Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2010r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

II SA/Bd 130/10

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy R. przyznał K. F. na okres od dnia 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. zasiłek rodzinny na syna N. F. w kwoce 48 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem N. w czasie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięczne.

Pismem z dnia 4 marca 2009 r. K. F. powiadomiła Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R., że w związku z tym, że firma, w której była zatrudniona została zlikwidowana w dniu 23 listopada 2007 r., o czym nie wiedziała, dodatek do zasiłku rodzinnego pobierała bezpodstawnie. Jednocześnie wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, z uwagi na brak dochodów.

W dniu [....] Wójt Gminy R. wydał na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 r. ze zm.) w związku z art. 163 kpa decyzję nr [...] orzekającą o uchyleniu – w części dotyczącej przyznania K. F. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem N. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – własnej decyzji z dnia [...] nr [....] od dnia 23 listopada 2007 r. z powodu nienależnego pobrania świadczenia oraz o odmowie prawa do powyższego świadczenia na okres od 23 listopada 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., wskazując w uzasadnieniu, iż w związku z likwidacją firmy, wyżej wymieniona od 23 listopada 2007 r. nie pozostawała w stosunku pracy, wobec czego od tego dnia dodatek do zasiłku pobierała nieprawnie. Wymieniona wyżej decyzja stała się ostateczna.

Następnie decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się na przepisy art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 8 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Wójt Gminy R. orzekł o zwrocie przez K. F. nienależnie pobranego świadczenia- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem N. F. w okresie urlopu wychowawczego, wypłaconego za okres od 13 lipca 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. w łącznej kwocie 3.706, 67 zł wraz z odsetkami ustawowymi na dzień wydania decyzji w kwocie 712,32 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu wydania jej bez podstawy prawnej, albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia, a nadto - powołał się na decyzję ostateczną z dnia [...] uchylającą prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, konsekwencją której jest konieczność zwrotu nienależnie pobranych kwot zasiłku.

W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy R. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. K. F. uznając decyzję organu I instancji za krzywdzącą podniosła, że jakkolwiek pobrane świadczenie w świetle prawa obiektywnie się jej nie należało, to nie można jej przypisać ani winy, ani złej wiary, gdyż od razu, kiedy dowiedziała się, że podstawa pobierania przez nią świadczenia odpadła, powiadomiła o tym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Odwołująca się zarzuciła też, że przed wydaniem decyzji nie sprawdzono, w jakich warunkach żyje jej rodzina. Nadto ze względu na trudną sytuację materialną wniosła o umorzenie należności.

Nie uwzględniając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż sporny dodatek został odwołującej się wypłacony, mimo że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do jego wypłacania, a odwołująca się była pouczana, iż w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, winna niezwłocznie o tym fakcie powiadomić organ wypłacający świadczenie.

Według organu II instancji wyjaśnienia strony, że za pobranie świadczenia nie ponosi winy, gdyż nie została w odpowiednim czasie poinformowania przez prawodawcę o likwidacji firmy, nie mogą skutkować zmianą kwestionowanej decyzji. Jednocześnie organ pouczył stronę o możliwości ubiegania się w GOPS w R. o umorzenie, rozłożenie na raty lub odroczenie terminu spłaty należności.

K. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnosząc o jej uchylenie jako rażąco naruszającej przepisy o właściwości rzeczowej (art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 3 pkt 11 i art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 19 i 20 kpa) poprzez zmianę podstawy prawnej orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń przyjętej przez organ I instancji z art. 30 ust. 2 pkt 4 na art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Nadto skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 7 w związku z art. 104 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach zaskarżenia w związku ze zmianą powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca dodatkowo podniosła, że SKO zmieniło stanowisko oraz nie wegzekwowało od organu I instancji własnych wskazań dotyczących przesłanek uznania pobranych świadczeń za świadczenia nienależne, zawartych w poprzedniej jego decyzji, z dnia [...] (możliwość przypisania złej wiary świadczeniobiorcy).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Rozpatrując skargę nie kieruje się więc kryteriami słuszności czy celowości. W razie zaś uwzględnia skargi wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym.

Oceniając stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał skargę za uzasadnioną.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów I i II instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 133, poz. 992 ze zm.).

Art. 30 wymienionej ustawy uprawnia organy administracji publicznej do wydawania decyzji o zwrocie wypłaconych świadczeń rodzinnych, jeśli w rozumieniu tego przepisu stanowią one świadczenia nienależne. Oznacza to, że tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek świadczenia nienależnego organ może wydać decyzję o zwrocie wypłaconego świadczenia rodzinnego.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy świadczeniami nienależnie pobranymi są między innymi:

- świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (pkt 1),

- świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenie (pkt 2),

- świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (pkt 4).

Wójt Gminy R. błędnie zakwalifikował przypadek skarżącej do sytuacji określonej w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, bowiem przyznanie jej decyzją z dnia [...] dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego pozostawało w dacie rozstrzygania w tej kwestii w zgodzie z przepisami prawa, wobec czego nie istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ani do wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem, zaś decyzja z dnia [...] uchylająca prawo do tego świadczenia nie została wydana na gruncie przepisów o stwierdzeniu nieważności lub wznowieniu postępowania lecz na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 163 kpa.

Organ II instancji po otrzymaniu odwołania skarżącej, wraz z aktami sprawy obligowany był do rozpatrzenia sprawy o zwrot świadczenia nienależnego na nowo w jej całokształcie, to jest tak, jak gdyby nie było decyzji organu I instancji i w jego kompetencji leżało konwalidowanie ewentualnych popełnianych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w granicach tej sprawy uchybień w zakresie określonym przepisem art. 136 kpa, w tym między innymi dokonanie zmiany przyjętej przez organ I instancji podstawy prawnej uznania wypłacanych skarżącej począwszy od dnia 23 listopada 2007 r. kwot dodatku do zasiłku za świadczenia nienależnie pobrane. W związku z tym podniesione w powyższym zakresie zarzuty są chybione.

W świetle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, to jest utraty uprawnień skarżącej do otrzymywania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem w czasie urlopu wychowawczego na skutek ustania stosunku pracy w związku z likwidacją firmy, w której była zatrudniona, Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przyjęło, iż przypadek ten należało rozpatrzyć na gruncie definicji świadczenia nienależnie pobranego zawartej w punkcie 1 art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

W tym miejscu, podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zawrotu nienależnie pobranego świadczenia przewidziana w art. 30 ustawy, bez możliwości wcześniejszego uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy (vide też wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. I OSK535/08 - Lex 499576 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2008 r. II SA/Łd 78/08- Lex 527914), tym bardziej jeszcze, że rozstrzygnięcie na gruncie wskazanego przepisu nie może być wydane z mocą wsteczną. W związku z tym wskazanie przez SKO we wcześniejszej decyzji z dnia [...] sygn. [...] na konieczność uchylenia przez organ I instancji decyzji ostatecznej z dnia [..] było wadliwe.

Jednym z warunków uznania świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest, jak wynika z końcowej części tego przepisu, wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności.

Z powyższym obowiązkiem organu ustawodawca ściśle wiąże obowiązek świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy mianowicie stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodzinny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Oczywistym jest, że świadczeniobiorca może wywiązać się z wynikającego z art. 25 ust. 1 obowiązku tylko wówczas, gdy okoliczność powodująca utratę prawa do świadczenia jest mu znana, czyli że jest jej świadomy.

Wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy dokonywana w powiązaniu z treścią art. 25 ust. 1 wskazuje zatem, że istotnym elementem sine qua non uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, że uprawnienie do jego otrzymywania ustało. Decydujące znaczenie ma więc ustalenie, kiedy świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej utratę uprawnienia do świadczenia rodzinnego. W rozpatrywanej sprawie będzie to dzień, w którym skarżąca uzyskała informację o likwidacji firmy, w której była zatrudniona. A contario brak świadomości, że świadczenie od określonego momentu nie przysługuje, wyłącza możliwość uznania wypłaconego świadczenie za nienależnie pobrane. Inaczej mówiąc nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że się jej nie należały.

Powyższe stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym, podobnie jak na gruncie identycznego jak w art. 30 ust. 2 pkt 1 rozwiązania zawartego w art. 138 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych- Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm. (vide wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. IV SA/Wr 446/07, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Go 645/07 – Lex 486343, WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2007 r. sygn. IV SA/Po 59/07 – Lex 416805, WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II SA/Łd 1105/07 – Lex 501792 i dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II SA/Łd 1107/07- Lex 489216, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. I UK 3/04 – Lex 146568).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że o ile dla zastosowania art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych (zarówno § 1 i 2, jak i § 3), a więc uchylenia – zmiany prawa do świadczenia wystarczy obiektywny fakt nienależnego pobrania przez stronę świadczenia, tj. niezgodne z przepisami ustawy, to dla zastosowania art. 30 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 oraz pkt 2, czyli orzeczenia o zwrocie wypłaconego świadczenia, niezbędne jest więc wykazanie winy świadczeniobiorcy w znaczeniu subiektywnym.

Jakkolwiek skarżąca w zgłoszeniu z dnia 4 marca 2009 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o nieprawnym pobieraniu od dnia 23 listopada 2007 r. dodatku do zasiłku rodzinnego zawarła oświadczenie, iż wcześniej nie wiedziała o likwidacji miejsca pracy, zaś dodatkowo w oświadczeniu z dnia 24 września 2009 r. sprecyzowała, iż nieświadoma była tego faktu do końca wypłacania jej świadczenia i twierdzenie to w toku całego postępowania konsekwentnie podtrzymywała, organ II instancji mimo niepodjęcia przez GOPS czynności dowodowych umożliwiających ustalenie (a tym samym weryfikację powyższych oświadczeń), czy przyjmując dodatek do zasiłku działała ona ze świadomością i premedytacją, to jest czy przyjmowała to świadczenie w złej wierze wiedząc, iż jej się ono nie należy, czy też sytuacja taka nie miała miejsca, zaakceptował decyzję organu I instancji. Co więcej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawarł błędny pogląd, że kwestia winy skarżącej nie może wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia podległego organu.

Tymczasem nawiązując do tego co zostało wcześniej powiedziane, wskazać należy, że dopiero od dnia, w którym w okresie między 23 listopada 2007 r. a 31 sierpnia 2008 r., skarżąca powzięła wiadomość o likwidacji firmy, a tym samym utracie prawa do pobierania do zasiłku i mimo to świadczenie to nadal przyjmowała, było ono świadczeniem nienależnie pobranym, którego obowiązek zwrotu przez wyżej wymienioną można było i należało orzec. To ostatnie w sposób oczywisty dotyczy także sytuacji, gdyby skarżąca przed dniem 23 listopada 2007 r. wiedziała o zamiarze i dacie likwidacji firmy przez jej właścicielkę.

W postępowaniu administracyjnym, stosownie do sformułowanej w art. 7 i 77 § 1 kpa zasady prawdy obiektywnej, wydanie decyzji w każdym przypadku winno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (Dawidowicz – Ogólnie postępowanie administracyjne str. 108). W ramach omawianej zasady mieści się wymóg przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodów niezbędnych do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy (tzw. zasada oficjalności).

Poczynienie zaś tego rodzaju ustaleń w oparciu o materiał niekompletny skutkuje koniecznością uznania ich za dowolne.

Będące następstwem niewłaściwej interpretacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze treści przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych braki postępowania administracyjnego co do wymaganej tym przepisem przesłanki uznania pobranego przez skarżącą dodatku do zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależne, uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. jako wydanych z naruszeniem przepisów administracyjnej procedury mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ponownym postępowaniu kierując się zawartą w niniejszym wyroku oceną prawną należy ustalić przy wykorzystaniu przewidzianych w kpa środków dowodowych, kiedy skarżąca dowiedziała się o likwidacji jej miejsca pracy.

Ustosunkowując się do podnoszonej w skardze kwestii umorzenia kwoty świadczeń nienależenie pobranych Sąd wyjaśnia, że - jak trafnie poinformował organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - o wydanie rozstrzygnięcia umarzającego tego rodzaju należność można ubiegać się w organie I instancji dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję nakładającą zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.

Z przedstawionych wyżej względów orzeczono, jak w sentencji.