Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie wniosku z dnia 22 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. H. z dnia 22 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie notatek służbowych związanych z procesem ocen, opiniowania i podejmowania decyzji w sprawie przyznawania patronatów oraz dołączania do komitetów honorowych w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 23 listopada 2011 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] listopada 2011 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek K. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyznawania patronatów honorowych przez Ministra Finansów w zakresie "przyjmowania wniosków, ewaluacji wniosków, wydawania decyzji, ewaluacji wydarzenia". Każdy z wymienionych we wniosku zakresów został dodatkowo uszczegółowiony poprzez doprecyzowanie rodzaju żądanej informacji. I tak, w szczególności, w zakresie ewaluacji wniosków w pkt 3 wnioskodawca zażądał, m. in. "udostępnienia notatek służbowych związanych z procesem oceny, opiniowania i podejmowania decyzji w sprawie przyznawania patronatów oraz dołączania do komitetów honorowych w okresie od [...] stycznia do [...] listopada 2011 r.".

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Ministerstwo Finansów udzieliło odpowiedzi wnioskodawcy w zakresie wskazanym we wniosku oraz przekazało wnioskowane dokumenty. Jednocześnie udzielając odpowiedzi Ministerstwo Finansów poinformowało, że notatki związane z procesem dotyczącym przyznawania patronatu lub uczestnictwa Ministra Finansów w komitecie honorowym nie stanowią informacji publicznej, gdyż "takiego waloru nie mają notatki związane z planami, zamiarami organów".

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. M. H. wystąpił z wnioskiem do Ministra Finansów o "sformułowanie odmowy w formie przewidzianej przez prawo – a więc w formie decyzji pisemnej administracyjnej ze wskazaniem przepisów, z których wynika ograniczenie dostępu do wnioskowanych informacji", albowiem nieudostępnienie notatek objętych wnioskiem jest równoznaczne z odmową ich udostępnienia, a odmowa udostępnienia informacji publicznej z niezachowaniem formy decyzji nosi znamiona bezczynności organu.

W odpowiedzi na powyższe żądanie Ministerstwo Finansów pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wyjaśniło zainteresowanemu, że wnioskowane notatki nie stanowią informacji publicznej i dlatego nie ma do nich zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w sytuacji, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania, a taka sytuacja w sprawie nie nastąpiła.

W związku z otrzymaną odpowiedzią M. H. (zwany dalej także jako "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie nieudostępnienia w terminie żądanych informacji publicznych, tj. notatek służbowych związanych z procesem oceny, opiniowania i podejmowania decyzji w sprawie przyznawania patronatów oraz dołączania do komitetów honorowych w okresie od [...] stycznia do [...] listopada 2011 r.". Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Finansów do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że fakt odmowy wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie tylko narusza regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale też łamie normy regulujące funkcjonowanie organów administracji państwowej, w tym gwarantowaną przez Konstytucję RP zasadę dwuinstancyjności postępowania i stanowi ograniczenie wolności obywatela do zaskarżenia decyzji urzędowej do sądu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując, że w przedmiotowej sprawie nie występuje bezczynność Ministra Finansów, bowiem wnioskodawcy zostały udzielone informacje oraz wnioskowane dokumenty. Jednocześnie Skarżącemu wyjaśniono, że notatki związane z procesem dotyczącym przyznawania patronatu lub uczestnictwa Ministra Finansów w komitecie honorowym nie stanowią informacji publicznej, gdyż notatki te związane są z planami, zamiarami organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego

z przepisów prawa (art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.

Przedmiotem skargi na gruncie niniejszej sprawy jest bezczynność organu związana, w ocenie Skarżącego, z nieudostępnieniem mu żądanych "notatek służbowych związanych z procesem oceny, opiniowania i podejmowania decyzji w sprawie przyznawania patronatów oraz dołączania do komitetów honorowych w okresie od [...] stycznia do [...] listopada 2011 r.".

Dokonując oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności organu nie sposób pominąć rozważania i regulacji prawnych, które co do zasady wyznaczają istotę prawa do dostępu do informacji publicznej.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p"), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym "owo" każdy należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle ww. przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią ją zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości, czyli dokumentu. Stwierdzić zatem należy, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest informacja pisemna, jak i ustna, dotycząca określonej kategorii spraw.

Przepis art. 4 pkt 1 - 5 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji, przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, przy czym żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W sytuacji gdy żądana informacja istnieje, to organ jest obowiązany do jej udostępnienia po uznaniu, że w tym konkretnym wypadku prawo do informacji nie podlega ograniczeniu, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jeżeli natomiast organ powziął wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania winien zawiadomić skarżącego o konieczności sprecyzowania wniosku w zakresie zawartego w nim żądania, odwołując się przy tym do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis znajduje zastosowanie w sytuacji nieprecyzyjnie określonych żądań. W myśl powołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Reasumując, bezczynność w procesie udostępniania informacji publicznej jest to sytuacja, gdy podmiot objęty zakresem działania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie reaguje na skierowany do niego wniosek pomimo upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy, udziela informacji niepełnej, odmawia w całości udzielenia informacji bez wskazania podstawy prawnej odmowy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest aktualny do momentu jego wykonania przez podmiot, do którego żądanie skierowano, ewentualnie do chwili jej uzyskania przez podmiot zainteresowany także w inny sposób, niekoniecznie bezpośrednio od adresata wniosku (vide postanowienie NSA z 7 stycznia 2009 r.,

I OSK 1331/08 oraz wyroki: NSA z 20 listopada 2003r., II SAB 372/03 oraz WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2004r., IV SAB/Wr 25/04 - wszystkie dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

W niniejszej sprawie rozważenia w pierwszej kolejności wymaga czy żądana przez Skarżącego informacja w postaci "notatek służbowych związanych z procesem oceny, opiniowania i podejmowania decyzji w sprawie przyznawania patronatów oraz dołączania do komitetów honorowych w okresie od 1 stycznia do 23 listopada 2011 r." stanowi informację publiczną w rozumieniu przywołanych przepisów, a zwłaszcza art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Organ odmawiając udostępnienia notatek służbowych związanych z procesem oceny opiniowania i podejmowania decyzji w sprawie przyznawania patronatów wyraził pogląd, że nie dotyczą one sfery faktów, lecz sfery zamierzeń i jako takie nie stanowią informacji publicznej, a co za tym idzie, Minister Finansów nie jest zobowiązany do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. o sygn. akt I OSK 89/09 podkreślił, że "nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej". Podobnie, powołując się na wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. o sygn. akt II SAB 70/02 podniósł, że "żądana opinia prawna (...) nie dotyczyła sfery faktów, lecz sfery zamierzeń" i dlatego nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż prawo takie "obejmuje żądanie udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań".

W ocenie Sądu stanowisko organu uznać należy za błędne. Pomijając fakt, że organ dowolnie w realiach rozpoznawanej sprawy posiłkuje się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, gdyż w sposób nieuprawniony utożsamia opinie prawne z wytworzonymi przez określonych funkcjonariuszy (pracowników) organu notatkami służbowymi to przyjąć należy, że przedmiotowe notatki stanowią integralną część procesu opiniowania wniosków o przyznanie patronatu lub udziału Ministra Finansów w komitecie honorowym. Tryb ten wynika wprost z Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów, zgodnie z którym, Biuro Ministra konsultuje się merytorycznie z odpowiednimi komórkami organizacyjnymi Ministerstwa w zakresie powyższych spraw. Choć Ministerstwo, jak podaje organ, nie ma obowiązku uzasadniać wnioskodawcom powodów swoich decyzji oraz, jak podkreśla, decyzję w tym zakresie podejmuje samodzielnie i ostatecznie Minister Finansów, to jednakże notatki służbowe wytworzone w tym procesie przez określone osoby (pracowników Ministerstwa), wbrew twierdzeniom organu nie dotyczą tylko sfery zamierzeń i planów, lecz odnoszą się do sfery faktów. Przyczynę odmowy przyznania patronatu, jak sam wskazuje organ, mogą stanowić bowiem różne okoliczności, w tym przedstawione przez pracowników w notatkach służbowych o charakterze merytorycznym lub formalnym. Jest oczywistym dla Sądu, że informacja na ten temat w zestawieniu z podjętymi ostatecznymi decyzjami pozwala na większą transparentność procesu decyzyjnego i ma istotne znaczenie zarówno w aspekcie kontroli społecznej, jak i upowszechniania zasad państwa obywatelskiego, co również jest jednym z założeń konstytucyjnej zasady dostępu obywatela do informacji publicznej. Co jednak najważniejsze z punktu widzenia omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, treść tych dokumentów (notatek służbowych) jako wytworzonych przez organy władzy publicznej, ma charakter informacji publicznej. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2118/11, a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przymiot informacji publicznej posiadają także dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem zadań w ramach realizacji zadań publicznych czy też konkretnych spraw.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08, wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02, wszystkie dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jak już wspomniano wcześniej, art. 6 u.d.i.p. nie zawiera wyczerpującego katalogu informacji publicznych, w tym danych publicznych. Stąd też nieuprawniony byłby wniosek, iż warunkiem uznania danych publicznych za informację publiczną jest jedynie zmaterializowanie tej informacji w formie dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznych. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b tejże ustawy wynika bowiem, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych i to niezależnie od formy utrwalenia tych stanowisk. Wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Należy jednak podnieść, że to dokument - w szerokim tego słowa rozumieniu - będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej.

Reasumując, z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania przeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.