Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Koronowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 5 lipca 2017 r. nr 79/2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany nazwy ulic w miejscowości Koronowo uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Rada Miejska w K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej zwana u.s.g.) i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 744, dalej zwana ustawą o zakazie propagowania komunizmu) podjęła w dniu [...] maja 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany nazw ulic w miejscowości K., którą dokonała zmiany nazw ulic wskazując m.in., że: "§ 1. Zmienia się nazwę ulicy Krasickiego na ulicę Krasickiego (...), § 4. Zmienia się nazwę ulicy Zawadzkiego na ulicę Zawadzkiego (...), § 5. Zmienia się nazwę ulicy PI. Zwycięstwa na ulicę PI. Zwycięstwa (...)".

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wyjaśniła, że wykonując dyspozycję art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu należało dokonać zmiany nazw ulic. Rada w uzasadnieniu przytoczyła m.in. imiona i nazwiska patronów poszczególnych ulic ze wskazaniem ich zasług (Ignacy Krasicki – wybitny pisarz polskiego oświecenia; Tadeusz Zawadzki – harcmistrz, podporucznik Armii Krajowej, Pl. Zwycięstwa – w celu upamiętnienia bitwy stoczonej przez Wojska Polskie z Wojskami Zakonu Krzyżackiego pod Koronowem 10.10.1410 r.).

Następnie, uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Rada Miejska w K. dokonała zmiany w uchwale z dnia [...] maja 2017 r. [...] poprzez zmianę brzmienia nazwy ulicy określonej w § 5 uchwały z [...] maja 2017 r. z Plac Zwycięstwa na Plac Zwycięstwa.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 1, § 4 i § 5 ww. uchwały z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że co prawda w uzasadnieniu do uchwały podano imię i nazwisko oraz zasługi patronów ulic Krasickiego i Zawadzkiego, wyjaśniono również, iż nazwa PIac Zwycięstwa upamiętnia nie, jak dotychczas zjednoczenie PPS i PPR w PZPR, ale bitwę stoczoną przez Wojska Polskie z Wojskami Zakonu Krzyżackiego pod Koronowem w 1410 r., jednak, w ocenie Wojewody, nie korespondują one z zapisami w uchwale. Z uchwały nie wynika bowiem, że chodzi o tego samego patrona, który wskazany jest w uzasadnieniu.

Organ nadzoru dokonując analizy uchwały stanął na stanowisku, że zaskarżone zapisy uchwały stanowią swoiste ominięcie celu ustawy o zakazie propagowania komunizmu, bowiem nie dokonują rzeczywistej zmiany nazwy ulic. Tym samym uchwała w tej części jest sprzeczna z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy.

Ponadto, organ wskazał, że w oparciu o ekspertyzę Zespołu Ortograficzno-Onomastycznego zaleca się stosowanie pełnych imion i nazwisk patronów ulic. W związku z tym, pomimo braku konkretnych uregulowań prawnych tej materii, nowe nazwy ulic winny zawierać pełne nazwy, tzn. obok nazwiska winno figurować imię patrona ulicy.

Skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody złożyła Gmina K. zarzucając organowi nadzoru rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

Uzasadniając skargę Gmina wskazała, że motywy zmiany nazw ulic wprost wynikają z uzasadnienia uchwały i są wystarczające. Skarżąca posiada opinię IPN w zakresie sposobu zmiany nazw ulic i w jej ocenie, opierając się na tej opinii, wystarczy zawarcie zakresu zmiany w uzasadnieniu uchwały. Organ nadzoru pomija problem aksjologii systemu prawnego. Zarówno przywoływane przez Wojewodę akty normatywne, jak również kwestionowana uchwała, odwołują się do określonej aksjologii. Z uzasadnienia ustawy o zakazie propagowania komunizmu jednoznacznie wynika, że jest to akt prawny zakorzeniony w określonym systemie aksjologicznym. Jej celem jest bowiem likwidacja wszelkich skutków propagowania komunizmu w sferze publicznej.

Co więcej, od daty podjęcia uchwały we wszystkich oficjalnych materiałach, publikacjach, przewodnikach, materiałach promocyjnych gminy, będzie jednoznacznie wskazane, kto obecnie jest patronem ulicy i dlaczego. Pomimo zatem formalnego zachowania tej samej nazwy zmianie uległa całkowicie aksjologia, a zatem osiągnięty został cel ustawy. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie spornej uchwały dostatecznie wyjaśnia motywację, jaką kierował się organ. Poza tym, aspekty językowe, na które powołuje się organ nadzoru, nie mają w sprawie znaczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że wskazane przepisy uchwały stanowią swoiste ominięcie celu ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zdaniem organu nadzoru nazwy ulic w rzeczywistości nie uległy zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 P.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu pomiędzy organem nadzoru - Wojewodą [...] wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - a Gminą K. jest kwestia oceny, czy zmiana nazw ulic dokonana uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. (§ 1, § 4 i § 5) Rady Miejskiej w K. (zmienionej następnie uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r.) w sprawie zmiany nazw ulic w miejscowości K. odpowiada celowi ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 91 ust. 4 u.s.g., jako przepis, którego adresatem jest wyłącznie organ nadzoru, nie może być uznany za przepis wyłączający, o którym mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. i tym samym pozwalający stwierdzić przez sąd administracyjny, że dany akt organu gminy (obarczony wadą nieistotnego naruszenia prawa) został wydany z naruszeniem prawa. Kontrolując zatem zaskarżony przez organ nadzoru akt organu gminy sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. Brak zatem istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa (vide wyrok WSA w Bydgoszczy z 19.04.2017 r., II SA/Bd 94/17, LEX nr 2294098, który co prawda odnosi się do sytuacji zaskarżenia uchwały organu samorządowego przez organ nadzoru, to jednak kryteria oceny zgodności takiej uchwały z prawem są takie same w niniejszej sprawie).

W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. Natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie do art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Stosownie do powyższego wskazać należy, że podstawowym założeniem ustawy było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej.

W ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącej Gminie, że dokonana uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. zmiana nazw ulic sprostała wymogom powołanej ustawy. Z uzasadnienia uchwały wynika, że została ona podjęta w wykonaniu dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W jej uzasadnieniu wskazano ponadto imiona i nazwiska patronów ulic wraz ze wskazaniem ich zasług. Z treści uzasadnienia wynika, że wskazany w § 1 uchwały patron ulicy to pisarz polskiego oświecenia, autor bajek, satyr, komedii i tekstów publicystycznych - Ignacy Krasicki. Wskazany natomiast w § 4 patron ulicy to Tadeusz Zawadzki - harcmistrz, podporucznik Armii Krajowej, znany jako "Zośka". Rada wskazała ponadto, odnośnie nazwy Plac Zwycięstwa, że nową nazwę nadaje się w celu upamiętnienia bitwy stoczonej przez Wojska Polskie z Wojskami Zakonu Krzyżackiego pod Koronowem 10 października 1410 r. (§ 5 uchwały).

W ocenie Sądu, motywy dokonanej zmiany wynikają wprost z uzasadnienia uchwały i są wystarczające. Pomimo zatem formalnego zachowania tej samej nazwy, faktycznie całkowitej zmianie uległo znaczenie spornych nazw ulic, a zatem osiągnięty został cel ustawy. Nie można zatem uznać dokonanej zmiany za pozorną, mającą na celu obejście prawa. Istotne jest zbadanie intencji nadania nazw. Częścią integralną uchwały jest bowiem sporządzone do niej uzasadnienie, wyjaśniające powody podjętej uchwały przez kolegialny organ. Przedmiotowa uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne jako przejaw woli rady miejskiej, z którego wprost wynika, kto jest patronem ulic wymienionych w uchwale. Cel ustawy o zakazie propagowania komunizmu został zatem spełniony.

Również ze stanowiska Instytutu Pamięci Narodowej wyrażonego w piśmie z 3 kwietnia 2017 r. wynika, że w wypadku ulicy o nazwie Plac Zwycięstwa, nie będzie ona wymagała zmiany, o ile samorząd sprecyzuje w nowej uchwale w sposób nie budzący wątpliwości zakres rozumienia jej treści, tj. tak, aby nie podlegała ona normom art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Przedstawiona przez Gminę propozycja uczczenia w K. jednej z ulic nazwą Plac Zwycięstwa na cześć tryumfu wojsk jagiellońskich w bitwie z Krzyżakami pod Koronowem w dniu 10 października 1410 r. jest, zdaniem IPN, uzasadniona. Odnośnie pytania dotyczącego ulic Janka Krasickiego i Aleksandra Zawadzkiego - nazwy te należy usunąć z przestrzeni publicznej, dokonując w ten sposób jej dekomunizacji. W ocenie IPN, zaproponowane nazwy mogą upamiętniać wskazane przez Gminę postacie biskupa Ignacego Krasickiego, czy Tadeusza Zawadzkiego "Zośkę".

Nie można podzielić stanowiska Wojewody zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uzasadnienie uchwały nie koresponduje z zapisami zawartymi w uchwale. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu Wojewody, przepisy uchwały z dnia [...] maja 2017 r. (§ 1, § 4 oraz § 5) nie stanowią ominięcia celu ustawy o zakazie propagowania komunizmu, bowiem w istocie dokonują zmiany nazw wskazanych ulic.

Ponadto, powoływanie się przez organ nadzoru na ekspertyzę Zespołu Ortograficzno-Onomastycznego nie mogło odnieść oczekiwanego przez organ skutku i nie ma w sprawie znaczenia. Wojewoda jest zobowiązany do oceny zgodności uchwały jedynie z prawem powszechnie obowiązującym (vide art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nawet jednak posłużenie się również imieniem patrona ulicy nie wyjaśniałoby, bez odwołania się do uzasadnienia uchwały, kto tymże patronem faktycznie jest. Jak wynika z Wikipedii, Ignacy Krasicki to również politolog marksistowski, działacz i propagandysta PZPR [https://pl.wikipedia.org/wiki/Ignacy_Krasicki_(dziennikarz)].

Zważywszy zatem, że poprzez podjęcie uchwały z dnia [...] maja 2017 r. (zmienionej uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r.) Rada Miejska nie dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym, należało stwierdzić, że Wojewoda stwierdzając nieważność jej § 1, § 4 i § 5, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2017 r. nadużył swych uprawnień nadzorczych. Uznając w rezultacie, że przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.