Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXXII/337/13 w sprawie wyznaczenia kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie Gminy oddala skargę.

19 września 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXXII/337/13 w sprawie wyznaczenia kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie Gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej: u.s.g) w nawiązaniu do art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej: u.p.z.p).

Stosownie do treści § 1 ust. 1 uchwały inwestycje polegające na budowie turbin wiatrowych winne być poprzedzone konsultacjami społecznymi. W tym zakresie zobowiązano Wójta Gminy do przedstawienia szczegółowych planów rozmieszczenia wyżej wymienionych urządzeń energetycznych na zebraniach wiejskich w zainteresowanych sołectwach. W myśl § 2 uchwały na terenie Gminy ustalono minimalną odległość od pojedynczej przemysłowej turbiny wiatrowej wytwarzającej energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych, wynoszącą nie mniej niż 3000 metrów. Uchwała nie dotyczyła urządzeń opartych na odnawialnych źródłach energii lokalizowanych na potrzeby gospodarstwa domowego (§ 3). Zgodnie z § 4 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy, natomiast w § 5 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2013 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność § 2 powyższej uchwały Nr XXXII/337/13 Rady Gminy z 25 października 2013 r. Zdaniem organu nadzoru § 2 tego aktu jest sprzeczny z art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 u.p.z.p. Wyżej przytoczone przepisy nie stanowią samoistnej podstawy prawnej do podjęcia odrębnej uchwały w celu szczegółowego określenia przez radę gminy zasad warunków zabudowy nieruchomości – rozmieszczenia turbin wiatrowych na terenie Gminy. Chcąc wykorzystać zapisy art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., dotyczące określenia terenów wyłączonych spod zabudowy, należałoby uchwalić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według zaś ust. 2 tego przepisu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy.

Głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to jedyny dokument stanowiący akt prawa miejscowego, w którym rada gminy ma prawo określić zakaz zabudowy, w tym odległość turbiny wiatrowej od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych. Wynika to w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p, który stanowi delegację ustawową do określania ograniczeń w zabudowie.

Nadto Rada podejmując kwestionowaną uchwałę nie spełniła wymogu wynikającego z art. 10 ust. 1 pkt 13 i art. 15 ust. 2 pkt u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit a, b i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z tymi przepisami to w studium i planie miejscowym określa się obowiązkowo stan infrastruktury technicznej, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej. Wskazane normy statuują zasadę, że rada gminy może podjąć uchwałę dotyczącą kwestii planistycznych, do których należy regulacja dotycząca lokowania przemysłowych turbin wiatrowych, wyłącznie w trybie procedury planistycznej. Inny niż powyższy sposób regulowania omawianej kwestii (określenia zasad rozmieszczenia turbin wiatrowych) nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawnych, w tym w szczególności w u.p.z.p.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem;

- art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy, która nie zawierała wady w postaci sprzeczności z prawem, w związku z czym Wojewoda nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności rzeczonej uchwały;

- art. 4 ust 1 w zw. z art. 15 ust 2 pkt. 9 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż uchwała Rady Gminy jest uchwałą prawotwórczą, generalną i zewnętrznie obowiązującą, podejmowaną w ramach wykonywania przez gminę władztwa planistycznego, podczas gdy uchwała ma charakter wyłącznie wewnętrzny.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Gmina podejmując tę uchwałę – jak wynika z jej uzasadnienia i tytułu – nie miała zamiaru bezpośredniego wykonywania władztwa planistycznego. Gmina jest świadoma, iż może to czynić wyłącznie w drodze uchwalenia studium, bądź planu zagospodarowania przestrzennego. Nie było również inwestycji, dla której w chwili podejmowania uchwały istniała konieczność ustalenia warunków zabudowy. Należy również zaznaczyć, że na terenie Gminy istnieje uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z którym realizowana jest inwestycja w postaci budowy farmy wiatrowej, jednak nie dokonano w rzeczonym planie żadnych zmian. Nie było intencją Gminy podjęcie uchwały stricte planistycznej, co również wynika z powołanych podstaw prawnych. Podstawowym celem uchwały było ustalenie kierunków – wytycznych dla organów gminy. Te wytyczne jako przepisy wewnętrznie obowiązujące musiałyby być brane pod uwagę przy faktycznym wykonywaniu władztwa planistycznego. Podjęta przez gminę uchwała nie ma więc charakteru zewnętrznego, a co za tym idzie nie może być uważana za uchwałę planistyczną. Skoro uchwała nie zawiera wiążących zewnętrznie (w sposób abstrakcyjny i generalny bliżej nieokreślonego adresata), nie może być ona postrzegana jako uchwała planistyczna sensu stricte, a co za tym idzie nie jest możliwe zarzucenie im sprzeczności z prawem w takim zakresie, w jakim uczynił to Wojewoda.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Wymogi formalne wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skargę wniesiono w terminie. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie Gminy 28 października 2013 r., natomiast skargę wniesiono 27 listopada 2013 r. W sprawie został także spełniony wymóg z art. 98 ust. 3 u.s.g, jakim jest podjęcie uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z przepisami prawa. Organ nadzoru słusznie stwierdził, że § 2 uchwały Rady Gminy z 19 września 2013 r. nr XXXII/337/13 jest sprzeczny z art. 18 ust. 1 u.s.g w związku z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (patrz: wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., OSK 669/06, Lex nr 275445; wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, Lex nr 81765). Charakter generalny mają te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się zaś w tym, że zakazywanie, nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. Tym samym, normy te mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków (wyrok WSA w Poznaniu z 10 września 2008 r., IV SA/Po 256/08, opubl. orzeczenia.nsa.gov.p).

Analizując pod tym kątem uchwałę Rady Gminy z 19 września 2013 r. stwierdzić należy, że posiada ona wszystkie cechy aktu prawa miejscowego. Jest bowiem aktem powszechnie obowiązującym, adresowanym do pewnej, nieokreślonej kategorii potencjalnych adresatów (podmiotów zamierzających zrealizować obiekt jakim jest przemysłowa turbina wiatrowa wytwarzająca energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, które będą mogły być lokalizowane od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych w odległości wynoszącej nie mniej niż 3000 metrów). Tak więc nie można zgodzić się z twierdzeniem Gminy, iż uchwała ta jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Zresztą w uzasadnieniu uchwały wskazano, że "W związku z brakiem unormowań prawnych dotyczących sytuowania przemysłowych instalacji wiatrowych, uchwała niniejsza porządkuje problem ich odległości od zabudowań ludzkich na terenie Gminy. Uchwała jest prawem miejscowym i obowiązywać będzie tyko na terenie Gminy".

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g, stanowiącym podstawę podjęcia uchwały, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z unormowania tego nie wynika prawo rady gminy do uchwalania wytycznych co do lokalizacji farm wiatrowych w gminie. Stosowanie do treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Zakres studium określa art. 10 u.p.z.p. I tak w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z m.in.: stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami. Zgodnie natomiast z treścią art. 10 ust. 2a u.p.z.p, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Słuszne jest zatem stanowisko Wojewody, iż powyższe przepisy nie stanowią samoistnej podstawy prawnej do podjęcia odrębnej uchwały w celu szczegółowego określenia przez radę gminy zasad warunków zabudowy nieruchomości – rozmieszczenia turbin wiatrowych na terenie Gminy. W świetle powołanej regulacji prawnej nie może budzić wątpliwości, że regulacja zawarta w § 2 uchwały Rady Gminy z 19 września 2013 r., a dotycząca dopuszczalnej lokalizacji pojedynczej przemysłowej turbiny wiatrowej wytwarzającej energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, powinna znaleźć się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kwestie lokalizacji przemysłowych turbin wiatrowych mogą być bowiem rozstrzygane tylko w trybie procedury planistycznej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).