Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 468/12 w sprawie ze skargi Z. R. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w Warszawie w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej zmiany aktu mianowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Warszawie na rzecz Z. R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Dyrektor Izby Celnej w Warszawie przedstawił, w dniu [...] grudnia 2010 r., Z. R. propozycję, wydaną na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323 ze zm.) zmieniającą warunki pełnienia służby dotyczące miejsca pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Z. R. propozycje tę przyjął, a następnie w dniu 2 stycznia 2011 r. skierował do Szefa Służby Celnej od niej odwołanie, w którym wniósł o uchylenie w całości złożonej propozycji.

Pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. Z. R. złożył, w trybie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do Dyrektora Izby Celnej w Warszawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W związku z nieodniesieniem się organu do wystosowanego wezwania, wniósł skargę na otrzymaną propozycję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 13 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 728/11, skargę odrzucił. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1825/11 oddalił wniesioną skargę kasacyjną, wskazując że, przedstawiona skarżącemu "pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby" nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Wskazał, że z art. 222 ustawy nie wynika bowiem bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Samo skierowanie propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przeciwnie takie postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację, a przedmiot tego postępowania zależy przede wszystkim od celnika. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Propozycja nie podlega wprawdzie odrębnemu zaskarżeniu, jednakże może podlegać kontroli przy zaskarżeniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy ustalenia nowych warunków służby.

Pismem z dnia 18 października 2011 r. Z. R. wezwał Dyrektora Izby Celnej w Warszawie do wydania decyzji zmieniającej warunki pełnienia służby w Służbie Celnej w zakresie stanowiska służbowego i uposażenia w związku z przyjęciem zaproponowanych mu na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie celnej warunków pełnienia służby.

Dyrektor Izby Celnej w Warszawie pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował Z. R. o braku podstaw prawnych do wydania decyzji zmieniającej akt mianowania w zakresie stanowiska służbowego, uposażenia oraz miejsca pełnienia służby.

Pismem z dnia 26 listopada 2011 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 17 grudnia 2011 r. Z. R. wniósł do Szefa Służby Celnej zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Z. R. złożył następnie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w Warszawie w sprawie niewydania decyzji w przedmiocie zmiany aktu mianowania w zakresie stanowiska służbowego, uposażenia oraz miejsca pełnienia służby, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w żądanym zakresie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że przepis art. 222 pow. ustawy o Służbie Celnej nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji, zatem organ nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 121/12 odrzucił skargę Z. R. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w Warszawie w sprawie wydania decyzji dotyczącej zmiany aktu mianowania. Odrzucając skargę, WSA w Warszawie przytoczył treść art. 222 § 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i wskazał, że wynika z niego, iż organ tylko w przypadku odmowy przyjęcia propozycji ma obowiązek wydać decyzję administracyjną. A skoro skarżący przyjął pisemną propozycję i nie było podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, to organ nie miał obowiązku wydawania innej decyzji administracyjnej, ani też innego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z. R. od powyższego postanowienia złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn.. akt I OSK 2689/12 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11, w którym Sąd podkreślił, że podobne zasady dotyczą również ustalenia nowych warunków pełnienia służby. Dopiero takie czynności organu (a nie wcześniejsze propozycje tym zakresie) stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Są zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Wskazał, że wydana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej pisemna propozycja w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie modyfikuje ją. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego również w następstwie przyjęcia pisemnej propozycji przez funkcjonariusza, organ winien wydać akt, który stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej. Kwalifikuje się on przy tym do kategorii spraw wymienionych w art. 188 ustawy. Z treści tego ostatniego przepisu i art. 189 ustawy wynika bowiem, że spory dotyczące istnienia stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów mają charakter administracyjny i droga sądowa przed sądem powszechnym jest w nich wyłączona.

NSA konkludując stwierdził, że w obu wskazanych wyżej przypadkach funkcjonariusz nie jest pozbawiony ochrony sądowej. Omawiana propozycja nie podlega wprawdzie odrębnemu zaskarżeniu, jednakże może podlegać kontroli przy zaskarżeniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy ustalenia nowych warunków służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 468/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. R. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w Warszawie w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej zmiany aktu mianowania, zobowiązał Dyrektora Izby Celnej w Warszawie do rozpatrzenia wniosku Z. R. z 18 października 2011 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn.. akt I OSK 2689/12, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi bowiem, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

Oznacza to, że skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, albo też zobowiązany jest podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź dokonać pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego orzeczenia z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2689/12, w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu na mocy którego został podjęty. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek, np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., SA/Wr 730/87 /ONSA 1988 Nr 1 poz. 18. Podnosi się ponadto, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 –OSPiKA 1986 z. 9–10, poz. 176). Z uwagi na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwienia takich spraw musi być przy tym wyraźne. Nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r., II SA 1329/97).

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006r. II GPS 1/06 wyrażony został pogląd, w myśl którego w przypadku gdy ustawodawca w żaden sposób nie określa sposobu rozstrzygnięcia sprawy należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się wydania przez organ decyzji administracyjnej dotyczącej zmiany jego aktu mianowania w zakresie stanowiska służbowego, uposażenia oraz miejsca pełnienia służby, w następstwie przyjęcia przez niego pisemnej propozycji wydawanej na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż skarżący pismem z dnia 18 października 2011 r. wezwał Dyrektora Izby Celnej w Warszawie do wydania decyzji zmieniającej warunki pełnienia służby w zakresie stanowiska służbowego i uposażenia z dniem 1 stycznia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie poinformował skarżącego pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., o braku podstaw prawnych do wydania decyzji zmieniającej akt mianowania skarżącego.

Następnie skarżący pismem z dnia 26 listopada 2011 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 17 grudnia 2011 r. wniósł do Szefa Służby Celnej zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję przewidzianą w ust. 3, składa – w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji – oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (ust. 5 art. 222 ustawy).

Stosownie natomiast do art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby. W myśl art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, od takiego rozstrzygnięcia celnik może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 5), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6).

Stwierdzić zatem należy, że wydana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej pisemna propozycja w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie modyfikuje ją. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego w następstwie przyjęcia pisemnej propozycji przez funkcjonariusza, organ winien wydać akt, który stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Ponownie zatem rozpoznając sprawę obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w Warszawie będzie zastosowanie się do wykładni przepisu art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz przez Sąd obecnie rozpoznający sprawę i wydanie skarżącemu w formie decyzyjnej zmienionego aktu mianowania, tj. nowych warunków służby co do miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż organ w ustawowym 30-dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 222 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1328 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie do rozpoznania wezwania skarżącego z 18 października 2011 r. do wydania decyzji, tj., mimo że organ administracji nie jest zobowiązany do wydania decyzji w następstwie przyjęcia propozycji, o której mowa w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.

Drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w następstwie przyjęcia przez skarżącego propozycji, o której mowa w powołanym wyżej przepisie Dyrektor Izby Celnej w Warszawie winien wydać w formie decyzyjnej zmieniony akt mianowania co do miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

2) orzeczenie o kosztach sądowych w postępowaniu kasacyjnym na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną.

W piśmie procesowym z 13 października 2013 r. Z. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowaodministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną oparto na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.