Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 10/20 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. oddalił skargę M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2019 r. w przedmiocie zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżone zostało w całości z wnioskiem o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 39 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 6 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dalej: ups, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek celowy w żądanej wysokości, pomimo spełniania przesłanek do otrzymania pomocy społecznej;

2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uznanie decyzji organów administracji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, w tym stanu zdrowia skarżącego, oraz pomimo że w postępowaniu doszło do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 7 pkt 1, 4 i 6 ups pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, bezrobocia a także długotrwałej lub ciężkiej choroby. Jednocześnie stosownie do postanowień art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł. Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ups może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten – w myśl art. 39 ust. 2 ups – może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ups pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). W tym miejscu należy wyjaśnić, że przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego, który muszą przeprowadzić organy, realizując zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepis ten wprowadza nie tylko nakaz określonego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy, ale także zakaz podejmowania przez nie działań nieprzyczyniających się do sprawnego i terminowego zakończenia postępowania, tj. takich działań, które nie prowadzą do ustalenia stanu faktycznego sprawy istotnego z punktu widzenia norm prawnych wynikających z przepisów regulujących określone stosunki i instytucje.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżący ze względu na jego sytuację życiową, a zwłaszcza osiągany dochód miesięczny spełnia kryteria przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony przez organy materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zaskarżonego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Fakt, że ocena materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wyjaśniającego dokonana przez organy okazała się odmienna od pożądanej przez skarżącego, nie może wskazywać sama z siebie, że w toku postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia zasad jego prowadzenia określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w skardze kasacyjnej został oparty na argumencie niedostatecznego wyjaśnienia stanu zdrowia skarżącego. W tym miejscu należy wskazać, że w toku wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący nie zgłasza problemów zdrowotnych, podczas gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej na takie problemy wskazuje dokument załączony do skargi kasacyjnej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że dokument ten nie został przedstawiony przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Nie był on zatem znany organom. Zauważyć przy tym należy, że zasada prowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu nie zwalnia strony tego postępowania z obowiązku współpracy z organem przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdy strona jest wyłącznym posiadaczem dokumentu lub dowodu. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że dokument załączony do skargi, który miał wskazywać na zły stan zdrowia skarżącego, został sporządzony przez skarżącego, w związku z czym należy przypisać mu walor oświadczenia wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie świadczenia pomocy publicznej niepopartego innymi dokumentami, w tym w szczególności dokumentacją medyczną czy zaświadczeniem lekarskim. W sytuacji tej trudno jest uznać, że dokument ten mógłby być dowodem zmieniającym ocenę stanu faktycznego i wobec oświadczenia o niezgłoszeniu problemów zdrowotnych złożonego przez skarżącego spowodować konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad zaufania do władzy publicznej oraz przekonywania uregulowanych odpowiednio w art. 8 oraz art. 11 kpa należy wskazać, że zarzut naruszenia zasady przekonywania nie został uzasadniony przez autora skargi kasacyjnej. Zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji zawierają uzasadnienia, w których zawarto wywody wskazujące na przyczyny odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pomocy społecznej we wnioskowanej wysokości. Odmienne oczekiwania skarżącego co do rozmiaru przyznanego świadczenia nie powodują, że zarzut ten może zostać uznany za uzasadniony. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej, należy wskazać, że skarżący w skardze złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego wprawdzie zarzucił, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony w niesprzyjającej atmosferze, ale argument ten dotyczył wyłącznie sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ustaleń poczynionych w jego wyniku. Fakt określonego sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowić skutecznego zarzutu, o ile w jego wyniku nie dochodzi do ustalenia stanu faktycznego sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym.

Przechodząc z kolei do rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 ppsa, należy wskazać, że przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest rezultatem uznania, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności powodujące konieczność uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że w sytuacji, gdy sąd nie stwierdzi wystąpienia takich okoliczności, ma obowiązek oddalić skargę.

W świetle powyższych wywodów za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 151, a także art. 8 i art. 11 kpa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 6 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ups przez nieprzyznanie zasiłku celowego pomimo spełniania przez skarżącego przesłanek jego uzyskania, należy wskazać, że spełnienie przesłanek wskazanych w tych przepisach jest konieczne do przyznania zasiłku celowego, ale nie gwarantuje jego otrzymania we wnioskowanej wysokości ani otrzymania go w ogóle (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1322/20, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19, czy z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19). Przyznanie zasiłku celowego odbywa się bowiem w warunkach uznania administracyjnego, na co wskazuje użycie w art. 39 ust. 1 i 2 ups wyrażenia "może być przyznany". Oznacza to, że obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 812/18, z 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1032/20, z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/19, czy z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06). Organy administracji publicznej, limitując wysokość przyznanych świadczeń lub też odmawiając ich przyznanie pomimo spełnienia przesłanek przyznania świadczeń pomocy społecznej, nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, o ile decyzja taka nie przekracza dopuszczalnych granic uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skarżący złożył wniosek o pomoc finansową w formie zasiłku celowego m.in. na zakup żelazka, zakup żywności, utrzymanie i konserwację lokalu, zakup odzieży sezonowej. W toku postępowania organy ustaliły, że w niedługim okresie poprzedzającym złożenie wniosku skarżący uzyskiwał świadczenia pomocy społecznej na zbliżone cele. Organy ustaliły, że koszty mieszkania pokrywa rodzina skarżącego. Ponadto z ustaleń organów wynika, że skarżący jest w stanie umożliwiającym podjęcie pracy zarobkowej. W świetle powyższego oraz uwzględniając zakres żądań skarżącego, a także rezygnację przez niego z części przyznanych mu świadczeń, z których jakości skarżący nie był usatysfakcjonowany, należy uznać, że skarżący w całości czerpie środki do utrzymania z pomocy udzielanej przez inne osoby i instytucje. Nie przejawia przy tym dążeń do uniezależnienia się od pomocy tych osób i instytucji, a przynajmniej zmniejszenia jego rozmiarów. Tymczasem jak wynika to z art. 3 ust. 1 ups, działania pomocy społecznej mają na celu wspieranie, a nie wyręczanie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Oznacza to, że organy pomocy społecznej były uprawnione nie tylko do ograniczenia przyznanego świadczenia pomocy społecznej w stosunku do wnioskowanego, ale nawet do całkowitej odmowy jego przyznania, pomimo że skarżący spełniał warunki przyznania wnioskowanego świadczenia. Stwierdzić przy tym należy, że organy wyczerpująco uzasadniły zajęte stanowisko, a przytoczona przez nie motywacja pozwala uznać, że w toku wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego i dowolnej oceny sytuacji skarżącego. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad przyznania świadczeń pomocy społecznej. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 6 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ups.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 ppsa) przyznawane jest na wniosek przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 ppsa.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.