I OSK 461/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-06-09	
Data wpływu	2011-03-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Dzbeńska /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 223/10	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 141 § 4, art. 149;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.A.R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 223/10 w sprawie ze skargi F.P.A. w P. na bezczynność P.A.R.P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od F.P.A. w P. na rzecz P.A.R.P. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 223/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji P.A. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpoznania wniosku Fundacji Przedsiębiorczości Akademickiej z dnia 14 maja 2010 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1); zasądził od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz Fundacji P.A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Fundacja P.A. wnioskiem z dnia 14 maja 2010 r. zwróciła się do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej żądając:

1. wykazu wszystkich beneficjentów działania POIG 8.1., u których Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości samodzielnie lub za pośrednictwem właściwej miejscowo Regionalnej Instytucji Finansującej działającej na jej zlecenie, przeprowadziła kontrole doraźne (wizyty kontrolne lub wizyty monitorujące) w 2010 r.;

2. wskazania ilości zrealizowanych lub zaplanowanych wizyt systemowych (planowych) w 2010 roku u beneficjentów działania POIG 3.1. oraz wykazu beneficjentów POIG 3.1., w przypadku, jeśli u beneficjentów działania POIG 3.1 przeprowadzono wizyty kontrolne.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w odpowiedzi na ww. wniosek stwierdziła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdyż prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje prawa do umożliwienia przeprowadzania osobistych działań kontrolnych. Jednocześnie poinformowała, że w 2010 r. w działaniu 8.1. - przeprowadzono 20 kontroli doraźnych, a w ramach działania 3.1. POIG przeprowadzono 2 kontrole.

Fundacja P.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w zakresie nierozpoznania jej wniosku z dnia 14 maja 2010 r., wskazując, że ani nie udostępniono żądanych informacji, ani nie odmówiono ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, że wykaz beneficjentów, objętych kontrolą doraźną w ramach POIG 8.1, nie stanowi informacji publicznej. Wskazała, że udzieliła wnioskodawcy informacji w pozostałym zakresie tj. ile kontroli zostało przeprowadzonych i jakie były ich wyniki. Podkreśliła, że prawa do informacji publicznej nie można utożsamiać z prawem do podejmowania prywatnej kontroli działań organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podał, że w przypadku spraw dotyczących bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej jej rozpoznanie jest dwuetapowe. Po pierwsze wymaga każdorazowego określania z jakim żądaniem występuje wnioskodawca oraz ustalenia, czy żądanie dotyczy udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat przepisów tej ustawy pozwala na stwierdzenie, czy w tej sprawie jej przepisy mają zastosowanie. To z kolei, pozwala na przejście do drugiego etapu badania skargi - tj. do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 1 i art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami, Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest państwową osobą prawną utworzoną na mocy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275), która realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, określone w programach rozwoju gospodarki. Podmiot ten uczestniczy w realizacji programów operacyjnych jako instytucja wdrażająca lub pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w ustawie. W zakresie realizacji zadań może ona udzielać pomocy finansowej, a jej przychodami są m.in. dotacje z budżetu państwa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w trybie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena złożonego w tej sprawie wniosku powinna uwzględniać również przepisy cyt. ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz Statut Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, a także przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądania zawarte w pkt 1 i 2 wniosku Fundacji Przedsiębiorczości Akademickiej z dnia 14 maja 2010 r. należy zakwalifikować do kategorii informacji publicznej. Wykaz beneficjentów działania POIG 8.1, u których były przeprowadzone kontrole doraźne jest informacją publiczną. Skoro protokoły kontroli zostały wytworzone (sporządzone) przez organ, to brak jest podstaw do wyłączenia tych dokumentów z kategorii informacji publicznej, przy czym, w zakresie dotyczącym tajemnicy przedsiębiorcy lub prywatności, organ związany jest treścią art. 5 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm. dalej: P.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparł o art. 200 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugie cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię pojęcia informacja publiczna, polegającą na uznaniu, że wykaz beneficjentów, u których zostały przeprowadzone kontrole doraźne dotyczy spraw publicznych;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6

ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy informacja o beneficjentach, u których została przeprowadzona kontrola doraźna nie jest informacją o sprawach publicznych, a zatem nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4

lit.a tiret drugi cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez

przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie

z rzeczywistością tj. błędne przyjęcie, że wykaz beneficjentów, u których została przeprowadzona kontrola doraźna jest informacją publiczną.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej jej autor podał, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest informacja o danych publicznych w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

W ocenie autora skargi kasacyjnej wykaz beneficjentów, u których przeprowadzone zostały kontrole doraźne nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem, że informacje te dotyczą kontroli w indywidualnych sprawach prowadzonych przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie prawidłowości wykonania umów o dofinansowanie, których podmiotami są beneficjenci, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu. Oznacza to, że akty zawierające wyniki kontroli jako wydane w indywidualnych sprawach nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2009r., I OSK 173/09, Legalis). A zatem skoro same akty zawierające wyniki kontroli nie stanowią informacji publicznej, to również wykaz podmiotów, u których je prowadzono nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie dotyczy spraw publicznych.

Zdaniem Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości dokonując wykładni art. 1 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej użyty w tym przepisie wyraz "informacja" należy interpretować jako przekazanie wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w zakresie w jakim nie dotyczą spraw indywidualnych. W tej sprawie prawo do uzyskania informacji obejmowało uprawnienie do uzyskania informacji, o tym ile kontroli zostało przeprowadzonych, gdyż wniosek dotyczył działania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, w więc spraw publicznych. W takim też zakresie udzielono wnioskodawcy informacji dotyczących liczby przeprowadzonych kontroli.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. - autor skargi kasacyjnej podał, że naruszenie to było wynikiem błędnego założenia, że wykaz beneficjentów, u których były przeprowadzone kontrole doraźne jest informacją publiczną. W tym zakresie wskazał, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy istnieje prawny obowiązek określonego działania. Podkreślił, że skoro przedmiotem wniosku było żądanie dotyczące informacji w sprawach indywidualnych w przedmiocie prawidłowości wykonania umów o dofinansowanie, które z kolei nie stanowią informacji publicznej, to brak było podstaw do uznania, iż Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pozostaje w bezczynności i uwzględnienia skargi w oparciu o art. 149 P.p.s.a.

Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. wskazał na nieprawidłowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy poprzez błędne uznanie, że wykaz beneficjentów, u których została przeprowadzona kontrola doraźna jest informacją publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.

Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca uzasadnia oparciem zaskarżonego wyroku na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, zaś zarzut naruszenia prawa materialnego błędną wykładnią powołanych przepisów i uznaniu, że żądana przez Fundację Przedsiębiorczości Akademickiej z siedzibą w Poznaniu informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać za trafne. Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na bezczynność i zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie do rozpoznania wniosku Fundacji Przedsiębiorczości Akademickiej z siedzibą w Poznaniu obejmującego żądanie:

1. wykazu wszystkich beneficjentów działania POIG 8.1., u których Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości samodzielnie lub za pośrednictwem właściwej miejscowo Regionalnej Instytucji Finansującej działającej na jej zlecenie, przeprowadziła kontrole doraźne (wizyty kontrolne lub wizyty monitorujące) w 2010 r.;

2. wskazania ilości zrealizowanych lub zaplanowanych wizyt systemowych (planowych) w 2010 roku u beneficjentów działania POIG 3.1. oraz wykazu beneficjentów POIG 3.1., w przypadku, jeśli u beneficjentów działania POIG 3.1 przeprowadzono wizyty kontrolne.

Wskazać należy, iż zobowiązanie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpoznania przedmiotowego wniosku Sąd pierwszej instancji oparł na stwierdzeniu, że żądanie przez Fundację wykazy beneficjentów i ilości zrealizowanych lub zaplanowanych wizyt mają charakter informacji publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał jednak motywów takiej oceny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niewystarczające uznać należy argumenty, że "skoro protokoły kontroli zostały sporządzone przez organ, to brak jest podstaw do wyłączenia tych dokumentów z kategorii informacji publicznej...".

W sprawie nie chodziło bowiem o ocenę, czy wyniki kontroli są informacją publiczną, lecz o wyjaśnienie na podstawie jakiego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie określone w pkt 1 wniosku Fundacji z dnia 14 maja 2010 r. dotyczące wykazu beneficjentów u których przeprowadzono określone kontrole w 2010 r. jest informacją publiczną. Jak wyżej wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tej podstawowej kwestii nie wyjaśnił oraz nie przedstawił pełnej argumentacji przemawiającej za przyznaniem temu wykazowi waloru informacji publicznej.

Ponadto zauważyć należy, iż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że wniosek Fundacji dotyczył wskazania ilości kontroli zrealizowanych, jak i zaplanowanych. Przy czym, informacja odnośnie ilości kontroli przeprowadzonych u beneficjentów została już udostępniona. Organ nie może więc pozostawać w bezczynności, a sporu co do zakresu udostępnianych informacji nie można prowadzić w ramach skargi na bezczynność. Kwesta ta oraz rozważenie, czy wykaz planowanych kontroli jest informacją publiczną zostały w tej sprawie pominięte.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia bowiem wymogów określonych w tym przepisie. Nie zawiera bowiem stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz oceny prawnej co do charakteru informacji żądanych przez Fundację. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest tego rodzaju, że nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną. Opisana wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku skutkowała uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego wyjaśnić należy, że w sytuacji, gdy w sprawie nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy ocena zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwa.