Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1554/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Wschód" I. stwierdza nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec -Wschód" w części obejmującej działkę Nr [...] obr. [...]; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego M. H. kwotę 557 zł ( słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

UZASADNINIE

W dniu 3 listopada 2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę Nr CXV/1554/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec - Wschód". W dniu 25 listopada 2010 r. przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego pod nr 605 poz. 4788 - zwana dalej także Planem.

M. H. po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opisaną wyżej uchwałę. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym –zwana dalej także ustawą-, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2, 7, 31 ust. 3, 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr l Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ograniczenia własności, które nie ma jakiegokolwiek celu godziwego i jest nieproporcjonalne do jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej

- art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc, że zaskarżony plan miejscowy nie jest zgodny ze Studium.

W uzasadnieniu skargi wskazano na interes prawny M. H., który jest współwłaścicielem działki nr [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...] położonej na terenie objętym Planem. Skarżący podniósł, iż nie zgadzał z takim przeznaczeniem nieruchomości i aktywnie uczestniczył w całej procedurze planistycznej wskazując, iż przyjęte w Planie przeznaczenie jest nielegalne i narusza jego interes prawny. Ponadto skarżący zwrócił m.in uwagę, iż jeszcze w 2007 roku Prezydent Miasta Krakowa w zarządzeniu nr 2345/2007 z dnia 9 listopada 2007 roku stwierdził iż "zgodnie ze Studium wschodnia część działki [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, natomiast zachodnia część ww. działki zgodnie ze Studium znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Na obszarze tym jako funkcję podstawową wskazano łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne, w obrębie których obowiązuje całkowite wykluczenie prawa zabudowy." Stwierdzenie takie naprowadza Prezydenta Miasta Krakowa na uwzględnienie uwagi w części - wschodniej części działki (w ramach "władztwa planistycznego"), która jest przeznaczona pod zabudowę. Projekt planu jest przesyłany do uzgodnień i opiniowania. W tym, nie wiadomo z jakich powodów i nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej, Nadleśniczemu w Myślenicach, który nie wyraził zgody na opisane w projekcie przeznaczenie. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta Krakowa, nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej, czuje się wręcz bezwarunkowo – (co wynika z załącznika do uchwały), związany poglądami Nadleśniczego z Myślenic i wprowadza zmianę do projektu planu wykluczającą zabudowę, mimo iż w studium nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę.

Skarżący zaznaczył, iż podjął działania mające na celu przeciwdziałanie bezprawnemu jego zdaniem ograniczaniu jego prawa własności i złożył uwagi do projektu. Jak wskazał uwagi te zostały nawet uwzględnione przez Radę Miasta Krakowa, ale to nie zmieniło sytuacji skarżącego, albowiem wówczas Prezydent Miasta Krakowa przeprowadził "ożywione" konsultacje z organem ochrony przyrody -Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który zmienił zdanie co do zasad ochrony przyrody (pomimo, iż na etapie opiniowania pierwotnego projektu nie widział potrzeby wykluczania zabudowy na nieruchomości skarżącego) i nie uzgodnił poprawek Rady.

Skarżący zwrócił m.in. uwagę iż, faktem jest, iż w Studium wschodnia część działki [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, ale nie można jej nadać tego przeznaczenia ze względu na uzgodnienie projektu planu przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo Myślenice - pismo znak Z-2120/MPZP-25/08 z dnia 21 lipca 2008, w którym wskazuje się że: "minimalna odległość pomiędzy graniczą terenów leśnych, a granicą terenów budownictwa wynosi 30m i w takiej odległości od lasu należy poprowadzić nieprzekraczalną linię zabudowy".

A zatem w jego ocenie przeznaczenie nieruchomości w planie nie jest efektem władztwa planistycznego rozumianego jako swoboda kształtowania rozwiązań planistycznych, ale działania pod wpływem istotnego błędu co do charakteru prawnego pisma Nadleśnictwa Myślenice. Prezydent i Rada błędnie bowiem uważają, iż pismem tym są związani jako uzgodnieniem. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw prawnych do przyjęcia takiego stanowiska. Pismo to może być teoretycznie traktowane wyłącznie jako wniosek lub jako uwaga do planu. Ale takiemu traktowaniu sprzeciwia się z kolei jego data - nie zostało ono złożone ani na etapie składania wniosków, ani na etapie składania uwag. Ponadto skarżący podniósł, iż nie można również przyjąć, iż wprowadzenie takiego stanowiska w sytuacji jego sprzeczności ze Studium było w ogóle możliwe. Powyższe jego zdaniem oznacza, iż zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 ustawy, art. 6 ustawy, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2, 7, 31 ust. 3, 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wprowadzenie ograniczenia własności, które nie ma jakiegokolwiek celu godziwego i jest nieproporcjonalne do jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej. Ponadto M. H. zaznaczył, iż zaskarżona uchwała ogranicza jego prawo własności w ten sposób, iż uniemożliwia mu zabudowę mimo, iż zabudowa ta była możliwa przed wejściem w życie planu, a skarżący miał prawo oczekiwać, iż zapisy planu będą zgodne z zapisami studium, zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy i zrealizują jego prawo do zabudowy nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy.). Jak podkreślił skarżący z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Ponadto M. H. zaznaczył, iż zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes prawny, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. to bowiem interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu.

Jak podnosi dalej skarżący skoro w świetle art. 6 ust. 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, oznacza to, że zapisy planu determinują sytuację właściciela nieruchomości między innymi w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania. A zatem jakiekolwiek ograniczenia naruszają interes prawny takiego właściciela. Tym samym dochodzi do naruszenia powołanego art. 6 ust. 1 ustawy i art. 140 Kodeksu cywilnego w sytuacji gdy ograniczenia te są, jak w sprawie niniejszej, bezprawne. Dodatkowo zdaniem skarżącego wprowadzenie ograniczenia możliwości zainwestowania prowadzi do naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy albowiem rozwiązanie planu jest sprzeczne z wiążącym organy gminy ustaleniami studium. W ocenie M. H. wobec faktu, iż sprzeczność jest oczywista, Rada Miasta Krakowa poświadczyła nieprawdę w uchwale stwierdzającej zgodność projektu planu ze studium, czym naruszyła przepis art. 20 ust. 1 ustawy. Skoro zatem nieprawdziwa jest uchwała o zgodności projektu planu ze studium, doszło w jego opinii do istotnego naruszenia procedury sporządzenia planu, a tym samym na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy konieczne jest wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę strona przeciwna do skarżącej wnosiła o jej oddalenie w całości, z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu skargi przedstawiono chronologicznie tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów autor odpowiedzi na skargę wskazał, iż zaskarżony plan miejscowy wprawdzie ingeruje w prawa strony skarżącej jednakże jest to ingerencja mieszcząca się w granicach prawa. W pierwszej kolejności zdaniem organu należy wskazać na niezasadność zarzutu niezgodności planu z dokumentem Studium. Zgodnie, bowiem z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, działka stanowiąca współwłasność skarżącego znajduje się w przeważającej części w terenie o głównym kierunku zagospodarowania pod Tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) - ZO. W Studium dla tych terenów zostały ustalone warunki i standardy wykorzystania terenu, zgodnie z którymi w terenach tych nastąpiło całkowite wykluczenie prawa zabudowy. Jedynie w niewielkiej części, działka skarżącego umiejscowiona została w terenach wskazanych w Studium do zabudowy i zainwestowania, dla których jako główny kierunek zagospodarowania wskazano zabudowę mieszkaniowa niskiej intensywności (MN).

Uwzględniając powyższe kierunki zagospodarowania, jak również bezpośrednie sąsiedztwo kompleksów leśnych, położenie działki w granicach obszaru parku krajobrazowego, uwarunkowania ładu przestrzennego, a także okoliczność, iż tylko kilkumetrowe fragmenty działek, objęte ustaleniami planu, znajduje się w terenie, dla którego dokument Studium dopuszcza powstanie nowej zabudowy dla działki skarżącego ustalono przeznaczenie pod tereny rolnicze z możliwością zalesienia - RL z wykluczeniem możliwości ich zabudowy, nawet obiektami tymczasowymi (§ 21 ust. 1 i 2 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec - Wschód"). W ocenie strony przeciwnej do skarżącej skoro nieruchomość skarżącego znajduje się prawie w całości w obszarze, dla którego w Studium ustalono, jako przeważający kierunek zagospodarowania przestrzennego, konieczność utrzymania i ochrony przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz wprowadzenie zalesień, równocześnie wykluczając powstanie nowej zabudowy, to ustalenia planu miejscowego dla tego obszaru należy uznać za zgodne z ustaleniami Studium. Zdaniem organu plan miejscowy nie może stanowić literalnego odwzorowania zapisów studialnych. Wynika to z odmiennych funkcji tych dokumentów, przypisanych im przez ustawodawcę. W tym zakresie organ odwołał się do treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt: II OSK 92/13). W ocenie organu powyższe orzeczenie jest szczególnie istotne, ponieważ dotyczy planu miejscowego obowiązującego na terenie Miasta Krakowa, który był badany pod kątem zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował także elastyczny charakter studium wskazując, że zgodnie z postanowieniami zawartymi w pkt 4.2.1 Studium, ustalona została "granica terenów przeznaczonych do zabudowy" rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Co istotne, przyjęto, że "granica ta ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Istotne są również postanowienia zawarte w pkt 5 Studium, określonym generalnie jako "realizacja polityki przestrzennej", w którym przyjęto, iż "dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (...) pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

-integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

-respektowania ustaleń dla stref określonych w studium".

W opinii strony przeciwnej do skarżącej, nieuprawnione są zarzuty naruszenia prawa własności. Przede wszystkim organ w tym zakresie wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wynikające z planu miejscowego są zatem wówczas usprawiedliwione, w szczególności wówczas jeżeli znajdują oparcie w innych aktach takich jak na przykład studium - co ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego.

W przedmiotowej sprawie skarżący skutecznie wyczerpał tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedził wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. zachował termin do wniesienia skargi. Wywiedziona przez M. H. skarga okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr [...] obr. [...]. W kontekście tego stwierdzenia należy przypomnieć, iż zadaniem tut. Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie było przeanalizowanie zaskarżonego planu miejscowego w granicach w jakich nie był on wcześniej badany[1] tj. w zakresie naruszenia indywidualnego interesu skarżącego wynikającego z prawa własności należącej do niego jako współwłaściciela nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokładnie przeanalizował przebieg granicy terenu przeznaczonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa [2] -zwanego daje w skrócie Studium - do zainwestowania, przy którym usytuowana jest należąca m.in. do skarżącego działka nr [...]. Dokonując przedmiotowej analizy należy na wstępie przypomnieć, iż zgodnie z treścią art. 14 ust.8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) –zwanej dalej ustawą- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego . Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki oraz cele działania administracji nie mogą być w państwie prawa, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydawane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, nie zasadnicze elementy regulacji prawnej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997r., K 25/97, publ. OTK z 1997r., nr 3-4, poz.35 Zgodnie z brzmieniem art. 20 § 1 ustawy sprzed nowelizacji jaka dokonała się w związku z wejściem życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – który to przepis z uwagi na treść art.4 ust 1 przedmiotowej ustawy znajdował zastosowanie w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały- plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (obecnie po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego służy gminie do określenia kierunków polityki przestrzennej, jego postanowienia wyznaczają ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Zawiera ono diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też ustalenia studium (mimo, iż samo nie jest aktem prawa miejscowego) są zgodnie z treścią art.9 ust.4 ustawy dla organu sporządzającego plan wiążące. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W myśl stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 23 października 2012r. sygn. akt II OSK 1825/12 przedmiotową zgodność należy rozumieć w sposób wąski i precyzyjny, albowiem granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, mają być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w tym samym duchu tj. co w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.10.2012r. sygn. akt II OSK 1825/12 wypowiedział się także m.in. NSA w wyroku z dnia 11.09.2012r. sygn. akt II OSK 1408/12, publ. CBOIS oraz Rzeczposp. PCD 2012/214/3, NSA w wyroku z dnia 15.11.2011r. sygn. akt II OSK 2080/11 publ. LEX nr 1134725, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12.09.2012r. sygn. akt II SA/Kr 834/12 LEX nr 1222376, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 27.11.2012r. sygn. akt II SA/Ol 199/12 publ. LEX nr 1241131. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 23 października 2012r. sygn. akt II OSK 1825/12 z uwagi na zastosowanie map różnej skali niewątpliwie może stwarzać problemy w zakresie prawidłowego określenia granic terenów, bowiem kreska o określonej grubości, użyta na mapie w skali 1:25000, będzie miała (przy jej mechanicznym odwzorowaniu) grubość większą na mapie o skali 1:2000 (zajmować będzie większy teren). Tym samym nie jest pożądane stosowanie w tym przypadku prostego przeskalowania map. Nie oznacza to jednak, iż organ może dowolnie przesuwać granice terenów powołując się na różne skale map i przysługujące mu władztwo planistyczne. W takim wypadku (map o różnych skalach) organ może poruszać się w zakresie grubości linii użytej w mapie o skali 1:25000, która na mapie o skali 1:2000 będzie miała większą grubość. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie należy w tym miejscu zauważyć, że linia o szerokości pół milimetra wytyczona na mapie Studium w skali 1:25000, w rzeczywistości, narysowana na ziemi miałaby 12,5m. Sąd w tym składzie skłania się więc ku stanowisku, że organ planistyczny Gminy Miasta Krakowa mógł dokonywać dostosowywania (modyfikacji) granic kierunkowych obszarów zagospodarowania zawartych w Studium do granic projektowanego zagospodarowania objętych planem miejscowym tylko co do zakresu samej grubości linii rozgraniczającej obszary w Studium. Nie jest to przy tym mało znacząca okoliczność, skoro grubość tej linii wynosi ok. 12, 5 metrów przy przeskalowywaniu samego rysunku studium na rysunek planu miejscowego. W tych tylko granicach dopuszczalne było przesuwanie granic obszarów zagospodarowania terenu w planie miejscowym wobec obszarów kierunkowego zagospodarowania określonych w Studium. Szerokość 12,5 metrów w szczególności w stosunkach własnościowych dużych miast stanowi istotny element modyfikacji i dostosowywania obszarów zagospodarowania, a przy tym taka szerokość ma także znaczenie dla możliwości zagospodarowania samych działek przez ich właścicieli. Mając na uwadze powyższe na wstępie zauważyć należy, iż dokładna analiza części graficznej przedmiotowego Studium oznaczonej jako mapa "K1 - Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju" wskazuje, iż przez wschodnią część działki [...] przebiega granica oddzielająca obszar oznaczony jako MN od obszaru oznaczonego symbolem ZO. W wyniku tak ustalonego przebiegu granicy przeważająca część działki skarżącego znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem ZO. Pod tym symbolem, zgodnie z zapisami Studium, kryją się tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna): łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. W obszarach tych, zgodnie z zapisami Studium, należy wykluczyć zabudowę, a budowa nowej sieci infrastruktury winna uwzględniać ochronę walorów krajobrazowych terenu (por. dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa). Pozostała wschodnia część działki znalazła się w granicach terenu oznaczonego w Studium symbolem MN. Pod tym symbolem kryją się tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, w ramach której mieści się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Równocześnie szczegółowa analiza części graficznej Studium, oznaczonej jako mapa "K1 - Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju" wskazuje, iż szerokość pasa rozgraniczającego w ramach obszaru działki [...] tereny oznaczone symbolem MN od terenów ZO jest porównywalna z długością tej wschodniej części przedmiotowej działki, która zgodnie z ustaleniami Studium znalazła się w terenie przeznaczonym pod zabudowę (MN). Równocześnie szerokość tej części działki jest w przybliżeniu dwukrotnie większa od szerokości tej linii. Mając ma uwadze powyższe, a także skalę, w której został sporządzony rysunek Studium oraz fakt, iż szerokość wspomnianej linii w terenie wynosi ok.12,5 metra można przyjąć, iż część działki, która znalazła się w obszarze oznaczonym w Studium symbolem MN ma wymiary ok.12,5m x 25m co oznacza, iż powierzchnia tej części nieruchomości ma ponad 300 m2.

Z kolei analiza załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w postaci jej części graficznej nazwanej rysunkiem planu wskazuje, iż działka [...] w całości znalazła się w granicy obszaru RL, który zaskarżony Plan definiuje jako tereny rolnicze z możliwością zalesienia - z wykluczeniem możliwości ich zabudowy, nawet obiektami tymczasowymi (§ 21 ust. 1 i 2 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec - Wschód").

Analiza ustaleń części graficznej Studium oraz rysunku Planu oraz następcze ich ze sobą zastawienie prowadzi do wniosku, iż w części graficznej zaskarżonego Planu nastąpiło poszerzenie obszaru oznaczonego symbolem RL (tereny rolnicze z możliwością zalesienia - z wykluczeniem możliwości ich zabudowy) - w stosunku do pierwotnie ustalonych granic terenów otwartych, przyjętych w części graficznej Studium, a oznaczonych tam symbolem ZO. Przedmiotowe poszerzenie pozbawiło skarżącego możliwości jakiejkolwiek zabudowy opisanej powyżej, wschodniej części należącej do niego działki, pomimo odmiennych w tym zakresie ustaleń Studium. Omawianego odstępstwa rozwiązań przyjętych w rysunku Planu w stosunku do ustaleń części graficznej Studium nie można zakwalifikować jako dopuszczalnej korekty organu planistycznego, dla której podstawą są wskazywane przez organ zapisy Studium, gdyż po pierwsze korekta ta znacząco wykracza poza grubość linii rozgraniczającej tereny oznaczone w Studium symbolem ZO od obszaru oznaczonego symbolem MN, a po drugie jak to już zostało wskazane powyżej prowadzi do całkowitego wyłączenia spod prawa zabudowy przedmiotowej działki, co z kolei koliduje z ustaleniami części graficznej Studium, którego ustalenia gwarantowały skarżącemu częściową zabudowę należącej do niego działki. Ustalenia te organ planistyczny winien mieć na uwadze, zwłaszcza, iż przy wytyczeniu przebiegu granicy pomiędzy terenami MN1 oraz RL w Planie, nie wykraczając poza grubość linii rozgraniczającej tereny oznaczone w Studium symbolem ZO od obszaru oznaczonego symbolem MN posiadał on możliwość objęcia prawem zabudowy w zgodzie ze Studium także obszar jaki przedmiotowa linia rozgraniczeniowa zajmuje, co tym samym wskazuje , iż prawo zabudowy na działce nr [...] mogło być realizowane na obszarze ok. 600-700 m2.

,Reasumując należy więc uznać, iż w zakresie w jakim zaskarżony Plan dotyczy działki nr [...] obręb [...] pozostaje on niezgodny z ustaleniami Studium. W tym miejscu należy podkreślić, iż nie można podzielić poglądu organu, iż wskazane przesunięcie mieści się w "upoważnieniu", jakie określono w Studium. Interpretacja Studium nie może bowiem prowadzić do takiego rozumienia jego zapisów, które w razie uchwalenia planu miejscowego w sposób zasadniczy ograniczą prawo do dysponowania nieruchomością. W tym miejscu należy zgodzić się, ze skarżącym, iż takiej korekty nie może także uzasadniać stanowisko Nadleśnictwa Myślenice, albowiem podmiot ten z racji treści art.17 ustawy nie należy do kręgu podmiotów mających prawo do uzgadniania oraz opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując należy więc stwierdzić, iż organ uchwalający plan zagospodarowania przestrzennego jest uprawniony przesuwać granice terenów powołując się na różne skale map i przysługujące mu władztwo planistyczne. W takim wypadku jednak organ może poruszać się jedynie w zakresie grubości linii użytej w części graficznej studium, która na mapie rysunku planu będzie miała z uwagi na oczywistą różnicę skali większą grubość. W tym miejscu w ślad za wyrokiem tut. Sądu z dnia 12 września 2012r. sygn. akt II SA/Kr 834/12 należy powtórzyć, iż w każdym przypadku, gdy rysunek mapy stanowiącej treść studium jest czytelny i pozwala z dużą dokładnością określić granice poszczególnych kierunków zagospodarowania, co do zasady nie jest dopuszczalna zmiana tak określonych granic w planie miejscowym poprzez np. poszerzenie niektórych stref zagospodarowania. Prowadziłoby to do niczym nieograniczonej modyfikacji treści planu miejscowego w stosunku do studium bez możliwości wyznaczenia maksymalnej granicy zmiany granic stref. W konsekwencji w orzecznictwie przyjmuje się, iż wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny.( por. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9.10.2007r. sygn. akt II SA/Ol 551/07 publ. LEX nr 366735 oraz podobnie por. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.07.2011r. sygn. akt II SA/Kr 557/11 publ. LEX nr 1086149). Przychylając się więc w tym zakresie do trafnego zarzutu skargi należy uznać, iż zaskarżona uchwała w zakresie w jakim obejmuje działkę nr [...] narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy, albowiem jest ona niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. stanowiącym podstawę jej podjęcia.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Wskazaną powyżej sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w zakresie w jakim obejmuje ona w części tekstowej jak i graficznej działkę nr [...], obręb [...].

Dlatego też, mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a..

-----------------------

[1] m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1626/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Kr 557/11

[2] Uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa