Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2008 r. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 357,- ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku K. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt [...], utrzymało w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] 2008 r. sygn. akt [...], którą orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy

z dnia [...] 2003 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia ustalonej na podstawie zebranych dowodów w postępowaniu rozgraniczeniowym granicy pomiędzy działkami Nr 1249/2 i 1251 (dr), położonymi we wsi Ł., Gmina S.

Decyzja Kolegium Odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071

z późn.zm.), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r.

o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856

z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia

17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925).

Uzasadniając decyzję samorządowe Kolegium Odwoławcze – dalej SKO

ustaliło, iż B. A., właściciel działki nr 1249/2 w miejscowości Ł., wnioskiem z dnia 20 maja 2003 r. wniósł o wszczęcie przez Wójta Gminy, postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr 1249/2, a działką nr 1251 stanowiącą drogę.

Postanowieniem z dnia [...] 2006 r., Wójt Gminy wszczął postępowanie rozgraniczeniowe między działkami 1249/2 a działką 1251 (dr) odpisy postanowienia doręczając wnioskodawcy, i właścicielom działek przyległych do działki 1251, w tym K. C. (właścicielowi działki 1252) jako współwładającym działką 1251 o charakterze użytku drogowego. Jednocześnie postanowieniem wskazano geodetę uprawnionego do czynności rozgraniczeniowych.

W dniu 25 lipca 2003 r. geodeta dokonał czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1249/2 a działką nr 1251 i sporządził protokół graniczny.

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2003 r. opartą na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zatwierdził granice pomiędzy działkami nr 1249/2 i nr 1251 położonymi we wsi Ł., gmina S. w oparciu o protokół graniczny. Mimo pouczenia zawartego w doręczonej decyzji, żadna osoba biorąca udział w postępowaniu nie zażądała przekazania sprawy sądowi powszechnemu we wskazanym terminie.

Pismem z dnia 28 lutego 2006 r. K. C. wniósł do Wójta Gminy o przywrócenie terminu do złożenia żądania o przekazanie przedmiotowej sprawy sądowi.

Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2006 r. znak: [...] odmówił przywrócenia terminu.

W związku z powyższym K. C. – dalej skarżący – wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] 2006 r. sygn. akt: [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z [...] 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt: SA/Kr 800/06 oddalił skargę K. C. na postanowienie SKO z dnia [...] 2006 r.

W dniu 26 listopada 2007 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2003 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr 1249/2 i działką nr 1251 (droga) położonymi we wsi Ł., gmina S. oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2003 r. znak: [...] o zatwierdzeniu granicy pomiędzy działkami nr 1249/2 i nr 1251 (droga) położonymi we wsi Ł., gmina S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozdzieliło wniosek strony na dwie odrębne sprawy administracyjne tj. dotyczącą stwierdzenia nieważności w/w decyzji oraz dotyczącą stwierdzenia nieważności w/w postanowienia. Skarżący

w uzupełnieniu żądania stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej podnosił, że została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie

i powoływał się na podstawę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Skarżący przyznawał, że osoby które zawiadomiono o postępowaniu i którym doręczono decyzję korzystają ze szlaku drogowego (działki 1251) ale zarzucał, że nie są następcami prawnymi M. P., właścicielki parceli 2402/1, której jego zdaniem odpowiada działka o charakterze użytku drogowego.

Postanowieniem z 21 grudnia 2007 r. SKO wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] 2003 r.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2008 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2003 r. znak: [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdziło, iż brak jest przesłanek do uznania, iż

w przedmiotowej sprawie skierowano decyzję do osoby nie będącej stroną

w sprawie.

Analizując przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa SKO podkreśliło, że brak uczestnictwa strony w postępowaniu nie stanowi

o wadliwości tylko decyzji, ale i całego postepowania, a w przypadku wadliwości całego postepowania niezbędnym jest przeprowadzenie go ponownie, do czego służy instytucja wznowienia postępowania. Zdaniem Kolegium przesłanie decyzji osobom, które brały udział w postępowaniu jako użytkownicy działki, nie powoduje, iż została skierowania do osób nie będących stronami w sprawie.

Skarżący w dniu 1 lutego 2008 r. złożył do SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] 2008 r.

Uzasadniając swój wniosek skarżący twierdził, iż decyzja organu Wójta Gminy oparta została na fałszywym stanie prawnym i fałszywych dowodach, co powinno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Powtórzył także zarzut braku uczestnictwa w postępowaniu rozgraniczeniowym właścicieli działki nr 1251. Podnosił, że stan prawny drogi – działki 1251 wynika z księgi wieczystej Nr [...]. Skarżący stanął dodatkowo na stanowisku, iż w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Wskazał, iż w 1961 r. dokonywane były pomiary granic dla sprawy sądowej [...], w wyniku których sporną działkę przyznano na własność osoby wskazanej w treści Kw nr [...].

Rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazało SKO, iż decyzja Wójta Gminy wydana została w oparciu o obowiązujący

w dacie jej wydania art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne

i kartograficzne określający warunki w jakich wydana może być decyzja

o rozgraniczeniu.

SKO wskazało także, że skarżący brał udział w postępowaniu rozgraniczeniowym i choć odmówił złożenia podpisu pod protokołem, to jednak według potwierdzenia prowadzącego postępowanie geodety nie wniósł, podobnie jak inni uczestnicy postępowania, sprzeciwu co do wyznaczonej granicy.

Samorządowe Kolegium podkreśliło zarazem, iż granica pomiędzy działkami nr 1249/2 a 1251 oparta została na mapie zasadniczej w skali 1:2000 posiadającej właściwości kartometryczne. Mapa ta stanowiła jedyny dokument kartograficzny.

Zdaniem organu zachodziła przesłanka, określona w cytowanym wyżej przepisie, do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, zaś brak udziału stron w postępowaniu, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast, jeżeli strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to wówczas może skorzystać z instytucji wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Brak uczestnictwa strony w postępowaniu nie stanowi bowiem

o wadliwości tylko decyzji, ale i całego postępowania, a w przypadku wadliwości całego postępowania niezbędnym jest przeprowadzenie go ponownie.

SKO zajęło stanowisko, iż nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie jak co do fałszywości dowodów, istnieje przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa.

Organ podkreślił, iż wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło

w wyniku wniosku B. A., współwłaściciela działki nr 1249/2. Tak więc kwestionowana decyzja o rozgraniczeniu została wydana w następstwie wniosku strony mającej legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie. W trakcie tego postępowania udział brały osoby użytkujące działkę nr 1251, w tym skarżący, która stanowi drogę, a której status prawny nie jest uregulowany i przesłanie decyzji użytkownikom, w tym skarżącemu nie powoduje, iż decyzję można uznać za skierowaną do osób nie będących stroną w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na powyższą decyzję w dniu 4 marca 2008 r., uzupełnioną następnie pismem z dnia 19 czerwca 2008 r., wniósł K. C. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż nie uwzględnia, że w toku postępowania rozgraniczeniowego nie brali udziału właściciele działki nr 1251. Opisał także szczegółowo historię działki nr 1251 oraz przebieg rozgraniczenia, w którym niezgodnie z prawdą zdaniem skarżącego został zamieszczony zapis, iż nie wniósł on sprzeciwu do wytyczonych granic. Zarzucał, powołując się na treść sprawozdania technicznego, że przyjęty przebieg granicy w protokole granicznym zmienia dokonane z właścicielami działki 1249/2 ustalenia. Skarżący wskazywał, iż stan prawny przedmiotowej działki jest uregulowany albowiem na miejsce zmarłej hipotecznej właścicielki tej działki M. P. weszli jej spadkobiercy, co organ powinien był ustalić rozpoczynając postępowanie rozgraniczeniowe. Skarżący podał także, iż pismem z dnia 18.09.2003 r. wniósł sprzeciw na dokonanie przez geodetę K. rozgraniczenie, na co nie uzyskał żadnej odpowiedzi od Wójta Gminy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie jako oczywiście niezasadnej i w całości podtrzymało swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

W kolejnym piśmie wniesionym przez ustanowionego pełnomocnika

w przeddzień rozprawy, skarżący rozszerzył żądanie skargi o stwierdzenie także nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2003 r. Skarżący sprecyzował zarzut, naruszenia przez SKO przepisów art. 156 § 1 1 pkt 2 i 4 kpa przez błędną wykładnię i ich niezastosowanie. Skarżący podnosił, że przed wydaniem decyzji Wójt Gminy nie dokonał wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów ustawy kontroli prawidłowości wykonania przez uprawnionego geodetę czynności ustalenia przebiegu granicy a w szczególności zastosowania kolejności kryteriów, wedle których następuje ustalenie przebiegu granicy.

Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ w związku

z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 20002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm./, Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej i stosują środki określone

w ustawie. W myśl przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa p.p.s.a. – rozpoznając skargę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyżej sformułowanego wniosku o zasadności skargi, aczkolwiek nie wszystkie okoliczności przyjęte za jej podstawę Sąd podziela.

Wyjść należy od przypomnienia, że przedmiotem sprawy jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2003 r. rozgraniczającej nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną Nr 1249/2 własności (współwłasności) B. A., z nieruchomością stanowiącą działkę ewid. nr 1251 w ewidencji gruntów wpisana jako użytek drogowy.

Przedmiotem skargi jest natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2008 roku, którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] 2008 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wójta Gminy z dnia [...] 2003 r.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego /dalej SKO/, zapadła zatem w postępowaniu tzw. nadzwyczajnym, regulowanym przepisami art. 156 i następne Kpa. Natomiast decyzja, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności wydana została w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Rozważenie zarzutów skargi wymaga przypomnienia istoty tych dwóch postępowań.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /t. j. Dz. U.

z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm./ - dalej ustawa- w rozdziale 6 reguluje rozgraniczanie nieruchomości. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy stanowią, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami. Podkreśla się, iż w świetle takiej regulacji istotą sporu

o rozgraniczenia jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, w celu ustalenia jaki jest zakres – a więc zasięg prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. /Por. S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998

s. 80/.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozgraniczenie przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek. Ustawa w ust. 2 stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie z urzędu przeprowadza się przy scalaniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wszczęcie zatem postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w sytuacji innej niż przy scalaniu gruntów podlega swobodzie uznania przez organ, a żaden przepis prawa nie przydaje osobom trzecim uprawnienia do wymuszenia na organie wszczęcia

z urzędu postępowania o rozgraniczenie.

W istocie zatem o zakresie rozgraniczenia decyduje składający wniosek

o rozgraniczenie, który we wniosku określa jakie granice swojej nieruchomości uważa za sporne z granicami sąsiednich nieruchomości.

Organ właściwy do przeprowadzenia rozgraniczenia jest obligowany do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie na wniosek,

o czym świadczy regulacja zawarta w art. 30 ust. 4 ustawy, w myśl której na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego zażalenie nie przysługuje.

Z ustawy wynika, że rozgraniczenie przeprowadza organ administracji /art. 31 ust. 1 / a w wypadkach wskazanych w ustawie /art. 33 ust. 3, art. 36/ sąd powszechny.

W myśl przepisów ustawy w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ustalenie przebiegu granicy następuje albo w wyniku zawarcia ugody pomiędzy stronami, mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), albo też

w drodze decyzji o rozgraniczeniu, opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody,

a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zabranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przepis ust. 2 tego art. przewiduje, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi (powszechnemu). Taka regulacja oznacza odstępstwo od statuowanej art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, w myśl której sprawa administracyjna może być rozpoznana merytorycznie dwukrotnie; przez organ I instancji i przez organ odwoławczy. Wyrażone przepisami art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odstępstwo oznacza, że po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu przez właściwy organ wójta (burmistrza, prezydenta miasta), kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji. Kontrolę taka może już przeprowadzić tylko Sąd powszechny po przekazaniu mu sprawy w następstwie zgłoszenia przez stronę w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, wniosku określonego przepisem art. 33 ust. 3 ustawy.

Od wydanej zatem w postępowaniu rozgraniczeniowym decyzji opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie służy odwołanie do organu II instancji. Natomiast stronom służy prawo do skorzystania z tzw. nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, a więc m. in. z trybu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania.

Trzeba tu podkreślić, że z uwagi na inny przedmiot postępowania z trybu nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności (o czym niżej), wskazuje się

w literaturze (Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz-do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Wyd. 3, C. H. Beck 2000 r., str. 666) oraz w orzecznictwie (Por. np. wyrok NSA z 22.05.1987 r. IV SA 1062/86 ( ONSA 1987 Nr 1, poz. 35), że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest także osoba, do której skierowano decyzję, w postępowaniu zakończonym decyzją, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności.

Poszczególne tryby nadzwyczajnego postępowania administracyjnego mają na celu usunięcie określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Jest to tzw. zasada niekonkurencyjności. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą możliwość ponownego rozpoznania

i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy już zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w których ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną

z kwalifikowanych wadliwości postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa, (ew.

w przypadku określonym w art. art. 145 a kpa.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa jedną z podstaw wznowienia postępowania stanowi brak udziału strony, bez jej winy, w postępowaniu. Jednakże w myśl art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. W świetle brzmienia tego przepisu jest oczywiste, iż

z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa może wystąpić tylko ta strona, która nie brała udziału w sprawie, gdyż to na tym podmiocie spoczywa obowiązek wykazania, iż służył mu przymiot strony

w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu zakończonym decyzją, którego dotyczy żądanie wznowienia postępowania. Brak przymiotu strony takiej osoby, stanowi podstawę wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a w istocie odmowy wszczęcia postępowania

w sprawie wznowienia.

Na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może powoływać się inny uczestnik postępowania, w którym wydano decyzję.

Z tego względu całkowicie bezpodstawna jest skarga względem decyzji SKO oparta na zarzucie, że nie uwzględnia ona okoliczności, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z [...] 2003 r., nie brali udziału następcy prawni po M. P. właścicielce parceli 2402/1, której odpowiednikiem – zdaniem skarżącego – jest działka ewidencyjna 1251, a z którą rozgraniczono nieruchomość – działkę 1249/2- współwłasności B. A. Zarzuty te wykraczają poza przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności zakończonego zaskarżoną decyzją.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 25.11.2008 I OSK 1828/07 – niepublikowany), administracyjne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, należy w świetle art. 16 § 1 kpa do kategorii tzw. postępowań nadzwyczajnych, w których może nastąpić wzruszenie decyzji, także ostatecznej, jednakże tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Celem postępowania o stwierdzenie nieważności, nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności (jak przy wznowieniu postępowania) – lecz weryfikacja decyzji na płaszczyźnie przesłanek nieważności decyzji wyczerpująco wyliczonych przepisie art. 156 § 1 kpa w punktach 1- do 7. Weryfikacja ta polega na badaniu czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad wyliczonych punktach 1-7 § 1 art. 156 kpa. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wada tkwiąca w decyzji w chwili jej wydania, jako w akcie kończącym postępowanie, a nie wada samego postępowania dowodowego, które ją poprzedzało. Oznacza to, że dla rozstrzygnięcia o zarzucie nieważności decyzji przedmiotem ustaleń organu właściwego do stwierdzenia nieważności (art. 157,158 kpa), w sferze faktograficznej, są ustalenia, czy w dacie podjęcia decyzji, była ona dotknięta istniejącą choćby jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wady mają charakter wad materialnoprawnych, a nie wad o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie skutków tych ostatnich dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz - do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Wyd. 3, C. H. Beck 2000 r., str. 643).

Podkreślenie to jest konieczne z uwagi na to, iż skarga oparta jest w swych podstawach faktycznych, także na zarzucie dokonania przez Wójta Gminy szeregu wadliwych ustaleń, bądź pominięciu możliwego do zebrania materiału dowodowego w czynnościach uprawnionego geodety.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie, które poprzedzało jej wydanie. Nie zmienia to jednak faktu, iż zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez jego błędną wykładnię w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznał Sąd Administracyjny za uzasadniony.

Jak wyżej wskazano przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z [...] 2003r. było rozgraniczenie nieruchomości – działki 1249/2 – stanowiącej własność (współwłasność) B. A. z nieruchomością sąsiednia stanowiącą działkę ewid. Nr 1251 wpisaną w ewidencji gruntów jako działka drogowa.

Od dnia wejścia w życie przepisów kodeksu cywilnego, t. j. od dnia 1 stycznia 1965 r. stosownie do przepisu art. XXXVIII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny /Dz. U. Nr 16, poz. 94 z późn. zm./ materialnoprawną podstawę rozgraniczenia stanowi przepis art. 153 kodeksu cywilnego regulujący kryteria rozgraniczania gruntów, których granice stały się sporne, przy czym przepis art. 152 k.c. nakłada na właścicieli gruntów sąsiadujących obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz ponoszenia po połowie kosztów urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa jest zawsze przepis prawa materialnego. Skoro przedmiotem rozgraniczenia w sprawie, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji był zasięg prawa własności właściciela (współwłaściciela) nieruchomości stanowiącej działkę 1249/2 względem nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę 1251, to przymiot stron postępowania rozgraniczeniowego

w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 152 i 153 kodeksu cywilnego służył tylko tym osobom, którym przysługuje cywilnoprawny tytuł do rozgraniczanych nieruchomości w postaci prawa własności (współwłasności), wieczystego użytkowania lub innego podmiotowego prawa rzeczowego ograniczonego przysługującego do gruntu w oznaczonym zakresie (np. służebności). Mogą być takimi podmiotami także osoby, które są samoistnymi posiadaczami nieruchomości, za którymi przemawia domniemanie zgodności posiadania za stanem prawnym (art. 341 k.c.). Natomiast korzystanie z cudzej nieruchomości (także nie mającej uregulowanego stanu prawnego) oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga,

w zakresie przejazdu i przechodu przez osoby, które nie mają tytułu cywilnoprawnego do tej nieruchomości nie przydaje tym osobom przymiotu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 152

i 153 kodeksu cywilnego w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne

i kartograficzne dającego podstawę do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji publicznej lub uczestniczenia w tym postępowaniu. Podobne stanowisko zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. III SA / Kr 1014/07 (niepubl.). Natomiast co do braku przymiotu zainteresowanych w rozumieniu art. 510 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, takich osób w sądowym postępowaniu rozgraniczeniowym wypowiedział się Sąd Najwyższy w motywach uchwały z dnia 13 marca 1988 r. sygn. III CZP 23/88 (OSNC 1989/9/137). W innym orzeczeniu Sądu Najwyższego (postanowienie z 17.12.1999 r. II CKU 25/88 – Prokuratura i Prawo 2000/4/9) zwrócono uwagę na obowiązek sądu powszechnego w sądowym postępowaniu rozgraniczeniowym eliminacji z postępowania podmiotów, których udział w tym postępowaniu nie był uzasadniony. Należy tu przypomnieć, że skutkiem zgłoszonego w terminie i w trybie art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne żądania strony niezadowolonej z ustalonego decyzją o rozgraniczeniu przebiegu granicy, jest przekazanie sprawy sądowi. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1999.09.29 sygn. II SA 1580/99 (Lex nr 46210), w zakresie objętym żądaniem przekazania sprawy decyzja o rozgraniczeniu traci moc a postępowanie rozgraniczeniowe jest kontynuowane w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z tego punktu widzenia przyjęte w postępowaniu sądowym rozgraniczeniowym kryteria uczestnictwa w tym postępowaniu mają odpowiednie zastosowanie na etapie administracyjnego postępowania o rozgraniczenie, dla oceny przymiotu strony tego postępowania rozumieniu art. 28 kpa w związku z powołanymi przepisami art. 152 i 153 k.c. i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W świetle powyższego stanowiska przymiot strony postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela działki 1249/2 nie przysługiwał właścicielom czy posiadaczom działek przylegających do rozgraniczanej nieruchomości stanowiącej działkę 1251, zarówno tych które położonej są po tej samej stronie drogi co działka 1249/2, jak i położonych po drugiej stronie działki 1251 mimo, iż bez tytułu prawnego - co jest bezsporne – korzystają z tej działki jako drogi. W szczególności z wyżej wskazanych względów skarżącemu K. C. nie służył przymiot strony postępowania rozgraniczeniowego.

Trzeba też przypomnieć, że nie każda osoba zawiadomiona o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego staje się jego stroną. W szczególności przepisy ustawy upoważniają podmioty i jednostki organizacyjne wykonujące prace geodezyjne i kartograficzne (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4) m. in. do wstępu na cudzy grunt i obligują właścicieli i władających do umożliwienia prac np. wykonania pomiarów. Stąd też osoby nie będące stronami mogą być zawiadomione o wszczęciu postępowania i terminie czynności geodety uprawnionego, a samo zawiadomienie czy uczestnictwo w tych czynnościach nie nadaje im przymiotu stron postępowania rozgraniczeniowego. Jednakże wgląd w akta postępowania rozgraniczeniowego nie pozwala zaakceptować stanowiska zajętego w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w myśl którego "samo przesłanie decyzji innym osobom, które brały udział w postępowaniu (jako użytkownicy działki 1251) nie powoduje, iż decyzja ta została skierowana do osób nie będących stronami

w sprawie".

Z operatu rozgraniczenia wynika, że wszystkie osoby, w tym skarżący, wskazane jako "użytkownicy" działki 1251 według protokołu granicznego traktowane były jako strony (pkt 4,7). Do tych osób także została skierowana decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2003 roku wraz z pouczeniem o przysługującym stronie prawie żądania w terminie 14 dni przekazania sprawy sądowi.

Zwyczajowo używane w decyzjach w przedmiocie rozgraniczenia sformułowanie o "zatwierdzeniu" granic nie ma oparcia w ustawie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 to organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu. Do organu zgodnie z ust. 2 pkt 1 należy obowiązek poprzedzenia wydania decyzji oceną prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności dokumentów z przepisami oraz (pkt 2) włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego. Decyzja o rozgraniczeniu jest zatem tym konstytutywnym aktem organu administracji, który rozgranicza nieruchomości.

Natomiast istota rozstrzygnięcia decyzji rozgraniczeniowej polega na tym, iż odwołuje się ona do operatu rozgraniczeniowego w rozumieniu § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa

i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości /Dz. U. Nr 45, poz. 453/. Dokumentacja operatu rozgraniczeniowego odzwierciedla bowiem przebieg ustalonych granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych oraz przez m. im. opis utrwalenia punktów granicznych znakami granicznymi na gruncie, a także zawiera dokumentację techniczną rozgraniczenia.

W takiej sytuacji przesłanie uczestnikowi postępowania rozgraniczeniowego, jako osobie korzystającej bez tytułu prawnego z rozgraniczanej nieruchomości mającej charakter użytku drogowego i nie mającej przymiotu strony postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 152 i 153 kodeksu cywilnego, decyzji

o rozgraniczeniu tej nieruchomości z inną nieruchomością, opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z pouczeniem

o przysługującym jako stronie terminie i prawie zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, spełniało przewidzianą art. 156 § 1 pkt 4 kpa przesłankę nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osób (w tym skarżącego) nie będących stronami

w sprawie.

Uzasadniony jest zatem zarzut skargi naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego - przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez jego błędną wykładnię

i przyjęcie, iż ta podstawa nieważności nie zachodzi względem decyzji Wójta Gminy z [...] 2003 r.

Na marginesie tylko należy zaznaczyć, iż obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania rozgraniczeniowego, w świetle przepisów art. 30 ust.1, 3

i 4, i art. 33 ust. 2 pkt 2 spoczywa na organie przeprowadzającym rozgraniczenie,

a nie na podmiocie uprawnionym do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic. Potwierdza to brzmienie § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w myśl którego jeżeli nie jest możliwe ustalenie osób uprawnionych do wystąpienia jako strona w postępowaniu rozgraniczeniowym, geodeta odracza wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic i zawiadamia

o tym właściwy organ.

Uzasadniony jest także zarzut skargi naruszenia przepisów art. 7 i 77 oraz 107 § 3 kpa w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przez brak poczynienia w decyzji ustaleń związanych z rozpoznaniem żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy na płaszczyźnie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wprawdzie zarzut, iż względem decyzji Wójta Gminy zachodzi także podstawa nieważności z art. 156 § 1pkt 2 kpa m. in. z powodu rażącego naruszenia prawa art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne został wyartykułowany dopiero w piśmie pełnomocnika skarżącego złożonym dnia 15.06.2009 r., jednakże w świetle ustalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 1999.06.29 IV SA 1889/97-Lex nr 47887), wniosek strony w sprawie nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który z urzędu musi badać czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swej pierwszej decyzji w sprawie zawarło stwierdzenie, że analizowało przesłanki nieważności z art. 156 § 1 kpa, jednakże skarga trafnie wskazuje na nie będące przedmiotem ustaleń i oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego okoliczności, z których wynikać może także nieważność decyzji Wójta Gminy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z powodu rażącego naruszenia prawa.

Postępowanie rozgraniczeniowe jest wysoce sformalizowane. Jak wyżej wskazano podstawy nieważności mają charakter materialnoprawny. Jednakże przepisy o postępowaniu rozgraniczeniowym nakładają na organ dokonujący rozgraniczenia obowiązek ustalenia przesłanek rozgraniczenia wedle pewnej kolejności. Powołanie zatem podstawy materialnoprawnej rozgraniczenia mogącej mieć zastosowanie w dalszej kolejności, stanowi rażące naruszenie prawa materialnego – art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne

i kartograficzne. Wadliwa bowiem ocena dokonana przez organ orzekający

o rozgraniczeniu, która obligatoryjnie musi poprzedzać wydanie decyzji, czy czynności ustalenia przebiegu granicy są dokonane prawidłowo i czy sporządzone dokumenty są zgodne z przepisami, jest w istocie wadą tkwiącą w samej decyzji.

W myśl przepisu art. 33 ust. 1 decyzję o rozgraniczeniu wydaje organ jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W świetle tej regulacji ustawa jako podstawę decyzji rozgraniczeniowej równorzędnie traktuje ustalenie przebiegu granicy w oparciu o zebrane dowody albo w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Zgodne oświadczenie stron oczywiście nie ma charakteru ugody jako odrębnego sposobu ustalenia przebiegu granicy, a według art. 31 ust 3 in fine za równoważne ze zgodnym oświadczeniem stron ustawa traktuje oświadczenie jednej strony, gdy druga w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy.

Jednakże równoważność dowodów lub zgodnego oświadczenia stron jako materialnej podstawy rozgraniczenia, nie oznacza dowolności organu w jej wyborze.

W myśl przepisu art. 31 ust. 2 przy ustalaniu przebiegu granicy bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Przepis ten określa zatem rodzaje dowodów jakie w myśl art. 33 ust. 1 stanowić mogą podstawę decyzji o rozgraniczeniu. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic dookreśla powołane rozporządzenie z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Przepis art. 31 ust. 3 in princip. stanowi jednak, że jeżeli brak danych

o których mowa w ust. 2 lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy ... . Taka regulacja wskazuje, iż ustawa jako pierwszoplanową podstawę ustalania przebiegu granic (gdy nie zawarto ugody mimo sporu co do przebiegu linii granicznych – art. 31 ust. 4) traktuje zebrane dowody, a tylko ich brak

w wystarczającym zakresie lub wzajemna sprzeczność daje podstawę do oparcia ustaleń co do przebiegu granicy na zgodnym oświadczeniu stron.

Tymczasem wgląd w akta operatu rozgraniczeniowego wskazuje, że mimo przedstawienia go Wójtowi Gminy pismem z dnia 18.08.2003 r. przez upoważnionego geodetę do oceny przewidzianej art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie jest pewne na jakiej z podstaw z art. 31 ust. 3 oparto decyzję Wójta Gminy z [...] 2003 r. W sprawozdaniu technicznym, datowanym z resztą na "2003 [...]", w pkt. 2 stwierdzono, że wobec rozbieżnych stanowisk stron co do granicy według stanu prawnego, w wyniku wzajemnych ustępstw ustalono granice "po trwałym ogrodzeniu". Natomiast z pkt. 11.2 protokołu granicznego wynika, że przebieg granicy ustalono na podstawie "zebranych dowodów", które stanowić miały miary obliczone na podstawie pierworysu mapy zasadniczej.

Szkic graniczny nie oddaje też czy ustalone punkty graniczne 1-,2 i 3 ,

w których osadzono znaki graniczne (prot. graniczny pkt 11.2 i 12) obrazują przebieg linii granicznej "po istniejącym trwałym ogrodzeniu".

Te okoliczności nie były przedmiotem ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zaniechano dokonania w uzasadnieniu decyzji w myśl art. 107

§ 3 kpa ich ceny, na płaszczyźnie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.

Przedmiotem postępowania była sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy w przedmiocie rozgraniczenia. Dla końcowego załatwienia sprawy

o stwierdzenie nieważności, którego odmówiono zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzją tego organu

z [...] 2008 r., wystarczającym było rozstrzygnięcie zawarte w punkcie

I sentencji wyroku. Żądanie stwierdzenia przez Sąd wprost nieważności decyzji Wójta Gminy w istocie zmierza do zastąpienia przez Sąd organów administracji w rozpoznawaniu spraw i nie znajduje oparcia w przepisach prawa, gdyż wykracza poza dyspozycję art. 135 powołanej ustawy.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania stronie zastępowanej przez profesjonalnego pełnomocnika oparto na przepisie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.