Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Op 527/18 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 527/18 oddalił skargę W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta S. otrzymał w dniu 16 lutego 2018 r. wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w O. o cofnięcie skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, ponieważ w okresie dwóch lat od dnia wydania jej po raz pierwszy prawa jazdy popełniła ona trzy wykroczenia drogowe. Starosta S. jako organ I instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzję o cofnięciu skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, potwierdzonego prawem jazdy numer [...], druk numer [...], wydanego w dniu [...] grudnia 2015 r. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Organ zwrócił uwagę na dyspozycję art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.r.d.", wskazując, że z uwagi na ziszczenie się ustawowych przesłanek, organ zobowiązany jest do wydania takiej decyzji. Rygor natychmiastowej wykonalności uzasadnił tym, że dalsze uczestnictwo strony w ruchu drogowym niesie niebezpieczeństwo dla innych uczestników ruchu. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania W. G. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do dnia 3 czerwca 2018 r. obowiązywał podany w zaskarżonej decyzji przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. Przepis ten został dodany na mocy art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541) i obowiązywał od 18 maja 2015 r. Na mocy art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "u.k.p.", przepis ten został uchylony z dniem 3 czerwca 2018 r. Ustalono pierwotnie datę wejścia w życie art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. na dzień 4 czerwca 2018 r. Dalej organ wskazał, że zasadne jest zachowanie dotychczasowych rozwiązań prawnych stosowanych wobec kierowców, którzy na mocy decyzji starosty tracą uprawnienie do kierowania pojazdami w razie przekroczenia liczby 20 punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego, których to naruszeń dopuściły się w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (art. 140 ust. 1 pkt 3 P.r.d.), a jednocześnie poszerzenie regulacji o jeden z elementów przewidzianych w ramach okresu próbnego (zasadniczo chodzi tu o okres 2 lat), tj. cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami w razie popełnienia w tym okresie trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub jednego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Co prawda przepis art. 14 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957) wprowadził zasadę, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa - 100aq ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 maja 2018 r., przepisów art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p. nie stosuje się, niemniej, ograniczenie to należy rozumieć jako wyłączenie stosowania art. 103 ust. 2 u.k.p., tj. w zakresie, w jakim podstawą decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią wyłącznie dane i informacje zgromadzone w ewidencji przekazanej staroście. Okoliczność uchylenia przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. nie ma zatem wpływu na zasadność zastosowania wobec skarżącej sankcji cofnięcia uprawnień, z uwagi na wprowadzenie przepisu art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Organ odwoławczy podniósł też, że zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury, data zdarzenia implikującego sankcję administracyjną, kreuje stosunek administracyjnoprawny pomiędzy stroną a organem administracji publicznej. Decyzja orzekająca o cofnięciu uprawnienia do prowadzenia pojazdów i nakładająca obowiązek zwrotu dokumentu prawa jazdy jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, konkretyzującym stosunek administracyjnoprawny, a jednocześnie przysługuje jej przymiot obligatoryjności i związania w odniesieniu do działania organu administracji publicznej. Z uwagi na to, że w sprawie do popełnienia wykroczeń drogowych doszło w dacie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d., tj. po dniu 18 maja 2015 r. a przed 4 czerwca 2018 r., to konieczne było orzeczenie sankcji administracyjnoprawnej. Decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał także, że skarżąca w okresie dwóch lat od dnia wydania jej po raz pierwszy prawa jazdy popełniła trzy wykroczenia drogowe, tj. dwukrotnie naruszyła art. 86 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz raz art. 92a Kodeksu wykroczeń - przekroczyła dopuszczalną prędkości o ponad 31 km/h. Bez znaczenia pozostaje fakt jej nieuczestniczenia w toczącym się postępowaniu karnym przed Sądem Rejonowym w S.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła W. G. zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a P.r.d. na skutek jego zastosowania w sprawie; naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. na skutek jego zastosowania mimo nieobowiązywania oraz naruszenie art. 108 § 1 K.p.a. na skutek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy pozostawienie możliwości kierowania pojazdami przez skarżącą nie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji bezspornie obowiązywał przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a P.r.d. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca, która posiadała prawo jazdy kat. "B" od dnia 23 lipca 2015 r. popełniła trzy następujące wykroczenia:

- 6 listopada 2016 r. spowodowała zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego – kolizja drogowa, za co została skazana przez Sąd Rejonowy w S. na podstawie art. 86 § 1 Kodeksu wykroczeń;

- 9 kwietnia 2017 r. przekroczyła dopuszczalną prędkość o ponad 30 km/h, za co została ukarana mandatem karnym na podstawie art. 92a Kodeksu wykroczeń;

- 3 lipca 2017 r. ponownie spowodowała kolizję drogową, za co została skazana przez Sąd Rejonowy w Strzelcach O. na podstawie art. 86 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Następnie Sąd I instancji podał, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca kwestionowała dwa pierwsze zdarzenia, wobec czego załączono do akt wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2016 r., wydany w postępowaniu nakazowym, wymierzający skarżącej karę grzywny za zdarzenie z dnia 6 listopada 2016 r. oraz mandat karny dotyczący zdarzenia z dnia 9 kwietnia 2017 r., którego przyjęcie potwierdziła własnoręcznym podpisem. Tym samym spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie zacytowanego wyżej przepisu, gdyż dwuletni okres próbny wskazany w tym przepisie mijał w dniu 23 lipca 2017 r., a do popełnienia opisanych wykroczeń doszło przed jego upływem. W ocenie Sądu, organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, a przy tym z treści skargi nie wynika, by skarżąca ustalenia te kwestionowała.

Sąd I instancji wskazał nadto, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - stan prawny, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie uległ zmianie. Pomimo tego, że Sąd nie podzielił wywodu prawnego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnoszącego się do konieczności pomocniczego stosowania w sprawie art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. oraz zasady działania prawa z dnia zdarzenia, czy też deklaratoryjnego charakteru decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami, to w jego ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym względzie Sąd I instancji zauważył, że w dniu 4 czerwca 2018 r. weszła w życie nie tylko zmiana ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, dokonana ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1273), która w sposób wyraźny w art. 125 pkt 16 uchyliła art. 140 i art. 140a P.r.d. z dniem 4 czerwca 2018 r., ale z dniem tym weszła w życie również nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957). Sąd wskazał następnie, że z art. 14 ust. 1 i 2 ww. ustawy wynika, że do dnia wdrożenia wskazywanych rozwiązań technicznych (co ostatecznie nastąpiło w dniu 1 października 2018 r.) nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 u.k.p., uchylającego przepis art. 140 i 140a P.r.d. Oznacza to, że również w dacie orzekania przez organ odwoławczy przepis art. 140 P.r.d. mógł mieć zastosowanie i mógł stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, pomimo niewdrożenia rozwiązań, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej. Sąd stwierdził zatem, że przesłanki stosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. zostały w stanie faktycznym sprawy spełnione, a co za tym idzie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji odwoławczej jest prawidłowe (zgodne z prawem), a zarzuty skargi odnoszące się do braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji okazały się chybione.

Za nieusprawiedliwione Sąd I instancji uznał również zarzuty skargi dotyczące bezzasadnego nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stwierdził, że przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego, która nosi cechy ostateczności i tym samym będąca wykonalną z mocy prawa (art. 16 § 1 w związku z art. 130 § 1 K.p.a.). Sąd podkreślił, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest rozwiązaniem tymczasowym, a ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a., tj. gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W świetle powyższego uznano stanowisko organu I instancji jako uzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. G., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a) art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten na moment wydania decyzji został uchylony,

b) art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie obowiązywał na moment wszczęcia postępowania przez organ I instancji,

2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 108 § 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw, bowiem z materiału dowodowego nie wynikało aby do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia dalsze kierowanie pojazdu przez skarżącą zagrażało bezpieczeństwu innych uczestników ruchu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przed odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych należy podkreślić, że trafnie wskazał Sąd I instancji, iż materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d., który uprawniał starostę do tego aby na wniosek komendanta Policji, wydał decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił trzy wykroczenia określone w art. 86 § 1 lub 2, art. 87 § 1, art. 92a w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 30 km/h lub art. 98 Kodeksu wykroczeń.

Wypada także dostrzec, że badana skarga kasacyjna pozbawiona jest zarzutów naruszenia przepisów odnoszących się do ustalenia podstawy faktycznej wyrokowania. To zaś petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną sprawy niż te, które wskazał Sąd I instancji. Wśród tych okoliczności jest natomiast ustalenie, że skarżąca kasacyjnie w okresie dwóch lat od uzyskania po raz pierwszy prawa jazdy popełniła trzy wykroczenie, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. w brzmieniu z dnia ferowania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że istota sporu przedstawionego w kasacji sprowadza się do kwestii intertemporalnej związanej z utratą mocy obowiązującej przez art. 140 P.r.d. i uzyskania owej mocy przez art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że przepis art. 140 P.r.d. został uchylony na podstawie art. 125 pkt 16 u.k.p. Zgodnie z art. 139 pkt 3 u.k.p. uchylenie to miało nastąpić z dniem 4 czerwca 2018 r. Niemniej jednak trafnie zauważył Sąd I instancji, że z dniem 4 czerwca 2018 r. weszła w życie nowelizacja przepisów u.k.p., dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957), która w art. 14 ust. 1 zdecydowała, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq P.r.d., nie stosuje się m.in. przepisów art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 oraz art. 125 pkt 10 lit. g) i pkt 16 u.k.p. Z kolei w art. 14 ust. 2 owej ustawy zmieniającej, przewidziano uprawnienie dla ministra właściwego do spraw informatyzacji do ogłaszania w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikatu określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ten miał być ogłoszony w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie.

Powyższe oznacza, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 9 maja 2018 r., nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 u.k.p., uchylającego przepis art. 140 i art. 140a P.r.d., oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 u.k.p. statuujący nowe regulacje odnoszące się cofnięcia i przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, które miały wejść w życie w miejsce tych zawartych m.in. w art. 140 P.r.d. Istotnym elementem wejścia w życie powyższych przepisów był komunikat Ministra Cyfryzacji, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 9 maja 2018 r. Wskazywał on, że termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie informacji do centralnej ewidencji pojazdów o zatrzymaniu dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego) oraz o informacji o jego zwrocie, to dzień 1 października 2018 r. W tym też dniu znalazł zastosowanie przepis art. 125 pkt 16 u.k.p. i nastąpiła derogacja art. 140 i art. 140a P.r.d. Jednocześnie wszedł w życie wówczas art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 u.k.p., a tym samym weszły do obrotu prawnego nowe regulacje odnoszące się cofnięcia i przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami.

Jeśli zatem decyzja organu I instancji zapadła w dniu [...] kwietnia 2018r., zaś organu odwoławczego w dniu [...] czerwca 2018r., to trafnie Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b P.r.d. w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był derogowany i mógł stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Jednocześnie art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. w owym czasie jeszcze nie obowiązywał, a zatem nie mógł stanowić i nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. Bezpodstawne są zatem zarzuty kasacyjne naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 3a lit b) P.r.d. oraz art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. należy podkreślić, że istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Tym samym nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1134/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wydanie decyzji ostatecznej, jak miało to miejsce w badanej sprawie, zamyka ową sferę. Z momentem wydania decyzji ostatecznej kwestia rygoru natychmiastowej wykonalności przestaje mieć znaczenie, bowiem wykonalność decyzji zostaje przeniesiona na inny poziom, na którym wykonalność staje się zasadą, co wynika z ostateczności decyzji (art. 130 § 1 i 2 K.p.a.). Z tego też powodu zarzucanie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. zupełnie abstrahuje od kwestii stanu sprawy, którą kontrolował Sąd I instancji, rozpatrując skargę na ostateczną decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 108 § 1 K.p.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.