Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. L. G. O. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 161/12 odrzucające skargę S. L. L. G. O. z siedzibą w W. na powiadomienie przez Wójta Gminy S. o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 161/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę S. L. L. G. O. z siedzibą w W. na powiadomienie przez Wójta Gminy S. o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w skardze datowanej na 23 stycznia 2012 r., skierowanej do WSA w Kielcach za pośrednictwem Wójta Gminy S. w dniu 6 lutego 2012 r., S. L. L. G. O. z siedzibą w W. wniosło o uchylenie opłaty dodatkowej nałożonej przez Wójta Gminy S. pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. z uwagi na naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 17 października 2011 r. S. L. L. G. O. z siedzibą w W. wystosowało do Wójta Gminy S. w formie elektronicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi na ten wniosek organ, w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek przez odesłanie do dokumentów znajdujących się na stronie BIP Urzędu Gminy w S. oraz wezwał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty w kwocie 105,93 zł za udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów: 1.5, 1.7, 2.1 i 2.2 wniosku. Organ nie uzasadnił przy tym podstaw naliczenia kosztów w podanej wysokości. W związku z bezczynnością Wójta Gminy S. skarżący złożył do WSA w Kielcach skargę na bezczynność wójta. W dniu 12 grudnia 2011 r. organ przesłał drogą elektroniczną informację publiczną w zakresie punktów: 1.5, 1.7, 2.1 i 2.2 wniosku w formie dwóch identycznych załączników zawierających skany 90 stron w pliku pdf. Następnego dnia, tj. 14 grudnia 2011 r. Wójt Gminy S. wezwał S. L. L. G. O. z siedzibą w W. do uiszczenia dodatkowej opłaty za udostępnienie informacji publicznej w pierwotnie wskazanej wysokości 105,93 zł. W dniu 14 grudnia 2011 r. skarżący wezwał Wójta Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie nieuzasadnionego nałożenia na wnioskodawcę opłat za udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na to wezwanie datowanej na dzień 11 stycznia 2012 r. organ stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wezwania wyjaśniając, że opłata została wyliczona w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy S. Nr (...) z dnia (...) września 2011 r. zmienione zarządzeniem Nr (...) z dnia (...) października 2011 r. i odpowiada rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że wyceniony przez organ koszt udostępnienia informacji publicznej ma odzwierciedlać koszty rynkowe rzeczywiście poniesione przez Wójta Gminy S.. Koszty te nie mogą natomiast być obliczone na podstawie cennika określonego w zarządzeniu Wójta, ponieważ jest niezgodne z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przytaczanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji (Dz. U. Nr 112/01 poz. 1198 ze zm.) oraz ogranicza prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej. Jak wynika bowiem z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r., K 21/98, warunkiem uznania statutu za akt o charakterze wewnętrznym jest to, aby jego postanowienia nie kształtowały sytuacji prawnej innych podmiotów oraz ich kompetencji. Tym samym materia, którą ustawodawca przekazuje do uregulowania w statutach wskazuje sama przez się, iż unormowanie w statucie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, w żadnej mierze nie mogą wpływać kształtująco na realizację obywatelskiego prawa do informacji. Mogą one natomiast dotyczyć wewnętrznych zasad funkcjonowania struktur organizacyjnych samorządu terytorialnego.

Skarżący zarzucił ponadto, że Wójt Gminy S. nie wskazał jakie koszty poniósł w związku z realizacją wniosku w formie elektronicznej. Brak jest w związku z tym podstaw do stwierdzenia, że koszty te są kosztami dodatkowymi wynikającymi z wniosku. Ponadto skoro przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uzależniają udostępnienia żądanych informacji od uiszczenia żądanej opłaty, to uprawnienie organu do jej pobrania powstaje dopiero po udostępnieniu informacji. Przedwczesnym zatem jest ich ustalanie przed udostępnieniem żądanych informacji, tym bardziej, że taki akt rodzi zobowiązanie finansowe.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przedmiotowa opłata została skarżącemu naliczona zgodnie z obowiązującym w Urzędzie Gminy w S. zarządzenie Wójta Gminy S. Nr (...) z dnia (...) września 2011 r. zmienionym zarządzeniem Nr (...) z dnia (...) października 2011 r. Opłata ta została skalkulowana w sposób prawidłowy i uwzględnia wszystkie realnie poniesione koszty związane z udostępnieniem informacji. Zauważono też, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie organ ma prawo do pobrania stosownej opłaty.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiot skargi nie stanowi on aktu, ani czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Nie jest bowiem decyzją administracyjną, ani postanowieniem, czyli którymkolwiek z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3. O tym, że zaskarżone powiadomienie o wysokości opłaty nie jest również czynnością, ani aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przekonuje natomiast analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji w powiązaniu z przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powiadomienie, o jakim mowa w 15 ustawy o dostępie do informacji nie jest aktem ani czynnością, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Udostępnienie informacji, które wiąże się z dodatkowymi kosztami następuje bowiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, bez względu na to czy wnioskujący o udostępnienie informacji wniesie opłatę czy nie. Powiadomienie to nie ma zatem żadnego waloru, który na drodze administracyjnej rodziłby skutki wiążące się z egzekucją opłaty. Dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, z wyjątkiem przewidzianym w art. 15 ust. 2. Ten przepis nie nakłada jednak obowiązku uiszczenia opłaty przez wnioskującego o dostęp do informacji publicznej, jeżeli wiąże się to z dodatkowymi kosztami, a jedynie stanowi, że podmiot zobowiązany może powiadomić o tych kosztach. Możliwości powiadomienia nie da się zaś pomieścić w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie może być wątpliwości, że powiadomienie z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji nie jest żadnym z aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4a – 7 p.p.s.a. Nie stanowi również bezczynności organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 4a. Również przepisy ustaw szczególnych, w tym w szczególności ustawy o dostępie do informacji nie przewidują sądowej kontroli takich powiadomień.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło S. L. L. G. O. w W. zarzucając mu naruszenie art. 3 § 2 pkt. 4 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż mając na uwadze okoliczność, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, uznać należy, że powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem ma zasadnicze znaczenie w realizacji tego prawa. Akt ten ma charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega też wątpliwości, że akt dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki są przepisy cyt. wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika obowiązek skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 udostępnienia informacji publicznej, z kolei art. 2 ust. 1 daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji. Ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty, a zatem kreuje on zobowiązanie o charakterze finansowym. Wobec tego stwierdzenie rzeczonego obowiązku przesądza o tym, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy udostępnienie informacji publicznej upoważniało organ do ustalenia kosztów jej udostępnienia w kontekście zasady bezpłatności udzielania informacji publicznych oraz wyjątku w tej materii, określonym w art. 15 ustawy.

Rozpoznając zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące charakteru powiadomienia, o którym mowa w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Pojawiły się bowiem stanowiska, wedle których powiadomienie to nie jest czynnością ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 roku, sygn. akt I OSK 950/07, Baza Orzeczeń Lex nr 505286). Z kolei według przeciwstawnego stanowiska, powiadomienie to jest czynnością lub aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma charakter publicznoprawny (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 296/12).

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentu następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje więc w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, iż akt ten ma charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega też wątpliwości, że akt dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika obowiązek skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy udostępnienia informacji publicznej, z kolei art. 2 ust. 1 ustawy daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji.

Wobec tego stwierdzenie rzeczonego obowiązku przesądza o tym, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zatem zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt. 4 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. i zaskarżone postanowienie uchylił na podstawie art. 185 w zw. z art. 182 §1 p.p.s.a.