowego, co wymagałoby całkowitego przeprojektowania przedmiotowej inwestycji.

Tak diametralnie rozbieżne oceny zgłoszonej inwestycji w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych prowadzą do sytuacji, w której co do zasadniczego elementu ochrony przeciwpożarowej, tj. ścian oddzielenia przeciwpożarowego, nie wyznaczono jednego, niewątpliwego kierunku dalszego procedowania, co zasadniczo rzutuje na legalność kontrolowanej decyzji. Przy tym pozostałe sformułowane przez Wojewodę zastrzeżenia do ścian oddzielenia przeciwpożarowego, w tym m.in. co do ich niezgodności z wymogami § 235 rozporządzenia, mają już charakter wtórny względem zasadniczej kwestii dopuszczalności projektowania wolno stojących ścian oddzielenia przeciwpożarowego jako samodzielnych urządzeń budowlanych funkcjonalnie i użytkowo związanych z projektowanym budynkiem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest wątpliwości co do dopuszczalności projektowania ścian oddzielenia przeciwpożarowego jako elementów wolno stojących stanowiących urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i jednocześnie budowle z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2015 r., II OSK 1054/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez urządzenia budowalne rozumie się urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Oznacza to, że pod pojęciem urządzeń budowlanych należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a wskazanie w cytowanym przepisie urządzeń ma charakter wyłącznie przykładowy. Urządzenia budowlane mogą stanowić zarówno część obiektu budowlanego (w tym np. budynku), pełniąc wobec niego funkcję służebną, bądź też w pewnych przypadkach, jeśli budowane są jako obiekty odrębne, mieszczą się w pojęciu obiektu budowlanego w kategorii budowli.

Powyższe potwierdza treść przepisów rozporządzenia odnoszących się do bezpieczeństwa pożarowego. Co do zasady § 207 rozporządzenia przewiduje, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe (pkt 3).

W regulacjach szczególnych Działu VI rozporządzenia "Bezpieczeństwo pożarowe" w Rozdziale 7 "Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe" określono wymagania w zakresie odległości pomiędzy ścianami budynków i budynkami ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. O elementach oddzielenia przeciwpożarowego w postaci ścian (ogólnie pojętych) i stropów mówi przepis § 232 rozporządzenia, a szczególnie o ścianach oddzielenia przeciwpożarowego traktuje § 235 rozporządzenia określając ich wymogi techniczne. Oba wskazane przepisy odnoszą się do wszystkich rodzajów ścian oddzielenia przeciwpożarowego bez żadnych wyjątków. Z samej treści § 271 ust. 1 w zw. z ust. 10 i ust. 12 rozporządzenia wynika, że ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie muszą być wyłącznie ścianami budynku, ale mogą również stanowić elementy wolno stojące.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że w kontrolowanej sprawie w projekcie budowlanym przewidziano dwie wolno stojące ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane w granicy z działkami nr [..] i nr [..], które ze względu na brak możliwości zachowania wymogów przewidzianych w § 271 ust. 1 i ust. 10 rozporządzenia w zakresie odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, miały umożliwić inwestorowi realizację zamierzonej inwestycji.

Zgodnie z § 271 ust. 10 rozporządzenia w pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1-7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków.

Natomiast zgodnie z § 271 ust. 12 rozporządzenia wymaganie, o którym mowa w ust. 10, nie dotyczy budynków, które:

1) są oddzielone od siebie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, spełniającą dla obu budynków wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5, z zastrzeżeniem § 218, lub

2) mają ściany zewnętrzne tworzące między sobą kąt nie mniejszy niż 120°. Treść § 271 ust. 12 pkt 1 rozporządzenia wskazuje, że mowa w nim o jednej ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, spełniającej dla obu budynków wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia, a nie o ścianie zewnętrznej któregokolwiek z budynków, tak jak to ma miejsce w § 271 ust. 10. Z tego wynika, że § 271 ust. 12 rozporządzenia przewiduje takie rozwiązanie techniczne, które - w sytuacji braku możliwości sprostania wymogom technicznym z § 271 ust. 10 rozporządzenia – umożliwia realizację inwestycji.

Wobec tego organ odwoławczy nie mógł pominąć wynikającego z projektu budowlanego zamiaru zrealizowania przez inwestora przedmiotowych ścian z uwagi na zlokalizowanie na działce skarżącego budynku ze ścianą mogącą rozprzestrzeniać ogień, w odległości mniejszej niż 8 m od granic z działkami nr [..] i [..] i nie dokonać ich weryfikacji w świetle § 271 ust. 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Tymczasem Wojewoda rozpoznał przedmiotową sprawę pomijając możliwości wynikające z § 271 ust. 12 rozporządzenia w efekcie pozbawiając inwestora uprawnienia do skorzystania z dobrodziejstwa tych rozwiązań. Opowiadając się za niedopuszczalnością wolno stojących ścian oddzielenia przeciwpożarowego Wojewoda zdyskwalifikował zaproponowane rozwiązania projektowe wymuszając na inwestorze ich usunięcie z projektu. Takie rozstrzygnięcie nadało niewłaściwy kierunek ponownemu rozpoznaniu sprawy i jako takie nie mogło się ostać. W takiej sytuacji nawet ewentualne nieprawidłowości techniczne zaprojektowanych ścian wolno stojących nie mogły doprowadzić do zaakceptowania decyzji kasacyjnej w zaskarżonym kształcie, albowiem inne byłyby konsekwencje stwierdzonych nieprawidłowości w dopuszczalnych, co do zasady, wolno stojących ścianach oddzielenia przeciwpożarowego, a inne w sytuacji wykluczenia zastosowania takich ścian jako elementów oddzielenia przeciwpożarowego w ramach projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu, wolnostojące ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane w granicy z działką sąsiednią z zachowaniem wymogów § 12 rozporządzenia, mogą stanowić prawidłowy element bezpieczeństwa przeciwpożarowego w rozumieniu § 271 ust. 12 rozporządzenia.

Mając zatem na uwadze tok dotychczasowych rozważań należy uznać, że przedwczesne było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z przepisami § 12 ust. 3 i § 271 ust. 10 rozporządzenia.

W konsekwencji Sąd nie mógł zaaprobować uzasadnienia decyzji z dnia 14 lutego 2020 r. przedstawionego przez Wojewodę. Zawiera ono bowiem wady, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ze względu na wewnętrzną niespójność stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę usunięcie wskazanych wyżej nieprawidłowości wymagało wyeliminowania decyzji organu II instancji z obrotu prawnego.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, pozostałe dostrzeżone przez Wojewodę nieprawidłowości w zakresie: braku uzgodnienia sposobu zabezpieczenia, przebudowy lub ewentualnej likwidacji przyłącza na terenie działki [..], braku dokumentu potwierdzającego prawo służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [..], kompletności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych w ramach zgłoszonej inwestycji, czy też braków analizy zacienienia i nasłonecznienia - mogłyby zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym w trybie przewidzianym w art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W sytuacji, w której nie zostały ustalone wszystkie istotne mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne lub przeprowadzone przez organ I instancji dowody nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe przeprowadzone w I instancji. Dla kwalifikacji postępowania dowodowego do postępowania wyjaśniającego, podstawowe znaczenie ma wyznaczona granica kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w art. 138 § 2 k.p.a. Kompetencja merytoryczna organu odwoławczego jest dopuszczalna, gdy w aktach sprawy jest materiał dowodowy, który daje podstawę ustalenia, że w sprawie spełniony jest stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego, a natura braków uzasadnia ich uzupełnienie bez szkody dla zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu Wojewoda niewłaściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, a nie wyłącznie jego uzupełnienie. Doprecyzowanie analizy zacieniania i nasłonecznienia, wyjaśnienie kwestii przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działce nr [..] i kompletności decyzji organu ochrony zabytków, a także przedłożenie potwierdzenia ustanowienia służebności przejazdu i przechodu oraz wyjaśnienie sposobu korzystania z niej, nie wymaga sporządzania żadnej nowej dokumentacji projektowej, a więc nie ma konieczności uzupełniania materiału dowodowego o istotne, brakujące elementy, co nie uprawniało do wydania decyzji kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Sąd nie przesądził przy tym, jakie rozstrzygnięcie winien wydać Wojewoda po ponownym rozpoznaniu odwołania. Stwierdził jedynie, że motywacja organu odwoławczego, która legła u podstaw decyzji kasacyjnej, nie wypełniała przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i decyzja kasacyjna w tym kształcie nie mogła się ostać.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu, kwota 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnego ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.