Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. O. W. R. Oddziału Terenowego w O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku należytego utrzymania urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w O. z dnia [...] września 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego K. O. W. R. Oddziału Terenowego w O. kwotę 317 (trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. Stowarzyszenie D. w D. zwróciło się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w O. o podjęcie działań dotyczących utrzymania melioracji wodnych na podstawie art. 191 Prawa wodnego, zgłaszając naruszenie tego artykułu na działkach ob. geodezyjny G., gmina D. od działki nr [...] przez przepust na grobli dz. nr [...] do końca rowu za przepustem do tafli jeziora S. (D.). Wnioskodawca wskazał, że mamy w tym przypadku do czynienia z rowem melioracyjnym przebudowanym na pewnym odcinku na rów zamknięty – kolektor, który przed działką [...] (grobla) może rzeczywiście nie pełnić funkcji melioracyjnej.

Wystąpienie to zainicjowało kontrolę, która została przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2021 r. Z wizji sporządzono notatkę służbową z treści, której wynikało, iż rów o szerokości 2,00m, głębokości 0,50m i skarpami sięgającymi momentami do 4,00m charakteryzuje się bardzo słabą drożnością i nie jest konserwowany od dłuższego czasu. Na wspomnianym odcinku rowu znajduje się rurociąg o długości 772m (działki numer ewidencyjny [...]), którego drożności nie można ocenić. W związku z brakiem możliwości oceny drożności rurociągu – w ocenie kontrolujących - należałoby się ograniczyć do oczyszczenia wlotu i wylotu tegoż rurociągu.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] Państwowe Gospodarstwo Wodnego Wody Polskie wystąpiło do Starostwa Powiatowego w S. z prośbą o udostępnienie danych osobowych i adresów właścicieli nieruchomości na terenie których zlokalizowane jest urządzenia wodne.

Następnie działając pismem z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłaszania ewentualnych uwag w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie wysłano stronom postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], zawiadomiono strony o wizji lokalnej przedmiotowych urządzeń wodnych.

W dniu [...] lipca 2021 r. pracownicy organu dokonali wizji lokalnej przedmiotowych urządzeń wodnych zlokalizowanych w miejscowości G.. Z wizji sporządzono protokół w treści którego wskazano, że nie stwierdzono konserwacji urządzeń wodnych zlokalizowanych na działkach objętych niniejszym postępowaniem. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] na podstawie art. 10 Kpa zawiadomiono strony postępowania o zebranym materiale dowodowym umożliwiającym wydanie decyzji.

W trakcie postępowania zainteresowane strony wniosły uwagi. Pan J. S. pismem z dnia [...] lipca 2021 r. wniósł o zapoznanie się z dokumentacją prowadzoną przez Urząd Gminy D. oraz opinią przeprowadzoną przez Uniwersytet W. w O. W treści niniejszego pisma Pan J. S. zawnioskował o wyznaczenie nowego terminu oględzin w drugiej połowie września, co organ przychylnie rozpatrzył.

W dniu [...] września 2021 r. pracownicy organu, przy współudziale Pana J. S., przeprowadzili wizję w miejscowości G. na działkach numer ewidencyjny [...]. Z wizji sporządzono protokół w treści, którego wskazano, że na ww. działkach nie wykonano konserwacji rowu, ani nie oczyszczono rurociągu. W dniu oględzin nie stwierdzono przepływu rowu w rowie.

Na tej podstawie Dyrektor Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") w dniu [...] września 2021 r. wydał decyzję nr [...] nakładająca na Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, Oddział Terenowy w O. (dalej KOWR) obowiązek należytego utrzymywania urządzenia wodnego (rów odprowadzających wodę) zlokalizowanego na działkach numer ewidencyjny [...] z obrębu G., gmina D., w tym określając warunki utrzymania urządzenia wodnego.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie przez organ I instancji, że przyczyną naruszenia stosunków wodnych w miejscowości G. jest m.in. brak właściwej konserwacji rowu zlokalizowanego na działkach numer ewidencyjny: [...] z obrębu G., gmina D.. Przyczyną podtopienia są także zatory korzenne i przymuliska zlokalizowane na rzeczonym rowie, które należy usunąć w jak najszybszym terminie, po uzyskaniu stosownego zezwolenia od właściwego miejscowo Dyrektora Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynikającego z zapisów obowiązującego prawa tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zdaniem organu brak konserwacji rowu nawet na krótkim odcinku zaburza właściwą gospodarkę wodną na przyległych gruntach rolnych, co w konsekwencji może prowadzić do podtopień skutkujących stratami plonów. Niekonserwowane rowy nie spełniają swoich funkcji, nie odprowadzają nadmiaru wód, przez co tworzą się zastoiska powodujące podtapianie przyległych gruntów. Wobec powyższych ustaleń dla przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych na tym terenie niezbędna jest m. in. konserwacja rowu zlokalizowanego na działkach numer ewidencyjny [...] z obrębu G., gmina D., poprzez wykoszenie skarp i dna rowu, usunięcie zakrzaczeń, usunięcie przetamowań i zatorów na rowie, udrożnienie rurociągu poprzez oczyszczenie wlotu rurociągu.

Organ zaakcentował także, że właściciele gruntów muszą pamiętać, że do prawidłowego funkcjonowania urządzeń wodnych, w tym melioracyjnych, w kolejnych latach wymagane jest wykonywanie właściwych prac utrzymaniowych. Jak wynika bowiem z treści art. 188 ust. 1 ww. ustawy Prawo wodne utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Ustęp 2 niniejszego artykułu wskazuje natomiast, że w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Końcowo organ przytoczył także brzmienie art. 191 Prawa wodnego.

Wskazano także, że w przypadku niewywiązywania się przez właścicieli z obowiązku utrzymania urządzeń wodnych w należytym stanie w terminie wskazanym w decyzji administracyjnej, zostanie wszczęte postępowanie w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.).

Odwołanie od ww. decyzji wniósł KOWR, zarzucając w jego treści, że organ I Instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Skarżący wnosił o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i/lub uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZ") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji Dyrektor RZ powielił ustalenia organu I instancji, odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz wskazując, że art. 191 § 1 Prawa wodnego znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Dyrektora RZ ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jasno, że przyczyną naruszenia stosunków wodnych na działkach w obrębie G., gmina D. jest m.in. brak drożności urządzenia wodnego (rowu odprowadzającego wodę) zlokalizowanego na działkach nr ewidencyjny [...] obręb G., co potwierdzają zapisy z notatki służbowej z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2021 oraz w dniu [...] września 2021r. przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Skutkiem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego przez właściciela działek jest zmiana jego funkcji. Przyczyną podtopienia są także zatory korzenne i przymuliska zlokalizowane na rzeczonym rowie. Wobec czego działania skarżącego doprowadziły do ograniczenia funkcji urządzenia wodnego - rowu. Na wspomnianym odcinku rowu znajduje się także urządzenie wodne - rurociąg o długości 722 m (działki numer ewidencyjny [...]), którego drożności nie można było ocenić. W związku z brakiem możliwości oceny drożności rurociągu należałoby się ograniczyć do oczyszczenia wlotu i wylotu rurociągu.

W odniesieniu do podnoszonej kwestii naruszenia przepisów prawa proceduralnego i materialnego Dyrektor RZ wskazał, że organ I instancji działał zgodnie z art. 7 Kpa, a stanowisko powyższe oparte jest na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym dokonanym przez organ I instancji. Ocena prawna ustaleń stanu faktycznego, zawsze leży w kompetencji organów, a nie biegłego. Ani przepisy prawa materialnego, ani procedury administracyjnej, nie nakazują przy tym organowi przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który podlega (tak jak każdy inny dowód), swobodnej ocenie organu, co do jego wartości dowodowej, wiarygodności oraz przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 marca 2020r. sygn. akt II SA/Bk 23/20 ). Zdaniem organu II instancji, postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Funkcją rzeczonego rowu było doprowadzenie wody do odbiornika, zaś naruszenie stosunków wodnych polegało na braku wykonywania konserwacji rzeczonego urządzenia wodnego, co doprowadziło do tworzących się zastoisk wody powodujących podtapianie gruntów przyległych. Odbiornikiem przedmiotowego rowu jest rzeka S., a zatem nie zostały wykonane obowiązki z art. 188 ustawy Prawo wodne. W konsekwencji Dyrektor RZ wskazał, że powyższe działania powinny umożliwić utrzymanie prawidłowej gospodarki na gruncie.

Skargę na ww. decyzję, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku KOWR i podkreślił, że organy dokonały nieprawidłowych ustaleń faktycznych, bowiem nie stwierdziły czy przedmiotowy rów jest/został wykonany jako urządzenie wodne, czy też urządzenie melioracji wodnych, a tym samym jaka jest jego pierwotna funkcja, a także czy nastąpiła zmiana tej funkcji i jaka jest aktualna. Wskazał także, że nie przedstawiono pierwotnych stosunków wodnych na terenie objętym postępowaniem oraz na czym polegało naruszenie stosunków wodnych w miejscowości G., a także nie wyjaśniono, które grunty z powodu niedrożności rowu zostały podtopione lub są narażone na powstawanie zastoisk i podtapiane. KOWR podkreślił, że organ wydający decyzję całkowicie pominął w postępowaniu fakt trwającego od wielu lat konfliktu (i postępowań z tym związanych), dotyczących wysychania jez. G. i oceny jego przyczyn, w tym wpływu bezpośredniej zlewni jeziora na ten stan. W ocenie KOWR w O. fakt tej jest rzeczywistą przyczyną wszczęcia kolejnego postępowania w tej sprawie, które – jak i poprzednie – nie doprowadzi do żadnych rozstrzygnięć, z powodów przedstawionych szczegółowo w dotychczasowych ekspertyzach. Fakt natomiast tego czy jest to urządzenie wodne czy urządzenie melioracji wodnych może mieć wpływ na ustalenia stron postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sprawa niniejsza została połączona do wspólnego rozpoznania i oddzielnego wyrokowana ze sprawą o sygn. akt II SA/Bk 147/22, z uwagi na fakt, iż sprawy te mają wspólne akta administracyjne i oparte są na tym samym stanie faktycznym.

Ponadto w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 147/22 w dniu 6 lipca 2022 r. skarżący złożył pismo procesowe wraz z opiniami, które były dołączone do sprawy o sygn. akt II SA/Ol 86/20 (k. 62-92 sprawy II SA/Bk 147/22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądowa w niniejszej sprawie, sprowadza się do oceny zasadności i prawidłowości nałożenia przez Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") w dniu 30 września 2021 r. w decyzji nr [...] na Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, Oddział Terenowy w Ol. (KOWR) obowiązku należytego utrzymywania urządzenia wodnego (rów odprowadzających wodę), zlokalizowanego na działkach numer ewidencyjny [...] z obrębu G., gmina D. - na podstawie art. 191 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej P.w.) oraz utrzymania w mocy tego obowiązku decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZ")

Zgodnie z art. 191 ust. 1 i 2 P.w. w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (ust. 1). W decyzji tej określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód (ust. 2). Jak stanowi ponadto art. 191 ust. 5 P.w. stroną postępowania w sprawie wydania ww. decyzji jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód.

Decyzja wydawana na gruncie ww. przepisu zwana jest tzw. decyzją restytucyjną, mającą na celu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). Celem zaś nadrzędnym, wydawanych na gruncie ww. przepisu decyzji restytucyjnych, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód.

Jak wynika z materiału dowodowego kontrolowanej sprawy, inicjator postępowania (tj. stowarzyszenie) w jego trakcie nie twierdził, że działanie KOWR szkodliwe oddziałuje na wody lub grunty, lecz wskazywał na potencjalne zagrożenie powodziowe dla pobliskich działek, czy też obniżenie wysokości tafli jeziora S. (D.), poprzez jego wysychanie. Stowarzyszenie wskazało, że mamy w tym przypadku do czynienia z rowem melioracyjnym przebudowanym na pewnym odcinku na rów zamknięty – kolektor, który przed działką [...] (grobla) może rzeczywiście nie pełnić funkcji melioracyjnej.

Mając powyższe na uwadze organy prowadziły postępowanie w kierunku ewentualnego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego (rowu) czy też przywrócenia jego poprzedniej funkcji, a nie w kierunku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód, skoro faktycznie ustalono, że istnieje jedynie potencjalne ryzyko podtopień skutkujących stratami plonów. Organ I instancji wskazał w tym zakresie, że niekonserwowane rowy nie spełniają swoich funkcji, nie odprowadzają wód, przez co tworzą się zastoiska powodującego podtapianie przyległych gruntów.

Podobnie jak decyzja restytucyjna wydawana pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017, poz. 1121 ze zm., dalej: "P.w. z 2001 r."), tj. na gruncie art. 64b P.w. z 2001 r., tak i decyzja, o której mowa w art. 191 ust. 1 i 2 P.w. jest rozstrzygnięciem fakultatywnym, co oznacza, że o jej podjęciu lub niepodjęciu, decyduje organ, nawet pomimo zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie (por. wyrok z 29 marca 2017 r., VIII SA/Wa 832/16, Lex nr 2269575). Rozstrzygnięcie w omawianym przedmiocie nosi zatem cechy uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór ten nie może być jednak dowolny - powinien być dokonany z zachowaniem kryteriów słuszności i celowości oraz powinien wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ale nie ocenia jego celowości oraz słuszności. Z tego względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wyznaczonego ramami prawa materialnego, a także, czy zaskarżona decyzja została oparta na właściwej podstawie prawnej oraz poprzedzona prawidłową jej wykładnią oraz czy jej uzasadnienie zostało poparte dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w taki sposób, że nie można jej postawić zarzutu dowolności, a także, czy jej wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności zaś, czy w jego toku podjęto wszelkie czynności dowodowe niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie sądu, zaskarżone orzeczenie poprzedzone decyzją organu I instancji, nie sprostało tym wymogom, bowiem w toku postępowania nie podjęto wszystkich wymaganych czynności faktycznych, co skutkowało nieustaleniem stanu faktycznego sprawy, a następnie skutkowało to przedwczesnym wydaniem decyzji na wskazanej podstawie prawnej. W rezultacie nie ustalono podstaw faktycznych przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Warunkiem bowiem skorzystania z dyspozycji art. 191 ust. 1 P.w. i wydania decyzji nakazującą właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia w sytuacji nienależytego utrzymywania tego urządzenia, jest ustalenie w prowadzonym postepowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji.

Odnosząc się do pierwszej z ww. przesłanek, wedle zbieżnych ze sobą ustaleń organów obu instancji, na przedmiotowych działkach (stanowiących własność KOWR- Skarb Państwa) kontrole przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2021 oraz [...] września 2021r. przez upoważnionych pracowników Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdziły, iż rów o szerokości 2,00m, głębokości 0,50m i skarpami sięgającymi momentami do 4,00m charakteryzuje się bardzo słabą drożnością i nie jest konserwowany od wielu lat. Na wspomnianym odcinku rowu znajduje się urządzenie wodne - rurociąg o długości 722 m (działki numer ewidencyjny [...]), którego drożności nie można ocenić. W związku z brakiem możliwości oceny drożności rurociągu należałoby się ograniczyć do oczyszczenia wlotu i wylotu rurociągu. Ponadto jedynie z notatki służbowej organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2021 r. wynika, że rów ten będący poza ewidencja prowadzoną przez Zarząd Zlewni w O. nie był urządzeniem melioracyjnym, a urządzeniem technicznym odprowadzającym wodę z funkcjonującej kiedyś kopali kruszywa (dz. 266) oraz jest jedynym ciekiem odprowadzającym wody z urządzeń melioracji wodnych tj. zmeliorowanego obiektu zlokalizowanego na działkach nr [...].

W ocenie Sądu na podstawie tych ustaleń trudno zweryfikować, czy przedmiotowy rów wraz z rurociągiem jest urządzeniem wodnym, czy też urządzeniem melioracji wodnych, a funkcje te nie są zbieżne na tle wykładni poszczególnych zapisów ustawy Prawo wodne.

Zgodnie bowiem z art. 16 pkt 65 P.w. przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Należą do nich m.in. kanały i rowy (lit. a ww. przepisu). Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasadnicze funkcje urządzeń wodnych sprowadzają się do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwiana jej uprawny oraz ochrony użytków przed degradacją, zaś niewywiązanie się z tych obowiązków powoduje podtopienia (str. 2 decyzji organu I instancji). Jednakże należy wskazać, iż wskazane przez organ funkcje urządzeń wodnych dotyczą faktycznie urządzeń melioracji wodnych. Zgodnie bowiem z art. 195 P.w. to melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Ponadto wydaje się, że w uzasadnieniu organ I instancji zamienne stosuje pojęcie urządzenie wodne czy urządzenie melioracji wodnych, choć pojęcie te odrębnie funkcjonują w ustawie. Wprawdzie art. 17 ust. 1 pkt 3 P.w. wskazuje na odpowiednie stosowanie przepisów ustawy dotyczących urządzeń wodnych do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych, jednakże nie zwalnia to organów od ustalenia czy dany rów (jak w niniejszej sprawie) jest urządzeniem wodnym czy też urządzeniem melioracji wodnych, co w sprawie jest kwestionowane zarówno przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, Oddział Terenowy w O., jak i uczestnika postępowania, co do którego również została wydana tożsama decyzja (inne numery działek), a skarga została połączona do wspólnego rozpoznania i oddzielnego wyrokowania (sygn. akt II SA/Bk 147/22). Należy bowiem zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie nakazano także udrożnienie rurociągu poprzez oczyszczenie wlotów, zaś z art. 197 ust. 1 pkt 1 i 3 P.w. wynika, że zarówno rowy jak i rurociągi są urządzeniami melioracji wodnych, o ile służą celom, o którym mowa w art. 195. Zaś dla przypomnienia należy wskazać, że cele określone w art. 195 P.w. to regulacja stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności gleby i ułatwienia jej uprawy, co może jednoznacznie wskazywać, że organ I instancji wskazując przedmiotowy cel traktował przedmiotowy rów i rurociąg, jak urządzenie melioracji wodnych. Tylko w notatce służbowej organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2021 r. jest adnotacja, że rów ten będący poza ewidencja prowadzoną przez Zarząd Zlewni w O. nie był urządzeniem melioracyjnym, a urządzeniem technicznym odprowadzającym wodę z funkcjonującej kiedyś kopali kruszywa. Na potwierdzenie jednakże powyższego stanowiska, brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, zaś kwestia rurociągu w ogóle została pominięta przez organy, choć rurociąg wprost w art. 197 P.w. został zaliczony do urządzeń melioracji wodnych. Na okoliczności powyższe wskazywano w obu skargach (sprawa niniejsza i o sygn. II SA/Bk 53/22). Ponadto na rozprawie, pełnomocnik Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w O. podkreślił, że kłóci się ze stanem faktycznym na gruncie teza, że funkcją rurociągu i rowu jest doprowadzenie wody do zbiornika. Odbiornikiem w tym przypadku jest jezioro, a nie rzeka. Organ nie rozpatrzył zarzutów KOWR przedstawionych w odwołaniu, że funkcja pierwotna urządzenia jest niejasna i należy sprecyzować jaką funkcję obecnie pełni. Uznanie tego urządzenia za urządzenie wodne nie znajduje uzasadnienia w terenie, bowiem jego funkcje można uznać za urządzenie melioracji wodnej i wówczas należałoby zastosować przepisy art. 195, art. 197 i art. 205 ustawy prawo wodne. Wtedy urządzenie to podlegałoby utrzymaniu przez spółkę wodną funkcjonującą na tym terenie. Pełnomocnik też również podkreślił, że nigdy nie wpłynęła żadna skarga, ani od rolników indywidualnych ani od spółki wodnej na podtapianie gruntów ze względu na niewłaściwy stan tego rowu i rurociągu. Rolnicy próbują wodę zatrzymać, a nie odprowadzić ją do jeziora. Ten rów i ten rurociąg funkcjonują w ewidencji urządzeń melioracji wodnych. Na potwierdzenie tego stanowiska pełnomocnik przedłożył do akt dwa wydruki z map geoportalu geomelioportal wskazujące, że na działkach jest rurociąg na długości około 750 metrów, który jest zakopany kilka metrów pod ziemią.

Argumenty przedstawione na rozprawie, jak i przedłożona dokumentacja w sposób jednoznaczny potwierdzają, że organy nie wyjaśniły, czy przedmiotowy rów, a już tym bardziej rurociąg po pierwsze figurują w ewidencji melioracji wodnych, co wynika z art. 196 P.w. czy też są urządzeniami wodnymi, a tym samym nie ustaliły funkcji przedmiotowych urządzeń, co jest podstawą kwestią przy wydawaniu decyzji restytucyjnej z art. 191 P.w. w zakresie obowiązku należytego utrzymania urządzenia wodnego. W tym zakresie jedynie przeprowadzone oględziny i ograniczono się do ustalenia właścicieli.

Wskazać należy, że wszechstronne wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy jest podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej Obowiązek ten wynika z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej przed wydaniem władczego rozstrzygnięcia ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Aby to uczynić prawidłowo, w pierwszej kolejności organ winien mieć wiedzę, jakie fakty mają w danej sprawie znaczenie. O tym zaś decyduje norma prawa materialnego. Przepis art. 7 k.p.a. wyraża również zasadę oficjalności, która wymaga przeprowadzania przez organ z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To bowiem organ administracji, a nie strona jest dysponentem postępowania wyjaśniającego i stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego tak zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy.

Uwzględniając treść normy z art. 191 P.w. rolą organów prowadzących postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie było zatem ustalenie czy na danym terenie występuje urządzenie wodne czy też urządzenie melioracji wodnej, jaki jest ich stan i czy oddziałują one niekorzystnie na stan gruntów i wód. Z samego charakteru postępowania prowadzonego w oparciu o art. 191 P.w. wynika zatem, że organy w oparciu o dostępną dokumentację miały obowiązek ustalić stan prawny stosunków wodnych obowiązujących na danym obszarze. Następnie zaś ustalić, czy stosunki te są zachowane poprzez należyty stan znajdujących się na wskazanych gruntach urządzeń wodnych bądź melioracyjnych. Słusznie bowiem wskazano na rozprawie, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych jest uregulowane w art. 205 P.w., a nie w art. 191 P.w., który miał zastosowanie w sprawie.

Należy wskazać, że ogólną regułą pozostaje, że urządzenia melioracyjne stanowią własność właściciela gruntu, na którego to gruncie są zlokalizowane. Zgodnie z paremią superficies solo cedit wszystko, co jest częścią składową gruntu, dzieli jego los prawny. W prawie polskim zasadę tę wyraża art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, powoływanej dalej jako "k.c.", zgodnie, z którym z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Natomiast zgodnie z art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Oznacza to, że każdoczesny właściciel gruntu staje się właścicielem zlokalizowanych na nim urządzeń melioracyjnych. Niektóre z urządzeń wodnych są zlokalizowane obszarze obejmującym grunty należące do różnych właścicieli. Obowiązkami określonymi w art. 191 u.p.w. będzie zatem obciążony ten podmiot, czy też podmioty, na nieruchomości których stwierdzono nienależyte utrzymywanie urządzenia melioracyjnego. Odpowiedzialność właściciela urządzenia za jego stan ma przy tym charakter obiektywny. Dla nałożenia wskazanych obowiązków o charakterze administracyjnym bez znaczenia pozostaje, że zlokalizowane na danym gruncie urządzenie zostało zniszczone lub utraciło swoją pierwotną funkcję na skutek działań, czy zdarzeń niezależnych od właściciela, w tym czy miał on o takich działaniach, czy zdarzeniach wiedzę. Ustalenia co do własności gruntów należy zaś poczynić na podstawie ksiąg wieczystych nieruchomości, uwzględniając, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 191 u.p.w. organ administracji nie rozstrzyga zgłaszanych przez strony i uczestników tego postępowania sporów własnościowych.

Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji ustalenia, że rowy i rurociąg stanowią urządzenia melioracji wodnej, nie zawsze będzie wiązało się to z obowiązkiem należytego utrzymywania urządzenia przez właściciela gruntu, bowiem jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy – do tej spółki lub tego związku spółek wodnych (art. 205 P.w.). Okoliczność ustalenia funkcji urządzenia, czy jest one zaewidencjonowane oraz czy w rezultacie jest objęte działalnością spółki wodnej jest kluczowe w sprawie do zastosowania prawidłowej regulacji z prawa wodnego.

W przedmiotowej sprawie wskazane obowiązki nie zostały prawidłowo zrealizowane, co skutkowało wydaniem decyzji merytorycznej pomimo nieustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W sprawie nie ustalono bowiem - na co zgodnie wskazują i czego nie kwestionują organy obu instancji – czy przedmiotowy rów i położony w nim rurociąg stanową określone urządzenia melioracyjne czy też urządzenia wodne, co oznacza, że nie można mówić o przywróceniu funkcji tego urządzenia, jeśli został ona nieustalona. Dostrzeżenie uchybienia wskazujące, że nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione powinno zaś skutkować wydaniem rozstrzygnięcia uchylającego merytoryczną decyzję organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia postępowania dowodowego, czego w sprawie zabrakło. Przyczyny wskazane bowiem przez organ I instancji, a uzasadniające wydanie decyzji z art. 191 P.w. stanowią nie ustalenia faktycznie w sprawie, ale przypuszczenia organu.

Jeśli chodzi natomiast o trzecią i czwartą z ww. przesłanek, organy ustaliły, że do prawidłowego funkcjonowania wyżej opisanych urządzeń niezbędna jest drożność rowów oraz wlotów rurociągu, które odpowiadają za "rozdysponowanie" wód na analizowanym obszarze, co w świetle przedstawionej argumentacji nie może być oceniane przez Sąd, w sytuacji niewiadomej funkcji przedmiotowych rowów czy też rurociągu. Jeśli bowiem sięgnąć do historycznej funkcji przedmiotowych urządzeń, na którą wskazuje skarżący, ale również potwierdza pozostały zgromadzony materiał dowodowy, w tym wniosek stowarzyszenia wszczynający sprawę, w okolicy zlokalizowany był zakład górniczy - żwirownia, która przez działki odprowadzała ujawnionym rurociągiem wodę z procesu płukania żwiru do pobliskiego jeziora S.. Woda ta była doprowadzana do żwirowni z położonych opodal nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postęowania. W celu wykonania przedmiotowej instalacji żwirownia wykorzystała przepisy dotyczące melioracji gruntów, niemniej jednak jej działania doprowadziły do osuszenia istniejącego na nieruchomościach o nr ew. [...] bagna, co do dnia dzisiejszego skutkuje znaczącym brakiem wody na wskazanych gruntach. Słusznie należy zatem przyznać rację skarżącemu, że zachodzi również uzasadniona wątpliwość czy w przypadku uznania przedmiotowego rowu za urządzenie wodne organ administracji nie powinien uznać, iż instalacja ta utraciła status urządzenia melioracyjnego, ponieważ obecnie ani nie nawadnia terenów suchych, ani nie osusza terenów podmokłych.

Wedle art. 188 ust. 1 P.w., utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Wedle zaś art. 192 ust. 1 pkt. 1 i 2 P.w. zakazuje się niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych (pkt. 1 ww. przepisu) oraz utrudniania przepływu wody w związku z wykonywaniem lub utrzymywaniem urządzeń wodnych (pkt 2 ww. przepisu). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że przez nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego należy rozumieć zarówno jego zniszczenie (tak celowe, czy na skutek degradacji), jak też jego samowolne przebudowanie. Ponadto odpowiedzialność właściciela urządzenia za jego stan ma charakter obiektywny, co oznacza, że dla nałożenia ww. obowiązków o charakterze administracyjnym, bez znaczenia pozostaje, że zlokalizowane na danym gruncie urządzenie zostało zniszczone lub utraciło swoją pierwotną funkcję na skutek działań, czy zdarzeń niezależnych od właściciela oraz czy miał on o takich działaniach, czy zdarzeniach wiedzę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 października 2019 r., III SA/Gd 479/19, Lex nr 2738782). W świetle zatem ustaleń historycznych, które znajdują również potwierdzenie w przedłożonych przez uczestnika postępowania do sprawy sygn.. akt II SA/Bk 147/22 opiniach biegłych, przywracanie funkcji rowu służącemu zakładowi górniczemu – żwirowni, wydaje się bezcelowe, chyba że organ będzie w stanie ustalić inną funkcję przedmiotowych urządzeń.

Końcowo należy podnieść, że zbliżony charakter miała również sprawa wszczęta przez to samo stowarzyszenie, co w sprawie niniejszej, a dotycząca zmiany stanu wody na gruncie oraz oczyszczenie źródła rowów na działkach zarówno J. S., jak i KOWR, zakończona wyrokiem WSA w O. z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 86/20. Sprawa ta była prowadzona w trybie naruszenia stosunków wodnych z art. 29 P.w. z 2001 r. Oddalając skargę stowarzyszenia, Sąd oparł się w tej mierze na opinii specjalistycznej z maja 2016r. oraz uzupełnieniu z dnia [...] czerwca 2016 r. przygotowanej przez Stanisław Jońca, który w rzeczonych opiniach nie stwierdził ingerencji właścicieli działek [...] w panujące na nich stosunki wodne. Biegły nie stwierdził na ich terenie występowania źródlisk. Natomiast obniżenie poziomu wód gruntowych spowodowane zostało mniejszą ilością opadów. Przede wszystkim zaś naukowcy Uniwersytetu W. w O. przygotowali w 2018 r. dokumentację z opracowaniem do zadania naukowo-technicznego "Uwarunkowania hydrologiczno-zlewniowe eutrofizacji i spadku poziomu wody w Jeziorze Szczepankowskim (gm. D.) ze szczególnym uwzględnieniem aktualnej antropopresji i zmian klimatycznych". Z opinii tych wynikało m.in., że sieć rowów i drenażu, istniejąca na obszarze zlewni Jeziora S., w wielu miejscach nie zachowuje drożności. Może to być efektem braku, bądź niewystarczającej skuteczności prac utrzymaniowych. Nie kwestionując potrzeby prowadzenia prac utrzymaniowych w systemach melioracyjnych celem ochrony i poprawienia warunków użytkowania gleb na obszarach rolniczych w sensie ogólnym, w tym konkretnym przypadku należy przyjąć, że ograniczona migracja wód powierzchniowych ze zlewni ma korzystne przełożenie na obecnie kształtujące się warunki taflii Jeziora S.: Powoduje bowiem, że niebezpieczne z punktu widzenia eutrofizacji związki biogenne (azot i fosfor) docierają do jeziora w znacznie mniejszych ilościach. Sprzyja to zachowaniu bezpieczeństwa siedlisk związanych z jeziorem, a zwłaszcza rozwojowi w jeziorze cennych ekologicznie ramienic. Na wahania poziomu zwierciadła wody gruntowej w zlewni Jeziora S. w badanym okresie miały wpływ: opady, temperatura, charakter utworów glebowych, sposób użytkowania oraz stan sieci melioracyjnej. Poziom zwierciadła wody gruntowej w badanym okresie wykazywał charakterystyczne tendencje: był wysoki zimą i wiosną, obniżał się latem i wzrastał jesienią. Należy to uznać za naturalne zjawisko. Wahania położenia zwierciadła wody w zlewni Jeziora S. mogą być także związane ze zmianami warunków wodnych w ostatnich latach. W regionie obserwuje się od kilku lat tendencje obniżania poziomu wody w gruncie i zbiornikach powierzchniowych w związku z brakiem pokrywy śnieżnej oraz mniejszą ilością opadów w okresie letnim. W opinii skonkludowano, że poziom wody w Jeziorze Szczepankowskim obserwowany w okresie badawczym jest porównywalny z historycznie stwierdzanym na tym akwenie. Dostępne dane mapowe wskazują, że kształtował się on w granicach 151,8 m n.p.m, podczas gdy współcześnie stwierdzony wynosi 151,74 m n.p.m. (opinie te zostały dołączone do akt niniejszej sprawy w piśmie procesowym).

Na tej podstawie WSA w O. uznał, że "niezasadne są zatem twierdzenia skarżącego, że poziom jeziora S. ulega stałemu obniżeniu. Z zaprezentowanej dokumentacji dowodowej - w tym tej mającej walor opinii biegłego, wynika zupełnie co innego czyli, że poziom wody w Jeziorze Szczepankowskim obserwowany w okresie badawczym jest porównywalny z historycznie stwierdzanym na tym akwenie. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które uzasadniałyby tezę przeciwną. Trudno zaś oczekiwać od organu żeby przeprowadzał kolejne dowody w sprawie, skoro specjalistyczne opracowanie naukowców z UWM szczegółowo przedstawia analizę zagadnienia uwarunkowań hydrologiczno-zlewniowych eutrofizacji i spadku poziomu wody w Jeziorze Szczepankowskim wraz z konkretnymi wnioskami w tym zakresie. Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnej kontropinii, która mogłaby zaprzeczać ustaleniom wskazanym w opinii naukowej". Ponadto już w tym wyroku WSA podkreślił, że "utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych odbywa się w innym trybie określonym w art. 77 ustawy Prawo wodne z 2001. Zgodnie z tym przepisem utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. (ust. 1). Jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (ust. 2)."(CBOSA oraz akta administracyjne organu). Już wówczas zatem dostrzeżono, że może chodzić o urządzenia melioracji wodnych, a nie urządzenia wodne.

Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za co najmniej przedwczesne i wydane naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 191 P.w., które niewątpliwie miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada bezpośredniości i to na organie wydającym decyzję spoczywa ustalenie stanu faktycznego sprawy. W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 1 K.p.a.). Dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Organ rozpoznał zaś sprawę powierzchownie, nie ustalając okoliczności faktycznych, a to miało wpływ na zakres nałożonego obowiązku oraz zastosowanie prawidłowej podstawy prawnej. Wydana decyzja nie wyjaśnia podanych wątpliwości. Jej wydanie nie poprzedzało właściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Tym samym, organ I instancji w sposób dowolny wydał decyzję, zaś organ II instancji bezkrytycznie ją zaakceptował, nie oceniając w sposób prawidłowy podniesionych w odwołaniu argumentów. Nie można stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające, stosownie do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwag i zaleceń, by nie można było uznać, że decyzja narusza zasady uznania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 300 zł tytułem wpisu od skargi oraz opłaty w kwocie 17 zł od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.