I OSK 2196/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-29	
Data wpływu	2011-11-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak
Elżbieta Kremer
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 193/11	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art.184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 90 poz 631; art.1 ust.1; Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 193/11 w sprawie ze skargi F. E. na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wnioski F. E. i Stowarzyszenia L. L. G. O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 193/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia wyroku i doręczenia akt postępowania w sprawie ze skargi Fundacji E. na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. Fundacja E. zwróciła się do Kancelarii Prezydenta RP o udzielenie informacji, czy Prezydent RP zlecił sporządzenie ekspertyz, dotyczących ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. W przypadku zlecenia takich ekspertyz – o ich udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Kancelaria Prezydenta RP pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. poinformowała wnioskodawcę, iż przygotowywane dla Prezydenta przez ekspertów zewnętrznych opinie prawne są jednym z elementów postępowania wewnętrznego, poprzedzającego podjęcie przez Prezydenta decyzji w sprawie konkretnej ustawy. Opinie takie stanowią jedynie przyczynek dla analiz, nie determinują natomiast w sposób bezpośredni i nie są jednoznaczną podstawą ostatecznej decyzji, która zgodnie z Konstytucją – stanowi prerogatywę Prezydenta RP. W konkluzji stwierdzono, że zewnętrzne opinie prawne nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają obowiązkowi udostępnienia. Nadto, że taka jest jednolita praktyka, przyjęta przez Kancelarią Prezydenta RP.

W dniu 12 maja 2011 r. Fundacja E. wniosła do Sądu skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie udostępnienia żądanych informacji, wnosząc o zobowiązanie Kancelarii Prezydenta RP do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach uzasadnienia powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok NSA sygn. akt I OSK 89/09, wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt IV SAB/Gl 20/10 i w konkluzji stwierdziła, że w dniu wniesienia skargi do Sądu, jej wniosek o udostępnienie żądanych informacji nie został rozpoznany przez Kancelarię Prezydenta RP.

W odpowiedzi na skargę Kancelaria Prezydenta RP wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała na specyfikę czynności podejmowanych przez Prezydenta, powołując się na art. 122 Konstytucji. Podniosła, że stanowią one, stosownie do art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, prerogatywy Prezydenta, czyli atrybuty, uprawnienia osobiste głowy Państwa. Wskazała, że Prezydent korzysta z prerogatyw na podstawie osobistego rozeznania, kierując się własnym uznaniem, na podstawie opinii ekspertyz prawnych. Z tego względu realizacja wniosku nie była możliwa. W odpowiedzi na skargę wskazano też, że ustawowa definicja informacji publicznej jest nieprecyzyjna, jest pojęciem pojemnym, szerokim, ale nie obejmuje wszelkich informacji, posiadanych przez organy władzy. Zdaniem Kancelarii Prezydenta RP opinie prawne, sporządzone przez podmioty prywatne, odnoszące się do materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią opracowania dotyczące systemu ubezpieczeń, bądź wycinka tego systemu, są jurydycznymi rozważaniami autorów, zawierającymi ich osobiste poglądy. Niewątpliwie posiadają walor poznawczy, ale nie da się stwierdzić, która z nich była dokumentem służącym wprost do załatwienia konkretnej sprawy. W ocenie Kancelarii każda opinia była głosem w dyskusji, w ramach ścierania się poglądów koncepcji, zaś decyzja Prezydenta nie była wypadkową tych opinii, bowiem jako realizacja prerogatywy miała podstawę w osobistym przeświadczeniu, własnym uznaniu Prezydenta. W odpowiedzi na skargę szeroko zaprezentowano również kwestie związane z charakterem omawianych opinii, podkreślając, że stanowią one utwór w rozumieniu art. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W tym kontekście stwierdzono, że przedmiotowe opinie podlegają ochronie przewidzianej w ustawie prawo autorskie i z tego względu nie mogą zostać uznane za informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji organ stwierdził, że żądane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Dlatego też skarga na bezczynność winna zostać odrzucona.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności Kancelarii Prezydenta RP, to jest braku reakcji organu na wniesiony przez Fundację wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, toteż na obecnym etapie postępowania Sąd nie może przesądzić, jak przedmiotowy wniosek powinien zostać przez organ rozpoznany (pozytywnie lub nie). Na tym etapie postępowania Sąd dokonuje jedynie oceny, czy ustawa o dostępie do informacji publicznej w ogóle znajduje zastosowanie. Kwalifikując żądanie, jako informację publiczną i ustalając, że po stronie organu zachodzi bezczynność Sąd, stosownie do art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku. A zatem istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy opinie prawne ekspertów, zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP dla potrzeb podjęcia przez Prezydenta decyzji o podpisaniu ustawy o ubezpieczeniach społecznych (potocznie: ustawy o Ofe), stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji ekspertyzy te stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 omawianej ustawy. Sąd ten podniósł, iż nie może ulegać wątpliwości, że art. 1 ust. 1 omawianej ustawy odnosi się zarówno Prezydenta RP, jak i Kancelarii Prezydenta RP. Wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu tych organów niezależnie od tego, czy zostały wytworzone bezpośrednio przez te organy czy też na ich zlecenie, stanowią informację publiczną. Taki też charakter mają opinie prawne i ekspertyzy wydane przez Prezydenta lub Kancelarię Prezydenta lub wydawane na zlecenie tych organów. Dotyczą one bowiem sfery faktów publicznych, zostały wytworzone na zlecenie organu administracji publicznej (w ramach sfery jego działalności), zawierają informację o ewentualnym sposobie załatwienia sprawy, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP ekspertyzy niewątpliwie posłużyły Prezydentowi RP przy realizowaniu zadań publicznych. Oczywistym jest, że gdyby były zbędne, niepotrzebne, nie doszłoby do ich zamówienia (zlecenia ich sporządzenia). Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarówno treść ekspertyz, ich autorstwo, a nawet wysokość honorariów ekspertów stanowią informację publiczną. Zupełnie niezależnym, autonomicznym zagadnieniem pozostaje natomiast kwestia udostępnienia tych informacji i wyłączeń w ich udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne akty prawne określają wyłączenia w udostępnieniu informacji publicznej. A to z uwagi na tajemnice prawem chronione, dobro i bezpieczeństwo Państwa, prawo do prywatności itd. W takich przypadkach, odmawiając – w drodze decyzji – udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wyłączenia, organ odmawiający udostępnienia informacji winien wskazać podstawę prawną takich wyłączeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 roku, tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią informację publiczną. Względnie, z ostrożności procesowej, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej poprzez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r. znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i 4, art. 17, art. 78 – 79, art. 116 ust. 1 i 117 ust. 1 ustawy roku o prawie autorskim i prawach pokrewnych w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r., tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią informację publiczną, pomimo, iż są przedmiotem ochrony prawa autorskiego (a ich udostępnienie stanowi naruszenie prawa). Względnie, z ostrożności procesowej, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i 4, art. 17, art. 78 – 79, art. 116 ust. 1 i 117 ust. 1 prawa autorskiego poprzez bezpodstawne zobowiązanie Skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r. znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej, pomimo, iż dane te stanowią przedmiot ochrony prawa autorskiego, co wyłącza możliwość ich kwalifikowania jako informacji publicznej,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r., tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią informację publiczną, pomimo iż są elementem niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw prezydenckich. Względnie, z ostrożności procesowej, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, poprzez bezpodstawne zobowiązanie Skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r. znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej, pomimo iż dane te są elementem niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw prezydenckich,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r., tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią informację publiczną, pomimo iż udostępnienie tych danych stanowi prerogatywę prezydencką (skoro sama decyzja określona w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji stanowi prerogatywę prezydencka, to tym bardziej prerogatywę taką stanowi udostępnienie materiałów służących do podjęcia takiej decyzji). Względnie, z ostrożności procesowej, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, poprzez bezpodstawne zobowiązanie Skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem Fundacji E. z dnia 21 kwietnia 2011 r. znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej, pomimo iż udostępnienie tych danych stanowi prerogatywę prezydencka (skoro sama decyzja określona w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji stanowi prerogatywę prezydencką, to tym bardziej prerogatywę taką stanowi udostępnienie materiałów służących do podjęcia takiej decyzji).

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji, następujących pytań prawnych:

1) "Czy przepis art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej rozumiany w ten sposób, że nakazuje udostępnienie – w ramach dostępu do informacji publicznej – danych stanowiących informację publiczną i jednocześnie objętych ochroną prawnoautorską, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1–3 Konstytucji?",

2) "Czy przepis art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej w zakresie, w jakim nakłada na Prezydenta RP obowiązek udostępnienia danych stanowiących informację publiczną, które stanowiły jeden z elementów procesu decyzyjnego związanego ze skorzystaniem z prerogatyw prezydenckich dotyczących podpisania ustawy, odmowy jej podpisania lub skierowania ustawy do kontroli uprzedniej Trybunału Konstytucyjnego jest zgodny z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji?".

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja E. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Ponieważ żadna z przesłanek nieważności wskazanych w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nie została spełniona zakres rozpoznania sprawy wyznaczony został zarzutami skargi kasacyjnej.

Zarzuty te obszerne i sformułowane alternatywnie można w zasadzie podzielić na dwie grupy.

I. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem Fundacji E. I Stowarzyszenia [...] stanowi informację publiczną. Wniosek ten jest jednak błędny, według autora skargi kasacyjnej z dwóch powodów.

Informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty a nie kwestie ocenne czy postulatywne. Celem sporządzenia wnioskowanych opinii była potrzeba głębszego zapoznania się z istniejącym systemem ubezpieczeń społecznych w kontekście zamierzeń rządowych dotyczących wprowadzenia zmian w tym systemie. Opinie te nie odnoszą się zatem do projektu ustawy, zostały bowiem sporządzone przed dniem skierowania go do Sejmu (zarzut nr 1). Mają jedynie walor poznawczy co do stanu, jaki miał podlegać zmianom w drodze ustawy proponowanej przez rząd.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu Kancelarii Prezydenta RP, w tym również wszystkie opinie prawne i ekspertyzy, stanowią informację publiczną. Skład orzekający podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w przywołanych przez skargę kasacyjną wyrokach sądów administracyjnych (IV SAB/Po 9/06, I OSK 89/09).

Prezydent RP jest podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym. Art. 122 Konstytucji daje mu różnorodne uprawnienia. Prezydent może bowiem ustawę podpisać, skierować do Trybunału Konstytucyjnego lub przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji osoba sprawująca ten urząd powinna mieć pewien zasób wiedzy co do dziedziny czy przedmiotu, którego uchwalone akty prawne dotyczą. Może w związku z tym, ze względu na ogromną różnorodność uchwalanego prawa korzystać z opinii ekspertów. Opinie te nie są jednak informacją publiczną jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian.

Odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony Sejmowi. Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie. Jednak w państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się Prezydent RP wykonując swoje uprawnienia określone w art. 122 Konstytucji, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu prawnego. Proces legislacyjny na etapie jego trwania przed Sejmem i Senatem jest jawny dla opinii publicznej, a opinie i ekspertyzy są dla niej dostępne. Z żadnego zapisu ani Konstytucji, ani też ustawy nie wynika aby Kancelaria Prezydenta lub sam prezydent RP podlegali w tym zakresie odmiennemu traktowaniu, a prawo do informacji publicznej podlegało ze względu na podmiot, którego ta informacja dotyczy jakimś ograniczeniom. Jeżeli ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Jednak opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" jaką jest kwestia przyszłych świadczeń emerytalnych i proponowanego kształtu aktu prawnego.

Przy takim rozróżnieniu opinii i ekspertyz zamawianych przez Kancelarię Prezydenta zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł być skuteczny, bowiem był on przedwczesny.

Z pisma Kancelarii Prezydenta z dnia 13 kwietnia 2011 r. będącego odpowiedzią na wniosek Fundacji E. I Stowarzyszenia [...] wynika, że opinie prawne bez względu na ich treść i przedmiot, którego dotyczą nie są informacją publiczną i wobec tego nie mogą podlegać udostępnieniu.

Dlatego zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał adresata wniosku do jego rozpoznania.

Rozpoznanie to powinna poprzedzać informacja skierowana do wnioskodawcy, wskazująca opinie i ekspertyzy sporządzone na zamówienie Kancelarii ze wskazaniem czy dotyczą one konkretnego projektu czy też mają charakter poznawczy i dotyczą istniejącego stanu prawnego w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Po przesłaniu wnioskodawcy takiej informacji adresat wniosku winien ustalić do jakich konkretnych opinii i ekspertyz domaga się dostępu wnioskodawca i dopiero wówczas rozpoznać wniosek.

Skarżący kasacyjnie twierdzi ponadto, że żądane przez Fundacji E. I Stowarzyszenia [...] informacje niesłusznie uznane zostały za informację publiczną, pomimo iż decyzje podejmowane przez Prezydenta RP stanowią jego prerogatywę określoną w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, wobec czego taką prerogatywę stanowi również udostępnianie materiałów służących podjęciu takiej decyzji.

Trzeba się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że uprawnienia Prezydenta określone w art. 122 i 144 Konstytucji są uprawnieniami o charakterze uznaniowym i dyskrecjonalnym. Opinie i ekspertyzy stanowią zatem jeden z wielu elementów wewnętrznego postępowania, którym Prezydent nie jest jednak związany, a jego decyzja nie musi być uwarunkowane treścią i wynikiem sporządzonych na jego zlecenie opinii prawnych i analiz. Nie oznacza to jednak, że nieuprawnione jest przenoszenie na osobę Prezydenta RP zasad dotyczących udostępniania informacji publicznej. Na takie wyłączenie nie wskazują ani treść art. 61 Konstytucji RP, ani też przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W państwie prawa proces podejmowania decyzji, również dyskrecjonalnych, w pewnym zakresie powinien być transparentny, a organy władzy nie ulegając bieżącym naciskom opinii publicznej winny równocześnie liczyć się z koniecznością racjonalnego uzasadniania podejmowanych decyzji.

Rzeczypospolita Polska, jak stanowi art. 2 Konstytucji RP, jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Najwyższym suwerenem w Rzeczypospolitej Polskiej jest Naród, który zgodnie z art. 4 Konstytucji sprawuje władzę zwierzchnią przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Formy bezpośredniego sprawowania tego nadzoru określone zostały m.in. w art. 61, 63 Konstytucji RP.

Artykuł 61 Konstytucji ustanawia jedno z podstawowych praw obywatelskich jakim jest prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z art. 63 Konstytucji wynika z kolei, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą, do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.

Jak wynika z brzmienia przywołanych przepisów działanie Prezydenta RP jako naczelnego organu władzy wykonawczej nie jest wyłączone spod społecznej kontroli i podlega jej na ogólnych konstytucyjnych zasadach.

Uprawnienia Prezydenta RP zapisane w art. 122 Konstytucji i konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej są prawami całkowicie odrębnymi i nie kolidującymi ze sobą. Przysługują różnym podmiotom i dotyczą, co może nie wydawać się oczywiste, różnych sfer przestrzeni publicznej.

Prezydent ma całkowitą swobodę co do wyboru decyzji określonych w art. 122 Konstytucji i żaden podmiot, w tym również opinia publiczna, nie może skutecznie wpływać na wybór, którego dokonuje w procesie legislacyjnym w ramach przyznanych mu uprawnień.

Równocześnie obywatel a tym samym opinia publiczna ma przyznane w art. 61 Konstytucji prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W żadnym z przepisów Konstytucji nie została zawarta norma, która wyłączałaby osobę i urząd Prezydenta RP spod działania art. 61 Konstytucji. Prerogatywy prezydenckie dotyczą tylko możliwości swobodnego podejmowania decyzji, nie mogą jednak ograniczać konstytucyjnych praw obywateli. Argument, że w przypadku prezydenckiej decyzji odmiennej od przedstawionych ekspertyz i opinii może on spotkać się z krytyką ma charakter bardziej praktyczny niż prawny.

Prezydent RP może, ale nie musi, w sprawach objętych jego władzą dyskrecjonalną uzasadniać swojego stanowiska. W niektórych przypadkach podejmując decyzje może mieć na uwadze skutki odleglejsze niż te, które wskazywane są w debacie publicznej. Musi w związku z tym dopuszczać możliwość, że jego działania nie zawsze zyskają powszechna aprobatę. Nie oznacza to jednak, że norma konstytucyjna zawarta w art. 61 bez żadnych do tego podstaw ma nie znajdować zastosowania w stosunku do Prezydenta RP.

Takiemu rozumieniu Konstytucji przeczą zapisy przywołanych wcześniej art. 2, 4 i 63 ustawy zasadniczej.

Żaden organ władzy publicznej w państwie prawa nie może bowiem stać ponad tym prawem i poza władzą zwierzchnią Narodu, nawet jeśli jego legitymacja do sprawowania władzy jest bardzo silna, bo został wybrany na urząd w powszechnych, równych i bezpośrednich wyborach.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w punktach 1, 3 i 4 dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. uznać należy za nieusprawiedliwione.

II. Nieusprawiedliwione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Skarżący kasacyjnie powołuje się na konstytucyjną ochronę praw autorskich wskazując na art. 64 Konstytucji RP. Dane podlegające ochronie prawnoautorskiej nie mogą być zatem – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – uznane za informację publiczną. Opinie i ekspertyzy nie podlegają udostępnieniu ze względu na treść art. 17 prawa autorskiego, zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, twórcy przysługuje wyłącznie prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji. Udostępnienie wnioskodawcy żądanych przez niego opinii byłoby w tej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, równoznaczne z korzystaniem z nich w sposób naruszający wyłączne uprawnienia ich twórców.

Artykuł 1 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stanowi, że przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór).

Opinie i ekspertyzy sporządzone przez wyspecjalizowane osoby lub podmioty odpowiadają tej ustawowej definicji.

Należy jednak wskazać na treść art. 4 pkt 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez najwyższy organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Należy w tym miejscu przywołać orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie IV CKN 458/00, w którym wskazano, że materiałem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej".

Za takim rozumieniem wzajemnych relacji między art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przemawia również wymóg efektywności społecznej kontroli, której powinny być poddane informacje służące bezpośrednio zrealizowaniu powierzonych organowi władzy publicznej zadań.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Adresat wniosku winien zatem rozpoznać go zgodnie z zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA wytycznymi, precyzując wcześniej zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku Fundacji E. I Stowarzyszenia [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego bowiem był to wniosek alternatywny a wnioskodawca nie wykazał aby poniósł jakiekolwiek niezbędne koszty związane z postępowaniem kasacyjnym.