Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji A na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości będących własnością Fundacji A stanowiących: - część obwodu łowieckiego Nr "[...]", obejmującego nieruchomości o numerach ewidencyjnych: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", obręb "[...]", wpisane do księgi wieczystej: "[...]"; - część obwodu łowieckiego Nr "[...]", obejmującego nieruchomości o numerach ewidencyjnych: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", obręb "[...]", wpisaną do księgi wieczystej: "[...]"; 2. zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz skarżącej Fundacji A kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sejmik Województwa w dniu "[...]", na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) zwanej dalej: u.s.w. oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.) dalej jako: pr.łow., podjął uchwałę nr "[...]" w sprawie "Podziału województwa na obwody łowieckie".

Skargą z dnia 7 marca 2019 r. Fundacja A, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie "Podziału województwa na obwody łowieckie". Zaskarżyła ww. uchwałę w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr "[...]" obejmującego nieruchomości położone w obrębie "[...]", wpisane do księgi wieczystej: "[...]", obejmującego nieruchomości usytuowane w obręb "[...]’, wpisane do księgi wieczystej: "[...]" i wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Podała, że skarżony akt wydany został na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie i utracił moc w dniu 22 stycznia 2016 r., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym orzeczono o niezgodności art. 27 ust. 1 pr.łow. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającej na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Uznała, że wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał, a przynajmniej nie obowiązywał w chwili wejścia w życie Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Marszałka Województwa wniósł o oddalenie skargi. Przyznał, że art. 27 ust. 1 pr.łow. będący podstawą prawną podjęcia kwestionowanej uchwały, utracił moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. Niemniej jednak utrata mocy tego przepisu nastąpiła z dniem 22 stycznia 2016 r. A zatem w dacie podjęcia skarżonej uchwały regulacja ta była normą obowiązującą. Natomiast zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Pozwala to na przyjęcie stanowiska, iż uchwała będąca aktem prawa miejscowego, która w dacie jej podjęcia nie była dotknięta wadami powodującymi jej nieważność, nie może stać się nieważna z powodu późniejszej zmiany regulacji prawnych. Według stanu prawnego i faktycznego w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały istniała podstawa prawna do jej przyjęcia w brzmieniu wydanym przez Sejmik Województwa, zaś podjęcie tej uchwały poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. Nie można uznać, że uchwała ta stała się nieważna z powodu późniejszej zmiany stanu prawnego na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 lipca 2014r. w sprawie o sygn. akt P 19/13.

Wyjaśniono, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do podejmowania uchwał w sprawie podziału na obwody łowieckie oraz zmiany ich granic przez Sejmik Województwa, gdyż utrata kompetencji do wyznaczania w drodze aktu prawa miejscowego danego obszaru oznacza, że organ utracił również kompetencję do uchylenia bądź zmiany uchwały wyznaczającej taki obszar. Zatem do czasu dokonania stosownej nowelizacji ustawy Prawo łowieckie Sejmik Województwa nie jest uprawniony do dokonywania zmian w zaskarżonej uchwale, jak również do jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona w części dotyczącej obwodu łowieckiego Nr "[...]" obejmującego nieruchomości o numerach ewidencyjnych: "[...]", obręb "[...]", wpisane do księgi wieczystej: "[...]" i części obwodu łowieckiego Nr "[...]", obejmującego nieruchomości o numerach ewidencyjnych: "[...]", obręb "[...]", wpisaną do księgi wieczystej: "[...]". W przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, bądź na akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a zatem czy spełnione zostały wymogi formalne, do których zaliczyć należy: 1/ zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2/ wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż uchwała podjęta została przez dniem 1 czerwca 2017 r., gdzie na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 maja 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zniesiono obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy; 3/ zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Kolejnym warunkiem skuteczności skargi na uchwałę jest wykazanie przez stronę skarżącą, że dana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Z treści art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm) dalej: u.s.w. wynika, że skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl ust. 5 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza cytowanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ województwa - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Za istotne naruszenie prawa uznać należy w szczególności uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).

Skarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.), przy czym w dacie podejmowania uchwały przepisy te stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2). Unormowania te niewątpliwie upoważniały sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie.

Okoliczność ta nie może jednak skutkować oddaleniem skargi, jak wnioskuje o to pełnomocnik organu, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro TK pozbawił te przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14 uznając wsteczną moc przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r., P 19/13, wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. NSA we wskazanym wyroku przekonywująco argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA: z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA). W związku z tym na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw powołanego wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. Podkreślono, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Nadto Trybunał stwierdza, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego).

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku zwrócił również uwagę, że ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC). I tak, w wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). W wyroku z 10 lipca 2007r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04, Lex nr 292569) ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą. W wyroku z 26 czerwca 2012r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07, Lex nr 1169117) EPTC podzielił argumentację skarżącego i orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli ziemskich, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych. ETPC podkreślił, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Sąd w składzie rozpatrującym rzeczoną skargę podziela prezentowany w cytowanych wyrokach pogląd, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności.

Mając to na uwadze, Sąd uznał za zasadne odmówić zastosowania cytowanych przepisów względem nieruchomości skarżącej o numerach ewidencyjnych: "[...]", obręb "[...]", wpisanych do księgi wieczystej: "[...]" i "[...]", obręb "[...]", wpisanych do księgi wieczystej: "[...]’.

Skarżona uchwała, co nie jest kwestionowane, naruszyła interes prawny skarżącej, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące jej prawo własności do w/w działek. Fakt ten pozwala w świetle art. 90 ust. 1 u.s.w., dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dla obszaru stanowiącego własność skarżącej. Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącej daje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rzeczony akt. Skarżąca może kwestionować uchwałę w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje skarżącej do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Tym samym skarżąca mogła realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących jej uprawnień, jako właścicielce działek położonej na obszarze objętym uchwałą. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku TK z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W motywach tego wyroku Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (przepis tożsamy z art. 90 ust. 1 u.s.w.) nie ma charakteru actio popularis - podstawą jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny, i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi.

Reasumując, w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli mogły być tylko te zapisy skarżonej uchwały, które dotyczą części obwodu łowieckiego nr "[...]", obręb "’[...]’ i części obwodu łowieckiego Nr "[...]", obręb "[...]", stanowiących własność skarżącej.

Z kolei odnosząc się do argumentacji poczynionej w odpowiedzi na skargę Sąd podaje, że w jego ocenie fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana kontrolowana w sprawie uchwała, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 2, poz. 16) i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I KZP 30/13 (OSNKW z 2014 r., z. 5, poz. 36), stwierdził, że Sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie. Przyjmuje się bowiem, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r. Nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r. Nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art.190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i n.). Niezgodność określonej regulacji prawnej z Konstytucją jest bowiem stanem niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał. Nie można przyjmować, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego akt prawny był zgodny z Konstytucją, a dopiero ocena dokonana przez Trybunał pozbawia przepis przymiotu zgodności z ustawą zasadniczą, albowiem w takim przypadku ocena obowiązywania aktu normatywnego z punktu widzenia zgodności danego aktu z Konstytucją uzależniona byłaby od chwili wydania orzeczenia przez Trybunał.

W wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. Sąd Najwyższy (II UK 6/13) podał, że skutkiem uznania za niekonstytucyjne przepisów w określonym zakresie jest obowiązek zapewnienia przez wszystkie sądy, które orzekały na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa, stanu zgodnego z Konstytucją w zakresie wiążąco rozstrzygniętym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwałę z dnia 23 stycznia 2001 r., III ZP 30/00, OSNAPiUS z 2001 r. Nr 23, poz. 685 i wyroki: z dnia 5 września 2001 r., II UKN 542/00, OSNAPiUS z 2004 r. Nr 2, poz. 36, z dnia 12 czerwca 2002 r., II UKN 419/01, OSNAPiUS z 2002 r. Nr 23, poz. 58, z dnia 27 września 2002 r., II UKN 581/01, OSNAPiUS z 2002 r. Nr 23, poz. 581, z dnia 18 grudnia 2002 r., I PKN 668/01, OSNAPiUS z 2004 r. Nr 3, poz. 47, z dnia 18 maja 2010 r., III UK 2/10, OSNP 2011 r. nr 21-22, poz. 278 i z dnia 4 lipca 2012 r., III UK 132/11 – niepublikowany, z dnia 8 października 2013 r., III UK 123/12).

Jednocześnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego zdecydowanie przeważa pogląd o skuteczności ex tunc wyroków Trybunału Konstytucyjnego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06, OSNC 2007, Nr 6, poz. 79, uchwały z dnia 23 stycznia 2001 r., III ZP 30/00, OSNP 2001, nr 23, poz. 685, z dnia 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03, OSNC 2004, Nr 9, poz. 136, z dnia 23 stycznia 2004 r. III CZP 112/03, OSNC 2005, Nr 4, poz. 61, z dnia 23 czerwca 2005 r., III CZP 35/05, OSNC 2006, Nr 5, poz. 81 i z dnia 19 maja 2006 r. III CZP 26/06, OSNC 2007, Nr 3, poz. 39 oraz wyroki z dnia 10 listopada 1999 r., I CKN 204/98, OSNC 2000, Nr 5, poz. 94, z dnia 19 grudnia 1999 r., I CKN 632/98, niepubl., z dnia 19 kwietnia 2000 r., II CKN 272/00, niepubl., z dnia 15 stycznia 2003 r. IV CKN 1693/00, niepubl., z dnia 9 października 2003 r., I CK 150/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 132, ze sprost. OSNC 2004, nr 10, s. 131, z dnia 29 października 2003 r., III CK 34/02, OSP 2005, Nr 4, poz. 54, z dnia 30 września 2004 r., IV CK 20/04, OSNC 2005, Nr 9, poz. 161, z dnia 26 listopada 2004 r., V CK 270/04, niepubl., z dnia 12 stycznia 2005 r., I CK 457/04, niepubl., z dnia 7 października 2005 r., II CK 756/04, "Monitor Prawniczy" 2005, nr 21, s. 1027, z dnia 14 września 2006 r., III CSK 102/06, niepubl., z dnia 15 czerwca 2007 r., II CNP 37/07, niepubl., z dnia 13 grudnia 2007 r., I CSK 315/07, niepubl., z dnia 19 czerwca 2008 r. V CSK 31/08, OSNC-ZD 2009, Nr 1, poz. 16, z dnia 20 maja 2009 r., I CSK 379/08, OSNC 2009, Nr 10, poz. 172 i z dnia 10 grudnia 2009 r., III CSK 110/09, OSNC 2010, Nr 5, poz. 82, a także postanowienia z dnia 7 grudnia 2000 r., III ZP 27/00, OSNAPUS 2001, Nr 10, poz. 331 i z dnia 15 kwietnia 2004 r., IV CK 272/03, niepubl.). Przedstawione tu stanowisko aprobuje Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego. Twierdzenie, że niezgodny z konstytucją przepis nadal choć jedynie przez wskazany w wyroku okres (18 miesięcy) obowiązuje i powinien być stosowany jest nieracjonalne z uwagi na procedurę wznowienia postępowania. Skoro można wznowić postępowanie z uwagi na wyrok TK uznający dany przepis za niekonstytucyjny, który to przepis stanowił podstawę wydania decyzji (art. 145a § 1 k.p.a.), to tymczasowe kończenie postępowania w oparciu o niekonstytucyjny aczkolwiek nadal obowiązujący przepis byłoby niecelowe. Zatem niestosowanie niekonstytucyjnego przepisu wspiera zasada ekonomii procesowej. Sąd przyznaje rację pełnomocnikowi, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sądy dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).

Powyższe jednak nie przemawia za automatyczną odmowę zastosowania wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r., przeciwnie za przyjęciem jego skutku z mocą ex tunc (wsteczną) przemawia argumentacja powyższej przywołana.

Stanowiska powyższego w niczym nie zmienia przywołany art. 7 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianę ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 651) stanowiący, że pierwsze uchwały, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, dokonujące nowych podziałów województw na obwody łowieckie i zaliczenia tych obwodów do poszczególnych kategorii, o których mowa w art. 26a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, zostaną wydane nie później niż do dnia 31 marca 2020 r. (ust. 1) i że podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020 r. Ów przepis, o typowo temporalnym charakterze, statuujący ważność uchwał podjętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą), dowodzi tylko i wyłącznie faktu pozostawienia ich w porządku prawnym, pomimo zakwestionowania konstytucyjności przepisu będącego podstawą ich wydania. Jest to często spotykana, wręcz stanowiąca zasadę ustrojową, praktyka postępowania ustrojodawcy przejawiająca się pozostawieniem w porządku prawnym aktów podstawowych, w przypadku derogacji z porządku prawnego, z różnych przyczyn, przepisu będącego podstawą ich wydania. Należy jednak odróżnić obowiązywanie podstawowego aktu prawnego od jego konstytucyjności, co oznacza, że zachowanie ważności uchwał - o których mowa w art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianę ustawy Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw - nie oznaczało (z założenia nie mogło) automatycznego, z mocy ustawy, przesądzenia o ich konstytucyjności. Tego rodzaju "instytucja" pozbawienia konstytucyjności aktu podustawowego, jako nieznana porządkowi prawnego, eo ipso pozbawiałaby sądy administracyjnego ich ustrojowej pozycji do kontroli m.in. zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 184 Konstytucji RP, a postępowanie wywołane skargą w tym zakresie czyniłoby niedopuszczalnym. Zatem pogląd pełnomocnika odnosi się nie do zagadnienia konstytucyjności uchwał, a ich pozostawienia w porządku prawnym przepisem intertemporalnym. Reasumując, czym innym jest obalenie domniemania konstytucyjności przepisu ustawowego - a ograniczone terminem końcowym pozostawienie w porządku prawnym aktów podstawowych (w tym przypadku uchwał samorządu terytorialnego) wydanych na podstawie przepisu, którego konstytucyjność została zakwestionowała - a zupełnie odrębną kwestią jest dopuszczalność wykonywania przez sądy administracyjne ich konstytucyjnej roli orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego (w tym przypadku), której to powinności nie mogą być pozbawione intertemporalnym przepisem o zachowaniu w porządku prawnym aktów podustawowych, w przypadku zakwestionowania konstytucyjności aktu stanowiącego podstawę ich wydania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy obejmujących zwrot od organu skarżącym uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł, orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku.