Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] Nr [...] znak [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska

Wnioskiem z 3.04.2007r. Z. D. zwrócił się do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowo-usługowego o charakterze przemysłowo-spożywczym, zespołu obiektów usługowo-handlowych branży samochodowej, stacji paliw płynnych, salonu samochodowego, stacji diagnostycznej, warsztatu naprawczego, myjni samochodowej i sklepu z akcesoriami samochodowymi itp. na działkach nr [...] położonych w K. przy ul. [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z [...] Prezydent Miasta odmówił Z. D. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dokonana analiza kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych wykazała, że warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony. Z analizy wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w sąsiedztwie terenów użytkowanych rolniczo lub odłogowanych oraz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana obiektami handlowo-usługowymi. Nadto gabaryty projektowanych obiektów , np. powierzchnia zabudowy - odpowiednio 20.000 i 7.000 m2 oraz szerokości elewacji frotowych – odpowiednio 200 i 90 m nie mają odzwierciedlenia w żadnym z budynków położonych w sąsiedztwie. Reasumując Prezydent stwierdził, iż skoro nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niemożliwe było ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor Z. D. Podniósł, że położonych w sąsiedztwie terenów nie można uznać za rolniczo użytkowanych, gdyż przylegają one bezpośrednio do tego samego układu komunikacyjnego Al.[...]. Przyjęcie, że tereny leżące przy trasach wylotowych miast są użytkowane rolniczo wykluczałoby możliwość ich zabudowy. Odwołujący się wskazał, że analizie w niniejszym postępowaniu powinien być poddany cały teren trasy [...] i AL. [...], ponieważ ul. [...] stanowi integralną część połączenia z Al. [...]. Przy Al. [...] zdecydowaną większość obiektów stanowią budynki o funkcji usługowej, handlowej, magazynowej i produkcyjnej, w tym też stacja paliw. Aleja ta aż do wylotu ul. [...] w kierunku O. jest zabudowana po obu stronach budynkami handlowo-usługowymi do 2.000 m2, jak i wielkopowierzchniowymi powyżej 2.000 m2 np. Makro, Media-Markt, Tesco i Castorama oraz stacjami paliw.

Z. D. powołał się również na istniejącą w praktyce innych miast zasadę lokalizacji obiektów handlowych i usługowych wzdłuż ulic wylotowych. Ponadto wskazał, że w projekcie planu miejscowego "K." przeznaczono tereny wzdłuż ul. [...] i [...] pod obiekty handlowe, jak np. salon sprzedaży samochodów marki Toyota, które to tereny sąsiadują z drugiej strony z terenami mieszkaniowymi.

Odwołujący się podważył konieczność kontynuacji parametrów i gabarytów przy Al.[...]. Wskazał, że obiekty o takich funkcjach nie mogą być podobne gabarytowo i architektonicznie. Przykładowo stacja paliw w zagłębieniu ul. [...] jest znacznie mniejsza niż budynek firmy Carrefour.

Nadto skarżący podniósł, że z obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania dla Miasta K. wynika, że przedmiotowy teren przewidziany jest dla budowy wielkopowierzchniowych obiektów usługowo-handlowych. Istnieje zatem podstawa do uznania, że cechą dróg szybkiego ruchu i obwodnic miasta jest przyuliczna budowa obiektów handlowo-usługowych o różnych gabarytach, wysokościach i architekturze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wydanie przez organ I instancji decyzji zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy tej wynika, ze w obszarze analizowanym znajdują się budynki o charakterze mieszkalnym, obiekty usługowe – szpital, stacja krwiodawstwa i krwiolecznictwa, szkoły – studium medyczne i szkoła podstawowa, jak również stacja paliw, drobne obiekty usługowe – serwisy samochodowe i sklepy. W obszarze tym mieszczą się też tereny upraw polowych, częściowo odłogowane. Według danych ewidencji gruntów działki należące do inwestora to użytki rolne.

Organ II instancji stwierdził, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się jako trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m. Dlatego - w ocenie Kolegium - nieuprawnione jest żądanie inwestora, by organ uwzględniał zabudowę całej ulicy [...], skoro przywołane w odwołaniu obiekty znajdują się w odległości kilku kilometrów od działki inwestora. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu I instancji, iż wykonana analiza wyraźnie wskazuje, iż nie zostały spełnione łącznie przesłanki wyszczególnione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na decyzję Kolegium wniósł Z. D., zarzucając organom I i II instancji oparcie decyzji wyłącznie na przesłance niespełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podniósł, ze przedmiotowe tereny położone są wzdłuż Al. [...] oraz jej przedłużenia – Al. [...], które jeszcze do niedawna pełniły rolę obwodnicy K. w ciągu szlaku W. – Ł. – W.. Kategoria i charakter drogi sprawiły, że na przestrzeni lat wzdłuż kilkukilometrowej trasy zaistniały duże inwestycje o charakterze wyłącznie komercyjnym: obiekty przemysłowe, produkcyjne, magazynowe, handlowe i usługowe. Obiekty te są obecnie inwestycjami różnej wielkości - od budynków supermarketów do niewielkich pawilonów handlowych równomiernie rozplanowanych wzdłuż jej przebiegu. Z powyższego wynika, że sąsiedztwo należy rozumieć jako przestrzeń urbanistyczną jednorodną funkcjonalnie z nieruchomościami przyległymi do tej drogi. Struktura terenów przyległych do dróg wylotowych w różnych miastach opiera się na inwestycjach komercyjnych wzdłuż drogi, dalsza strefę pozostawiając jako mieszkaniową, rolniczą lub leśną.

Zdaniem skarżącego twierdzenie przez organ I instancji, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją tereny użytkowane rolniczo jest bezzasadne, gdyż tereny te nie przylegają bezpośrednio do tego samego układu komunikacyjnego jaki jest ul. [...]. Obszar analizy przyjęto w sposób geometryczny, włączając do niego tereny rolnicze pozbawione sprawnych układów komunikacyjnych. Przyjmując takie założenia, niedopuszczalna byłoby jakakolwiek zabudowa przyuliczna na terenach tras wylotowych w jakimkolwiek mieście w Polsce.

Skarżący podważył też stanowisko organów orzekających, jakoby w sąsiedztwie planowanej inwestycji istniały jedynie tereny o funkcji mieszkaniowej. W odległości ok. 250 m od, po przeciwnej stronie nieruchomości znajdują się tereny inwestycyjne firmy A., następnie stacja paliw S., magazyn handlowy elementów stalowych, targowisko z zespołem pawilonów handlowych i druga stacja paliw. Organy winny zatem potraktować całą trasę lub chociażby jej najdłuższy odcinek ,biegnący ulicą [...] i Aleją [...] jako obszar objęty analizą.

W ocenie skarżącego oczywiście bezzasadne jest stanowisko organu I instancji o konieczności kontynuacji parametrów i gabarytów nowych obiektów przy Al. [...] i ul. [...]. Oczywiste jest bowiem, że obiekty o tego rodzaju funkcjach nie mogą być podobne gabarytowo i architektonicznie.

Ponadto za lokalizacją przedmiotowej zabudowy przemawiają zapisy w studium, w którym teren ten jest przewidziany pod budowę wielkogabarytowych obiektów usługowo-handlowych. Wobec tego istnieje podstawa do uznania, że cechą dróg szybkiego ruchu i obwodnic miasta jest przyuliczna budowa obiektów usługowo-handlowych różnej wielkości obsługiwanych sprawnymi układami komunikacyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7.11.2007r. skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, a nadto podniósł naruszenie przez organ art. 6, 7, 8 i 10 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Stwierdził również, że w jego ocenie, organy błędnie zastosowały § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zacytowanej normy wynika, że organ dokonujący analizy może wziąć pod uwagę większy obszar niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący wskazał też, że z akt sprawy nie wynika, by osoba sporządzająca projekt decyzji spełniała warunki określone w art. 60 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi przedstawiciel organu wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz podkreślił, ze obszar analizowany miał znaczną powierzchnię z uwagi też na wielkość terenu objętego planowaną inwestycją, a podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczyły obiektów handlowych położonych w odległości kilku kilometrów od obszaru analizowanego. Nadmienił, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że osobą, która sporządzała projekt decyzji był M. W. - etatowy pracownik urzędu miasta, który posiada wymagane uprawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej: upzp) jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Ustalenie, jakie tereny objęte są obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego winno nastąpić w oparciu o zapisy obowiązującego dla gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 10 ust. 2 upzp w treści gminnego studium mogą znaleźć się postanowienia o obowiązku sporządzenia na niektórych obszarach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z pkt 8 przepisu obowiązek ten wynika bądź z przepisów odrębnych, bądź z zamierzeń ujętych w studium, takich jak przeprowadzenie scaleń i podziału nieruchomości, rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, zaplanowanie na określonych w studium terenach obszarów przestrzeni publicznej (T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, kom. do art. 10).

Zauważyć należy, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp wskazując m.in., że studium określa obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jako obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakłada tym samym obowiązek sporządzania planów miejscowych dla tych obszarów. Innymi słowy, jeżeli w studium dany teren przeznaczono pod rozmieszczenie obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, rada gminy zobowiązana jest do uchwalenia dla tego terenu planu miejscowego. Tym samym niedopuszczalne staje się wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji zaplanowanej w granicach tego obszaru. Zatem w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na tym obszarze wójt, burmistrz lub prezydent miasta obowiązany jest na podstawie art. 62 ust. 2 upzp zawiesić postępowanie.

Z powyższego wynika, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia planu. Zauważyć należy, że organ nie działa tu w granicach uznania administracyjnego.Stąd w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, nie ma innej możliwości niż zawieszenie postępowania (Z.Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 509).

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie rozważyły przeznaczenia działek objętych wnioskiem inwestora w obowiązującym Studium Uwarunkowań Miasta K.

Organ I instancji w decyzji z [...] ograniczył się jedynie do oceny, czy planowane przedsięwzięcie zgodne jest z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Dopiero w piśmie z 18.05.2007r. przekazującym odwołanie organowi II instancji odniósł się zapisów Studium. Stwierdził, że "planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne może zostać zrealizowane w drodze opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki winien być zgodny z ustaleniami "Studium...", które w tym przypadku w swoich ustaleniach przewiduje na przedmiotowym terenie lokalizację obiektu wnioskowanego obecnie przez inwestora." Jednocześnie podkreślił, że "ustalenia "Studium..." nie są podstawą do rozpatrzenia warunków zabudowy, stąd też ten dokument nie może być podstawą do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Z. D.".

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji całkowicie pominęło kwestię oceny, czy dla przedmiotowego terenu istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Stwierdziło wyłącznie, że dla terenu wskazanego przez inwestora nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 upzp. W pozostałej części rozważań organ odwoławczy ograniczył się do ustalenia, dlaczego - w jego ocenie - inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że z dołączonej przez Z. D. do odwołania kopii wypisu ze "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta K." wynika, że nieruchomości położone w K. przy ul. [...] (działka nr [...]) oraz przy ul. [...] (działka [...]) w obrębie geod. nr [...] "wchodzą w skład terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, terenów zabudowy usługowej, terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej i terenów ulic głównych oraz głównych ruchu przyspieszonego", co wskazuje, że są objęte obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Wymienione nieruchomości, o łącznej powierzchnię 1,9885 ha, stanowią część terenu (sześć spośród czternastu działek), na którym inwestor zaplanował inwestycję.

W związku z powyższym uznać należy, że organy obu instancji przy rozpoznaniu sprawy pominęły zbadanie istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Winny bowiem na wstępie przeanalizować zapisy Studium celem ustalenia obszarów objętych obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Gdyby bowiem okazało się, że dla terenu tego należało sporządzić plan miejscowy (na co wskazuje wypis ze Studium oraz treść zacytowanego pisma z dnia 18 maja 2007 r.) organy orzekające miały obowiązek na podstawie art. 62 ust. 2 upzp zawiesić postępowanie.

Zaniechanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 77§1, 75§1 kpa.. Organ nie może merytorycznie rozstrzygnąć sprawy o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli istnieją przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania.

Dodatkowo stwierdzić należy, że organy obu instancji nie rozważyły, czy w sprawie zaistniały wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.

Zgodnie z powołanym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1upzp. W aktualnym stanie prawnym kwestia uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne została uregulowana w ustawie z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 12, poz. 1266 ze zm.). Stosownie do jej art. 7ust. 1 przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ustęp 2 tego artykułu może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl przepisu ustępu 2 tegoż art. 7 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli zwarty obszar kierowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha- wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar kierowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha. wymaga uzyskania zgody Marszałka Województwa.

Powyższe oznacza, że można ustalić warunki zabudowy dla terenu rolnego lub leśnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym lub leśnym, pod warunkiem, że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w "starym planie" (Z.Niewiadomski. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006r., s. 507) bądź dotyczyć będzie tych gruntów rolnych i leśnych , które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nieleśne.

Stwierdzić w tym miejscu należy, że organy orzekające dysponowały wiedzą o rolniczym i leśnym przeznaczeniu gruntów pod planowaną inwestycję. W aktach sprawy znajdują się wydruki z ewidencji gruntów świadczące o rolniczym ich przeznaczeniu (działka nr [...] - użytek rolny klasy IVb, działka nr [...] - użytek rolny klasy IVb, działka nr [...] - użytek rolny klasy IIIa i IVb, działka nr [...] - użytek rolny klasy IIIa, IIIb i IVb, w części zaś łąka i rowy, działka nr [...] - użytek rolny klasy IIIb, działka nr [...] - użytek rolny klasy IIIb oraz działka nr [...] - użytek rolny klasy IIIa i IIIb).

Powyżej opisane zaniechania także wyczerpują znamiona z art. 7, 77 § 1, 75 §1 kpa.

Stwierdzić w tym miejscu należy, że uwagi na charakter opisanych naruszeń Sąd zaniechał badania zarzutów skargi.

W ocenie Sądu bowiem zaniechanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności czyni na obecnym etapie badanie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1upzp co najmniej przedwczesnym.

Naruszenie wskazanych wyżej przepisów procedury wyczerpuje zdaniem Sądu znamiona art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić poczynione wyżej wytyczne co do konieczności zbadania sposobu zagospodarowania terenu inwestycji w obowiązującym studium, spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, zaistnienia przesłanek z art. 62 ust.2 upzp.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

/-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska

MK