Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] w L. Spółki z o.o. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Przedsiębiorstwo [...] w L. Spółkę z o.o. z siedzibą w L. do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] w L. Spółki z o.o. z siedzibą w L. na rzecz Fundacji [...] 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 4 lutego 2019 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga F. L. (dalej jako "skarżąca") na bezczynność P. Sp. z o.o. w L. (dalej jako "Spółka lub "Przedsiębiorstwo") w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W treści skargi zarzucono Przedsiębiorstwu naruszenie art. 61 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej i brak wydania decyzji odmownej przez Prezesa Spółki.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 13 listopada 2018 r. zwróciła się drogą elektroniczą, do Przedsiębiorstwa z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania skanu umowy zawartej między Przedsiębiorstwem [...] w L. , a Prezesem Zarządu T. M.. Wnioskowane informacje w ocenie skarżącej stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt. 3 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na złożony wniosek, Spółka w dniu 27 listopada 2018 r. przesłała skan pisma podpisanego przez prokurenta Przedsiębiorstwa W. G., w którym wyjaśniła wnioskodawcy, że umowa zawarta pomiędzy Przedsiębiorstwem [...] w L. , a Prezesem Zarządu Spółki nie jest dokumentem urzędowym, lecz prywatnym, wobec czego udostępnieniu mogą ewentualnie podlegać informacje publiczne zawarte w takim dokumencie, a nie sam dokument. Odpowiedź nie miała formy decyzji, gdyż Spółka uznała, że skan umowy nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze złożonej do Sądu skarżąca podniosła, że nie można ograniczać prawa do tej informacji, wyłącznie na gruncie przepisów Kodeksu Karnego, Kodeksu Pracy, czy ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby publiczne. Nie ma tu do czynienia z ochroną prywatności, bowiem treść umowy mogła zostać zanonimizowana w odpowiednich punktach, natomiast dotyczy osoby, którą obejmuje obowiązek składania oświadczeń majątkowych.

W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Spółka wyjaśniła, że przeważająca treść uzasadnienia pisma z dnia 27 listopada 2018 r. dotyczy rzekomej odmowy udostępnienia informacji publicznej przez Zarząd Przedsiębiorstwa, a nie bezczynności, a więc nie został zachowany 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Tym samym skarga w niniejszej formie została wniesiona po upływie wspomnianego terminu i jako taka powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa.

Ponadto, zdaniem Spółki, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nie został jej zdaniem spełniony warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji), aby zachodziła konieczność wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Skarżąca nie wykazała, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Ponadto, jak wskazała Spółka pod wnioskiem zabrakło wskazania z imienia i nazwiska osoby, która w imieniu F. L. wystąpiła z wnioskiem, a brak wskazania pod wnioskiem tożsamości konkretnej osoby uniemożliwia weryfikację czy Fundacja jest reprezentowana zgodnie z zasadami reprezentacji wynikającymi z Krajowego Rejestru Sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna. Przedsiębiorstwo [...]. w L. pozostaje bowiem bezczynne w sprawie z wniosku F. L. z dnia 13 listopada 2018 r.

Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o Dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330) powoływanej dalej jako "u.d.i.p.". Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. Wraz z powołanym orzecznictwem).

Dokonując analizy przedmiotowej, czy Przedsiębiorstwo [...] w L. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, należy przede wszystkim wskazać, że z KRS wynika, iż Przedsiębiorstwo posiada jednego wspólnika, który jest właścicielem wszystkich udziałów – Gminę M. L..

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów - nie budzi wątpliwości, że Spółka, będąca adresatem ww. wniosku skarżącej z dnia 13 listopada 2018 r., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przedsiębiorstwo jest spółką prawa handlowego, której jedynym akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego, tj. Gmina M. L., a więc jest właścicielem 100 % akcji w tej Spółce, co oznacza, że wprawdzie nie może bezpośrednio dysponować jej majątkiem, a więc nie może sprzedać czy zabrać "swojej" części majątku, jednakże jest uprawniona korzystać z tego majątku publicznego w ten sposób, że przysługują jej z tego tytułu prawa majątkowe oraz prawa korporacyjne, a zatem ma wpływ na wybór zarządzających spółką oraz na podejmowanie strategicznych decyzji.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Lu 155/19 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), taka jednostka organizacyjna, utworzona przez gminę (stosownie do art. 9 ust.1 ustawy o Samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506- dalej jako "u.s.g."), która może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie (art. 9 ust. 2 u.s.g.), wchodzi zatem w zakres struktury organizacyjnej gminy. Skoro bowiem jednostki takie są powołane w celu wykonywania zadań publicznych gminy, to ich działalność powinna być ukierunkowana na realizację zadań, do których została powołana. Zadania gminy to zadania obejmujące wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 u.s.g.), zarówno zadania własne (art. 7 u.s.g.), jak i zlecone z zakresu administracji rządowej oraz z zakresu właściwości powiatu lub województwa (art. 8 u.s.g.)

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzona jest kwestia, że Spółki, których głównym udziałowcem jest Skarb Państwa, lub jednostka samorządu terytorialnego, jakim jest Przedsiębiorstwo [...]. w L. , które wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W wyroku m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (LEX nr 737513), Sąd stwierdził, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Oznacza to, że Przedsiębiorstwo komunalne, które wykonuje zadania w formie spółki, mieści się w pojęciu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

W świetle powyższego Przedsiębiorstwo [...] w L. , jako jednoosobowa samorządowa (gminna) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p.), realizująca zadania publiczne przypisane gminie z zakresu m.in. odprowadzania i oczyszczania ścieków, pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, o ile jest w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Przechodząc do rozważań merytorycznych, należy przypomnieć, że istota sporu, w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącej z dnia 13 listopada 2018 r. pod kątem możliwości przypisania im waloru informacji publicznej. W ocenie Sądu, z negatywną oceną Spółki w tej kwestii, wyrażoną w odpowiedzi na skargę oraz w poprzedzającej skargę korespondencji skierowanej do skarżącej, nie sposób się zgodzić.

Przedmiotem żądania skarżącej było udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu umowy zawartej między Przedsiębiorstwem [...]. w L. , a Prezesem Zarządu T. M..

Dokonując oceny charakteru powyższych informacji w pierwszym rzędzie wskazać należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 28).

W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też, decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p.).

Informacje co do umów zawieranych przez wskazaną Spółkę, w tym dane ujęte w składanych oświadczeniach majątkowych – niewątpliwie stanowią informację publiczną. Na gruncie u.d.i.p. zasadą jest, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja dotycząca sprawy publicznej, a tym samym posiadająca – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - walor informacji publicznej, zaś organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.

Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 (w związku z przepisami innych ustaw) lub ust. 2 u.d.i.p. Organ odmawia udostępnienia informacji publicznej także wówczas, gdy ma ona charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie spełnił warunku w postaci wykazania szczególnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że Przedsiębiorstwo [...] w L. – pomimo publicznego charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącej z dnia 13 listopada 2018 r. – będąc podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i nie kwestionując, że żądane informacje posiada, dotychczas, pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępniła ich jednak skarżącej, jak również nie wydała na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie ich udostępnienia, co oznacza, że pozostaje w tej sprawie bezczynna.

Bezczynności organu nie mogą usprawiedliwiać argumenty wskazujące, jakoby przeciwko udostępnieniu skarżącemu wnioskowanych dokumentów przemawiały przepisy o ochronie danych osobowych, przepisy Prawa pracy, bądź też względy dotyczące ochrony prywatności. Podkreślić należy, że to w gestii Spółki, do której skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pozostaje sposób rozstrzygnięcia takiego wniosku. W razie jednak uznania, że w przypadku wnioskowanych informacji zachodzą tego rodzaju przesłanki ograniczenia w ich udostępnianiu, obowiązkiem podmiotu, do którego zwrócono się o ich udostępnienie jest wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli zaś organ tego nie czyni, a jednocześnie nie udostępnia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej pomimo, że nią dysponuje, wówczas dopuszcza się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a.") (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 47/18, dostępny w CBOSA).

W odniesieniu do przywołanych wyżej argumentów Spółki, które legły u podstaw nieudzielenia skarżącej wnioskowanych informacji publicznych, ubocznie zaznaczyć wypada, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Jak słusznie wskazała Skarżąca, wnioskowana do udostępnienia w ramach instytucji dostępu do informacji publicznej umowa, mogła zostać w odpowiednich punktach zanonimizowana.

Z kolei ustosunkowując się do okoliczności, że w oświadczeniach majątkowych Prezesa Zarządu Spółki składanych corocznie i publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta L. wskazany jest dochód, podnieść należy, że wskazany tam dochód uzyskiwany jest przez niego z tytułu członkostwa w Zarządzie Spółki, a nie z tytułu sprawowania funkcji Prezesa Spółki.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu, dotyczącego braku podpisu z imienia i nazwiska pod wnioskiem z dnia 13 listopada 2018 r., należy uznać go za bezzasadny, bowiem nie budziło wątpliwości Spółki, że wniosek wysłany drogą elektroniczną, został nadany z adresu mailowego E. W., która jak wynika z KRS jest Prezesem F. L..

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Przedsiębiorstwo [...] w L. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 13 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, co też Spółka ta uczyni uwzględniając uwagi zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a jedynie wynikały z błędnej interpretacji wskazanych regulacji. Nie można jednak w tym kontekście pominąć okoliczności, że Spółka - choć w wadliwy sposób - to jednak z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek skarżącego odpowiedziała.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.