Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. D. oraz Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 148/14 w sprawie ze skargi P. D. na bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. oddala skargę kasacyjną P. D.; 3. zasądza od P. D. na rzecz Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 148/14, w pkt I. zobowiązał Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności z wniosku P. D. z dnia 25 lutego 2014 r.; w pkt II. stwierdził, że bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie na rzecz skarżącego P. D. w Krakowie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

P. D. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, zarzucając mu naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm. – dalej "u.d.i.p") poprzez nieudostępnienie mu dokumentów w postaci pisemnych sprawdzianów sporządzonych w trakcie IV rocznika aplikacji ogólnej oraz arkuszy ocen tych sprawdzianów. W uzasadnieniu skargi podał, że w 2014 r. ukończył aplikację ogólną w Krajowej Szkole. Ma poważne wątpliwości co do rzetelności oceny sprawdzianów, dlatego w dniu 25 lutego 2014 r. wniósł o pisemne udostępnienie prac pozostałych aplikantów oraz arkuszy ocen tych prac. W dniu 14 marca 2014 r. odmówiono mu wglądu do arkuszy ocen prac pisemnych pozostałych aplikantów. Dyrektor Szkoły w piśmie z 12 marca 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że zarówno prace pisemne sporządzone przez aplikantów, jak również arkusze ocen tych prac opracowane przez komisje sprawdzianowe w ogóle nie dotyczą podmiotu publicznego, a odnoszą się wyłącznie do konkretnych osób fizycznych i dlatego nie stanowią informacji publicznej.

Skarżący pismem z dnia 27 marca 2014 r. wezwał Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że komisje sprawdzianowe powoływane są przez Dyrektora dla celów prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego, arkusze ocen są jedynymi dokumentami wskazującymi na motywy oceny, a pisemne sprawdziany i arkusze ocen informują o wiedzy i umiejętnościach aplikantów, o efektach szkolenia. Nie są to informacje, które podlegają jakiejś szczególnej ochronie i powinny być w pełni jawne ze względu na fakt, że szkolenie odbywa się z wykorzystaniem środków publicznych. Zdaniem skarżącego sam fakt, że wskazane dokumenty zostały wytworzone dla celów postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, niezależnie od tego, czy ich wytworzenie było obligatoryjne – przesądza jednoznacznie o ich publicznym charakterze. Zarzucono w skardze, że żądane informacje nie są objęte ochroną na podstawie jakichkolwiek przepisów prawa, a ich udostępnienie jest jedynym sposobem na zbadanie, czy ocena prac została przeprowadzona w sposób rzetelny, a środki publiczne zostały wykorzystane efektywnie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r. poz. 1230), warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. O kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio (art. 26 ust. 3 ustawy). Zagadnienie sprawdzianów uregulowane jest również w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. nr 217, poz. 1292 ze zm., dalej rozporządzenie), które określa w szczególności sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu, objętych programem aplikacji. Jak stanowi § 6 ust. 1-5 rozporządzenia, cykl szkoleniowy zamyka sprawdzian wiedzy i umiejętności jej praktycznego wykorzystania z zakresu problematyki objętej danym cyklem szkoleniowym. Sprawdzian przeprowadza komisja sprawdzianowa w składzie od 3 do 5 osób, powoływana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród wykładowców prowadzących zajęcia dla aplikantów. Nie później niż na 14 dni przed terminem sprawdzianu komisja sprawdzianowa przedstawia Dyrektorowi Krajowej Szkoły założenia do sprawdzianu, obejmujące szczegółowy zakres tematyczny, metody i formę jego przeprowadzenia oraz szczegółowe kryteria oceny.

Organ przyznał, że jest podmiotem realizującym zadania publiczne, o których mowa w art. 4 u.d.i.p., a zatem jako dysponent ewentualnej informacji publicznej zobowiązany jest do jej udostępnienia. Zasadność żądania wnioskodawcy zależy od ustalenia, czy informacje objęte wnioskiem dotyczą informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dyrektor stwierdził, że jakkolwiek żądane informacje wytworzone zostały częściowo przez komisje sprawdzianowe funkcjonujące w ramach podmiotu publicznego (Krajowej Szkoły) i z tego powodu co do zasady kwalifikują się jako informacja publiczna, to jednak zawierają informacje o osobach fizycznych, nie będących osobami publicznymi, ani nie wykonujących jakichkolwiek funkcji publicznych, odnosząc się do poziomu ich wiedzy. W ocenie Dyrektora Krajowej Szkoły jest on z jednej strony organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, ale z drugiej strony zobligowany jest do ochrony prywatności aplikantów Krajowej Szkoły, jako osób fizycznych. Kwestią o największej doniosłości dla oceny legalności działania Dyrektora Krajowej Szkoły jest zasada ograniczenia dostępu do informacji publicznej wynikająca z prawa do prywatności i związanej z nim ochrony danych osobowych. Aktem prawnym ustanawiającym ochronę prawa do prywatności jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - o ochronie danych osobowych. Przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy definiuje dane osobowe, jako wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do identyfikowania osoby fizycznej. Wskazano, że jakkolwiek żądanie zgłoszone przez skarżącego dotyczy informacji, których dysponentem jest Dyrektor Krajowej Szkoły, przechowujący w ramach nadzorowanej jednostki arkusze ocen oraz prace (sprawdziany) aplikantów aplikacji ogólnej, które determinują miejsce aplikanta na liście klasyfikacyjnej aplikantów w rozumieniu art. 26 ust. 2 ustawy, to odnośnie prac aplikantów nie są to informacje wytworzone przez Krajową Szkołę, jej Dyrektora, bądź inny powiązany organ. Standardy dotyczące arkuszy ocen, sporządzanych przez komisje sprawdzianowe w celu zachowania transparentności i równości oceniania prac i stworzenia jednakowych reguł oceny w odniesieniu do wszystkich prac sporządzanych przez aplikantów, nie są regulowane ani w ustawie, ani w rozporządzeniu. Mają charakter oceny komisji sprawdzianowej, dokonanej z uwzględnieniem przyjętych zasad oceny sprawdzianów w trybie § 6 ust 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 32 Zarządzenia Dyrektora wydanego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy, oceny sprawdzające Komisji mogą zostać ujawnione wyłącznie aplikantowi, który sporządził pracę pisemną. Nadto w myśl § 36 zarządzenia, od wystawionej przez Komisję oceny ze sprawdzianu odwołanie nie przysługuje. Odwołania nie przewiduje również ustawa ani rozporządzenie.

Dyrektor Krajowej Szkoły podał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy udzielił skarżącemu kompleksowej odpowiedzi na każde z jego pism oraz przekazał informacje, które kwalifikowały się do udostępnienia w trybie u.d.i.p. Jednocześnie szczegółowo wyjaśnił podstawy prawne i podstawy faktyczne odmowy udostępnienia żądanych przez skarżącego prac pozostałych aplikantów IV rocznika aplikacji ogólnej wraz z arkuszami ich ocen ze sprawdzianów nr 2,3,4,5,7,9. Z ostrożności procesowej podniósł, że pomimo nie dochowania wymogów formalnych wynikających z przepisu art. 107 k.p.a., odpowiedzi udzielone wnioskodawcy zawierają minimalne elementy pozwalające zakwalifikować je jako decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z zasadą domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Pismo nienazwane formalnie decyzją, jest w istocie decyzją administracyjną, jeśli oznaczono w nim organ, wskazano adresata aktu, zawarto rozstrzygnięcie i opatrzono podpisem osoby uprawnionej. Wobec wyraźnej i jednoznacznej odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, brak jest podstaw do stawiania organowi zarzutu bezczynności. Natomiast w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uznaje, że objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczy zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i powołanym na wstępie wyrokiem zobowiązał Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności z wniosku P. D. z dnia 25 lutego 2014 r. oraz stwierdził, że bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, każdy ma prawo do nauki, a władze publiczne zapewniają obywatelom równy i powszechny dostęp do wykształcenia. W tym zakresie działalność Państwa przybiera postać zakładu administracyjnego, któremu zostaje przekazana część władztwa państwowego i mienia, a działalność odbywa się pod nadzorem organu administracji publicznej.

Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury została utworzona na mocy ustawy jako osoba prawna pozostająca pod nadzorem Ministra Sprawiedliwości w zakresie zgodności jej działania z przepisami ustawowymi i statutem ( art. 1 ust 2 i 3 ustawy). Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską. ( art. 16 ustawy) Jest to jedyna centralna instytucja odpowiedzialna za szkolenie wstępne oraz ustawiczne kadr sądownictwa i prokuratury w Polsce. Nie ulega zatem wątpliwości, że KSSiP, wykonuje zadania publiczne. Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury jest zakładem administracyjnym, z czym wiąże się wydawanie rozstrzygnięć przesądzających o zaliczeniu w poczet użytkowników zakładu (przyjęcie na aplikację). Są to indywidualne akty administracyjne - decyzje administracyjne wydawane przez Dyrektora Krajowej Szkoły na podstawie art. 29 ust 1 ustawy. Skoro Szkoła wykonuje zadania władzy publicznej i wydaje w związku z tym akty administracyjne (decyzje), to nie ulega wątpliwości, że jej działalność podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p., w którym przykładowo wskazano jako informację publiczną informację dotyczącą zasad funkcjonowania podmiotów i danych publicznych. Ponadto z art. 5 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną są też sprawy rozstrzygane m.in. w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji opisał zasady udostępniania informacji publicznych i środki służące w przypadku bezczynności w tym zakresie. W konkluzji stwierdził, że dokumenty w postaci pisemnych sprawdzianów sporządzonych w trakcie szkolenia aplikacji ogólnej oraz arkusze ocen tych sprawdzianów stanowią dokumentację przebiegu kształcenia i uzyskiwanych efektów oraz jakości kształcenia. Z uwagi na to, że szkolenia Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie i jej działalność odbywają się z wykorzystaniem środków publicznych, żądane informacje dotyczą funkcjonowania tego podmiotu publicznego i podlegają regulacji art. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji przyjął, że Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie odmówił udzielenia informacji publicznej w nieprawidłowej formie prawnej, bowiem powinno to nastąpić w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 16 ust 1 u.d.i.p. Sposobem na zweryfikowanie charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zdaniem Sądu I instancji pismo organu z dnia 10 marca 2014 r. nie miało charakteru decyzji administracyjnej, brak w nim bowiem podstawy faktycznej i prawnej, pouczenia o skardze, zaś jego ostatni fragment dobitnie wskazuje na to, że ma ono charakter wyłącznie informacyjny. Ze względu na nieznaczne przekroczenie terminu Sąd ocenił, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji wnieśli zarówno Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie jak i P. D.

P. D. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt II stwierdzającego, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa i wniósł alternatywnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 3 u.d.i.p.i art. 6, 7, 8, 12, 35 K.p.a., który to błąd spowodował orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami tego rodzaju, że wskazują one jednoznacznie na rażący charakter naruszeń, jakich dopuścił się organ pozostający w stanie bezczynności.

W uzasadnieniu wskazał, że organ wbrew przepisom, faktycznie odmawiając dostępu do informacji publicznej nie wyrażał jednocześnie woli wydania decyzji odmownej w przedmiocie jej udostępnienia. Zdaniem skarżącego była to świadoma bezczynność. Nie ma przy tym znaczenia niewielkie przekroczenie terminów wynikających z art. 35 K.p.a., gdyż sprawa nie dotyczy przewlekłości, a bezczynności organu. Z okoliczności sprawy wynika, że organ nie miał zamiaru udostępnić informacji ani wydać decyzji. Nadto charakter organu uzasadnia przyjęcie podwyższonych standardów staranności w przestrzeganiu prawa.

Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i ewentualnie – z ostrożności procesowej – niewłaściwe zastosowanie przepisów:

1) art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 zd. 1, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż:

- pisemne sprawdziany sporządzone przez aplikantów aplikacji ogólnej w trakcie IV rocznika aplikacji ogólnej oraz arkusze ocen tych sprawdzianów określające aplikantów z imienia i nazwiska oraz stanowiące wytwór pracy osoby fizycznej, wskazujący na poziom wiedzy konkretnego aplikanta I zawierający informacje o jego zdolnościach, kompetencjach i wiedzy nabytej w toku aplikacji, stanowią zakres sprawy publicznej i informację publiczną,

- dokumenty objęte wnioskiem o udostępnienie informacji winny zostać udostępnione w formie czynności materialno – technicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź odmowa udostępniania takich informacji winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy dokumenty te nie stanowią informacji publicznej;

2) art. 91 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 zdanie 1, art. 5 ust. 2 zdanie 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez:

- nieuprawnione przyjęcie, że pisemne sprawdziany sporządzone przez aplikantów aplikacji ogólnej w trakcie IV rocznika aplikacji ogólnej oraz arkusze ocen tych sprawdzianów określające aplikantów z imienia i nazwiska oraz stanowiące wytwór pracy osoby fizycznej, wskazujący na poziom wiedzy konkretnego aplikanta i zawierający informacje o jego zdolnościach, kompetencjach i wiedzy nabytej w toku aplikacji kwalifikują się jako sprawa publiczna podlegająca udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego uznania aplikantów aplikacji ogólnej za osoby pełniące funkcje publiczne z tej wyłącznie przyczyny, iż kształcą się w jednostce finansowanej ze środków publicznych i nie stosowaniem wobec tych osób ochrony ich prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. dla osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznych,

- nieuprawnione przyjęcie, iż osoby, które w trakcie IV rocznika aplikacji ogólnej sporządziły pisemne sprawdziany powinny się liczyć z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe i tym samym ich dane osobowe nie podlegają ochronie;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: -

- art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), w związku z art. 1, art. 149 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, w związku z art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 zdanie 1, art. 5 ust. 2 zdanie 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt 2, pkt 4, pkt 5 pkt 6 oraz art. 23 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych polegające na wadliwej kontroli pisma Dyrektora Krajowej Szkoły z dnia 10 marca 2014 r. poprzez:

- nieuprawnione przyjęcie pozostawania Dyrektora Krajowej Szkoły w bezczynności i zobowiązanie w pkt I zaskarżonego wyroku do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności z wniosku P. D. z dnia 25 lutego 2014 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że dokumenty, których udostępnienia domagał się wnioskodawca stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy, bądź odmowa ich udostępnienia powinna nastąpić w formie aktu, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co stanowiło konsekwencję bezpodstawnego uznania, że zakres sprawy publicznej i informacje publiczną stanowią pisemne sprawdziany sporządzone przez aplikantów aplikacji ogólnej w trakcie IV rocznika aplikacji ogólnej oraz arkusze ocen tych sprawdzianów,

- nieuprawnione stwierdzenie w pkt II zaskarżonego kasacyjnie wyroku, iż bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy wobec tego, iż dokumenty objęte żądaniem wniosku nie stanowią informacji publicznej, uzasadnione było udzielenie odpowiedzi w formie zwykłego pisma, co nastąpiło w piśmie Dyrektora Krajowej Szkoły z dnia 10 marca 2014 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie było uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż dokumenty objęte wnioskiem kwalifikują się jako dotyczące sprawy publicznej, bądź stanowią informację publiczną, albowiem dokumenty te nie zostały wytworzone przez Dyrektora Krajowej Szkoły, ani Krajową Szkołę, nie odnoszą się też do tych podmiotów. Nie dotyczą również osób pełniących funkcje publiczne, ani osób mających związek z pełnieniem tych funkcji. Stanowią zaś indywidualny wytwór pracy osób fizycznych i zawierają informacje o wynikach tej pracy i wskazują na poziom wiedzy tych osób i informacje o ich zdolnościach, kompetencjach i nabytych umiejętnościach w toku aplikacji. Skarżący kasacyjnie organ wskazał ponadto, że Sąd I instancji niewłaściwie stwierdził, iż Dyrektor Krajowej Szkoły odmówił udzielenia informacji w nieprawidłowej formie prawnej, nie zgodził się także ze stwierdzeniem, że pismo organu z dnia 10 marca 2014 r. nie spełniało wymogów decyzji administracyjnej. Zdaniem Dyrektora Krajowej Szkoły nie było podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. Podkreślono, że gdy sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczy zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem informującym, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że podniesiona przez niego argumentacja, iż odpowiedź udzielona skarżącemu w piśmie z dnia 10 marca 2014 r., zawiera minimalne elementy pozwalające zakwalifikować przedmiotowe pismo jako decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, była podnoszona wyłącznie z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia stanowiska Dyrektora Krajowej Szkoły, iż informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu nieuprawnione jest stanowisko Sądu, że skoro Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury jest zakładem administracyjnym wykonującym zadania publiczne, to wszelkie informacje winny być udostępniane zainteresowanym podmiotom.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury P. D. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że cały czas wyraźnie podkreślał, iż przedmiotem jego zainteresowania nie jest uzyskanie wiedzy na temat personaliów osób, które pisały poszczególne sprawdziany. Podniósł, że oczywistym jest, że aby przykładowo zbadać, czy rzeczywista ocena sprawdzianów aplikantów oparta była na wskazanych przez komisje kryteriach oceny, czy aplikanci byli oceniani jednakowo, konieczna jest wiedza nie tylko na temat tego, jakie były kryteria oceny, ale przede wszystkim jak faktycznie oceniano poszczególne prace – przy czym nie jest do tego potrzebna wiedza o personaliach poszczególnych osób. Podkreślono, że szkolenie aplikantów odbywa się z wykorzystaniem środków publicznych, zaś przedmiotowe dokumenty są częścią akt postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury została oparta na zarzutach naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego, przy czym zarzuty te pozostają we wzajemnym powiązaniu, albowiem koncentrują się na kwestii charakteru żądanych informacji, z czym wiążą się konsekwencje procesowe. Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji, zobowiązując Dyrektora szkoły do wydania aktu lub dokonania czynności uznał, że informacje objęte żądaniem udostępnienia stanowią informacje publiczne. Konkluzja ta nie została w dostateczny sposób uzasadniona, przez co zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. należy uznać za przedwczesne.

Okoliczności faktyczne nie są w sprawie sporne. Nie jest także kwestionowane, że co do zasady Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Obowiązek ten dotyczy jednak takich danych, które dają się zakwalifikować jako dotyczące spraw publicznych. Nie można bowiem założyć, że wszelkie dane jakimi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, nie będący organem władzy, stanowią takie informacje.

Przedmiotem informacji publicznej są sprawy publiczne, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja publiczna to zwrot ustawowy, podlegający definiowaniu w ustawie, jego rozumienie i zakres jest w konsekwencji rezultatem rozumienia nadanego zwrotowi "sprawa publiczna". Przykładowy katalog danych odnoszących się do spraw mających publiczny charakter zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Stanowią je dane dotyczące polityki wewnętrznej i zagranicznej, podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1, zasad funkcjonowania tych podmiotów, danych publicznych, majątku publicznego. W zakresie danych publicznych wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. mieści się treść i postać dokumentów urzędowych (w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy i funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów K.k., treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacje o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Jakkolwiek przedmiot informacji o sprawach publicznych został w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określony poprzez podanie katalogu o charakterze otwartym, to regulacja ta stanowi zbiór podstawowych kryteriów pozwalających na kwalifikowanie rozmaitych danych jako odnoszących się do spraw publicznych. W przypadku dokonywania takiej kwalifikacji konieczne jest zatem w pierwszej kolejności określenie, czy żądana informacja mieści się w katalogu z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i ze względu na jakie kryterium. Odpowiedź negatywna nie wyklucza informacji z katalogu danych o sprawach publicznych, konieczne jest jednak precyzyjne określenie ze względu na jakie kryterium czy cechy żądanych danych, mają one aspekt publiczny, z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady określonej w art. 61 Konstytucji RP.

Przedmiotem żądania udostępnienia były prace egzaminacyjne aplikantów związane z zaliczaniem przez nich kolejnych sprawdzianów oraz materiały sporządzone przez osoby oceniające te prace. Należy podkreślić, że sprawdziany te nie mają charakteru państwowego egzaminu zawodowego odnoszącego się do nabycia prawa wykonywania zawodu zaufania publicznego, zatem nie znajduje w sprawie zastosowania argumentacja odnosząca się do udostępniania dokumentów związanych z przebiegiem i wynikami takiego egzaminu, w tym uzasadnień pozytywnych ocen z określonej dziedziny prawa w ramach egzaminu zawodowego (adwokackiego). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie kwestionuje zatem stanowiska zajętego w wyroku z 12 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 3337/15, natomiast stoi na stanowisku, że brak jest podstaw do utożsamienia obu sytuacji, ze względu na odmienny charakter egzaminów i status egzaminatorów. Z tego względu konieczne było wnikliwe rozważenie, czy tego rodzaju prace egzaminacyjne sporządzane w toku szkolenia oraz arkusze tych ocen odnoszą się do spraw publicznych i co wskazuje na publiczny charakter danych. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 7/13, prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia materiałów jako takich. Materialny nośnik informacji nie jest tożsamy z informacją jako zbiorem danych o określonej treści, potwierdza to pośrednio zawarta w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definicja dokumentu urzędowego, którym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, w określony sposób sformalizowana i pochodząca od funkcjonariusza publicznego w rozumieniu K.k. Wniosek o udostępnienie informacji winien zatem wskazywać, jakiej informacji dotyczy, przy czym przez informacje należy rozumieć dane określonego rodzaju. Dopiero ich identyfikacja pozwala na weryfikację, czy żądane dane odnoszą się do spraw publicznych. Taka kwalifikacja powinna być w sprawie przeprowadzona odrębnie w stosunku do każdego rodzaju żądanych materiałów. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przy tym przyjąć, że odpowiedzi na pytania egzaminacyjne udzielone przez poszczególnych aplikantów stanowią informację o poziomie nauczania w szkole finansowanej ze środków publicznych i w ten sposób dotyczą sprawy publicznej. Prowadziłoby to do posłużenia się kryterium majątkowym w stosunku do danych nie świadczących o wysokości i sposobie wydatkowania środków publicznych, lecz co najwyżej odnoszących się do wiedzy i pracowitości aplikantów. Nie są one także dokumentami urzędowymi. Natomiast w stosunku do arkuszy ocen prac egzaminacyjnych wnikliwego rozważenia wymagało, czy można im przypisać walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 lub ocen dokonanych przez organ władzy publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. W każdym z tych przypadków ustawa wprowadza kryteria, które w odniesieniu do ewaluacji prac egzaminacyjnych nie są spełnione. Ocena odpowiedzi na pytania egzaminacyjne nie jest oświadczeniem wiedzy lub woli egzaminatora (ze względu na niesprawozdawczy charakter tych ocen i ich odniesienie do wiedzy osób trzecich), nie jest także oceną dokonywaną przez organ władzy publicznej (ze względów podmiotowych). W tej sytuacji konieczne było wskazanie, jakie argumenty przemawiają za zaliczeniem każdej z żądanych informacji do kategorii informacji dotyczących spraw publicznych.

Uzasadniając publiczny charakter spraw Sąd I instancji wskazał na przysługujące każdemu prawo do nauki i dostępu do wykształcenia (art. 70 ust. 1 Konstytucji) oraz wyłączną pozycję Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w sferze kształcenia kadr sądownictwa i prokuratury, wywodząc z tego publiczny charakter zadań w tym zakresie. Bez odniesienia do przedmiotu sprawy pozostają jednak te uwagi Sądu I instancji, które odnoszą się do faktu wydawania przez organy szkoły decyzji o przyjęciu na aplikację i prowadzenia postępowań administracyjnych. Żądane dane tej sfery działalności szkoły nie dotyczą. W istocie argumenty mające uzasadniać publiczny charakter spraw zostały przedstawione na str. 8 uzasadnienia Sądu I instancji, w jednym akapicie, w którym Sąd stwierdził, że pisemne sprawdziany i arkusze ich ocen to dokumenty przebiegu kształcenia, jego efektów i jakości, szkolenie odbywa się z wykorzystaniem środków publicznych, informacje dotyczą funkcjonowania podmiotu publicznego, zatem podlegają regulacji art. 1 u.d.i.p. Na tej zasadzie wyniki uzyskiwane w toku nauki przez studentów i uczniów szkół finansowanych ze środków publicznych w takim samym zakresie stanowiłyby również informacje o sprawach publicznych. Nie jest to argumentacja adekwatna do kryteriów rozumienia sprawy publicznej, nadto została przeprowadzona łącznie w stosunku do obu żądanych informacji, co nie jest uprawnione. W przypadku żądań udzielenia informacji o nietypowej treści, nie dającej się w prosty sposób zakwalifikować do jednej z grup wymienionych wprost w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. konieczna jest po pierwsze precyzyjna identyfikacja treści żądanych danych, po drugie ich kwalifikacja z punktu widzenia przesłanki publicznego charakteru sprawy.

Ponieważ w sprawie w postępowaniu przed Sądem I instancji nie przeprowadzono koniecznych ustaleń i rozważań, pozbawione dostatecznego uzasadnienia jest zaliczenie obu żądanych grup materiałów do zawierających informacje o sprawach publicznych, a w konsekwencji przedwczesne zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w tym zakresie postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zasądzając je na rzecz Dyrektora Krajowej Szkoły od P. D.

Skarga kasacyjna P. D. podlegała natomiast oddaleniu z powodów wyżej przedstawionych. Skoro wątpliwe jest zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji o sprawach publicznych, to nie mógł odnieść skutku zarzut kwestionujący rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie dotyczącym charakteru bezczynności. Aby orzekać o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa koniecznym warunkiem jest uprzednie stwierdzenie takiej bezczynności, co w sprawie odnoszącej się do żądania udzielenia informacji publicznej łączy się z ustaleniem, że wniosek dotyczył udzielenia takiej informacji. Skoro okoliczność ta wymaga ponownego rozważenia przez Sąd I instancji, skarga kasacyjna kwestionująca prawidłowość kwalifikacji bezczynności z punktu widzenia kryterium rażącego naruszenia prawa nie mogła odnieść skutku i została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.