Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 28 czerwca 2012 r., Nr XXIII/301/12 w przedmiocie statutu gminy 1) stwierdza nieważność § 51 i § 52 zaskarżonej uchwały, 2) w pozostałej części skargę oddala, 3) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie 1 wyroku została stwierdzona jej nieważność.

W dniu 28 sierpnia 2012 r. Rada Gminy Kędzierzyn-Koźle podjęła uchwałę Nr XXIII/301/12 w sprawie Statutu Gminy Kędzierzyn-Koźle.

Korzystając z kompetencji przysługujących organowi nadzoru, wynikających z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Opolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zapisów § 34 ust. 2, § 51 i § 52 powyższej uchwały - z powodu istotnego naruszenia prawa.

Zdaniem Wojewody, zakwestionowane zapisy §§ 51 i 52 Statutu, przewidujące możliwość odbywania przez Radę Gminy Kędzierzyn-Koźle wspólnych sesji z radami innych jednostek samorządu terytorialnego oraz regulujące procedurę związaną z organizacją (§ 51 ust. 2 i 3), finansowaniem (§ 52 ust. 1) oraz przebiegiem wspólnych obrad (§ 52 ust. 2), wykraczają poza delegację zawartą w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Argumentował skarżący organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że skoro na mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, to rada gminy może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na obszarze własnego działania, tj. niewykraczające poza jej terytorium. Zawarte w statucie uregulowania mają dotyczyć struktury i zagadnień wewnątrzgminnych, a zatem nie mogą normować trybu pracy organów innych gmin, niebędących organami tej gminy.

Natomiast odnośnie zapisu § 34 ust. 2 Statutu, zawierającego umocowanie Przewodniczącego Rady do poddania pod głosowanie wniosków formalnych po dopuszczeniu jednego głosu "za" i jednego "przeciw", Wojewoda zarzucił, że postanowienie to jest niejasne i nieprecyzyjne, niepozwalające jednoznacznie stwierdzić, czego dotyczy. Zwłaszcza zapis ten rodzi wątpliwości, czy rzeczywiście dotyczy głosowania, gdyż w systematyce Statutu przepisy związane z głosowaniem zostały zamieszczone w Rozdziale 5.

Poza tym, skarżący organ nadzoru wskazał, że uregulowania zawarte w § 74 ust. 3-4 zaskarżonej uchwały przewidują 14-dniowy termin, w ciągu którego powinno nastąpić zajęcie stanowiska przez Prezydenta Miasta względem skargi albo zbadania jej przez Komisje Rewizyjną. Organ zauważył, że wobec wynikającego z art. 237 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., miesięcznego terminu na załatwienie skargi, w świetle uregulowań Statutu samej Radzie Miasta pozostaje zaledwie kilka dni, stąd przyjęta w Statucie procedura rozpatrywania skarg może powodować naruszenie ustawowych terminów zbadania skargi.

W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn-Koźle, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 34 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz o uwzględnienie skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 51 i § 52. Pełnomocnik wskazał, że zawarta w skardze argumentacja dotycząca nieważności §§ 51 i 52 zaskarżonej uchwały zasługuje na uwzględnienie, natomiast w odniesieniu do treści § 34 ust. 2, wbrew twierdzeniom skargi, jest ona jednoznaczna i nie budzi wątpliwości, gdyż przepis ten dopuszcza dyskusję nad wnioskiem formalnym, zgłoszonym w trakcie sesji Rady Miasta, ograniczoną do dwóch wystąpień: jednego opowiadającego się za wnioskiem i jednego przeciwko niemu; nakazuje poddanie pod głosowanie po uprzednim dopuszczeniu nad nim dyskusji ograniczonej w tenże sposób. Poza tym pełnomocnik zauważył, że wątpliwości organu nadzoru dotyczące zapisu § 74 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały wykraczają poza zakres skargi wyznaczony jej osnową i ograniczają się wyłącznie do wyartykułowania subiektywnej obawy, nieuwzględniejącej regulacji z art. 245 K.p.a., że określona w Statucie procedura rozpatrywania skarg może powodować naruszenie ustawowych terminów.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Gminy Kędzierzyn-Koźle podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Żaden z powołanych aktów normatywnych nie wprowadza innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, w literaturze przyjmuje się, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). W związku z tym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały albo naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją RP oraz z ustawami.

W świetle przytoczonych zasad sądowoadministracyjnej kontroli aktów organów gminy, skarga zasługiwała na uwzględnienie w części kwestionującej zgodność z prawem § 51 i § 52 uchwały Rady Gminy Kędzierzyn-Koźle Nr XXIII/301/12 z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie Statutu Gminy Kędzierzyn-Koźle. Trafnie bowiem wywiódł organ nadzoru, że regulacje zawarte w tych zapisach obarczone są wadą, którą należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

W § 51 Statutu Rada Gminy Kędzierzyn-Koźle przewidziała możliwość odbywania wspólnych sesji z innymi Radami jednostek samorządu terytorialnego (ust. 1), określając, że wspólne sesje organizują przewodniczący rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 2), a zawiadomienie o wspólnej sesji podpisują wspólnie przewodniczący lub upoważnieni wiceprzewodniczący rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). W § 52 Statutu postanowiono z kolei, że koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, chyba że rady uczestniczące we wspólnej sesji postanowią inaczej (ust. 1); przebieg wspólnych obrad może być uregulowany wspólnym regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad (ust. 2).

Powyższe uregulowania, obejmujące procedurę związaną z organizacją, trybem zawiadamiania i finansowaniem obrad przeprowadzanych wspólnie z radami innych jednostek samorządu terytorialnego wykraczają poza ramy delegacji ustawowej wynikającej z art. 22 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z powołanych przepisów precyzuje przedmiot regulacji statutu, stanowiąc, że określa on organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Wskazane unormowania wyznaczają granice swobody rady gminy w kształtowaniu treści tego aktu rangi prawa miejscowego, która sprowadza się do regulacji zagadnień o charakterze ustrojowym. Ponadto, jak słusznie podniesiono w skardze, należy mieć na względzie, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. W związku z tym, każda rada gminy, będąc suwerennym organem stanowiącym na swym terenie, może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na obszarze własnego działania - co wynika wprost z art. 94 Konstytucji RP - a zatem w granicach gminy i niewykraczające poza jej obszar. Brzmienie art. 22 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje poza tym, że zawarte w statucie regulacje dotyczyć mają struktury i zagadnień wewnątrzgminnych. Oznacza to zakaz normowania trybu pracy organów niebędących organami tej gminy, a w szczególności organów innych gmin. W tym kontekście podzielić należy również i to stwierdzenie skarżącego organu, że oddziaływanie regulacji zamieszczonych w § 51 i § 52 Statutu wykracza poza obszar działania Rady Gminy Kędzierzyn-Koźle. Zapisy § 51 i § 52 Statutu określają zachowanie przewodniczących innych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach organizowania wspólnych sesji oraz podpisywania zawiadomień, jak również regulacje dotyczące finansowania wspólnych sesji przez inne jednostki samorządu terytorialnego.

Zakwestionowane w skardze postanowienia Statutu dotyczą współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego. Współdziałanie oznacza, że przynajmniej dwie grupy podejmują wspólne przedsięwzięcia, polegające na działaniu lub zaniechaniu. Współdziałanie międzygminne, jako uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego, jest wprawdzie dopuszczane przez ustawodawcę, o czym przesądzają przepisy art. 10 oraz art. 64-74 oraz art. 84 ustawy o samorządzie gminnym, jednak w statucie gminy - określanym w doktrynie "lokalną konstytucją" (por. A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 43) - nie mogą być zawarte postanowienia określające kategorycznie sposób organizacji wspólnej sesji, podpisywania zawiadomienia o jej terminie oraz finansowania jej kosztów. Zapisy te są skierowane bowiem do organów innej suwerennej jednostki samorządu terytorialnego i wiążą te organy. Z tego względu, w razie zamieszczenia przez każdą z gmin we własnym statucie samodzielnych, a odmiennych uregulowań dotyczących wspólnych sesji, zaistniałaby kolizja przepisów rangi prawa miejscowego uniemożliwiającą jakąkolwiek współpracę. Podobne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 290/09, i pogląd ten skład orzekający podziela.

W tych okolicznościach należało stwierdzić nieważność § 51 oraz § 52 zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. W tej części, na podstawie art. 153 P.p.s.a., w punkcie 3 wyroku wstrzymano wykonanie zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu, nie zasługuje natomiast na uwzględnienie skarga w części kwestionującej legalność § 34 ust. 2 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "Wnioski formalne Przewodniczący poddaje pod głosowanie po dopuszczeniu jednego głosu "za" i jednego głosu "przeciw" wnioskowi". Mając na względzie systematykę zaskarżonej uchwały, nie można podzielić zarzutów skarżącego organu nadzoru, że zapis ten budzi wątpliwości, jakiej kwestii dotyczy. Brzmienie całego § 34, który składa się z dwóch ustępów, wskazuje, że przewodniczący udziela głosu poza kolejnością w sprawie wniosków formalnych, a w szczególności dotyczących postanowień proceduralnych, określonych w punktach 1-12, wśród ktorych w punkcie 2 wymieniono też zmianę porządku obrad. Nie może budzić wątpliwości, że zapis ustępu 2 § 34, następujący bezpośrednio po ustępie 1, należy odczytywać w kontekście tego właśnie przepisu i że odnosi się on bezpośrednio wyłącznie do kwestii omawianych w ust. 1. Sugerowane w skardze zamieszczenie tego przepisu w rozdziale 5 Statutu, w którym zgrupowane zostały zapisy dotyczące sposobu głosowania, zaciemniałoby tylko obraz właściwej procedury głosowania. Z treści § 34 ust. 2 Statutu nie wynika, że wnioski formalne przewodniczący poddaje pod głosowanie wyłącznie wówczas, jeśli są głosy "za" i głosy "przeciw" wnioskowi, albo że w razie braku wniosków przeciwnych nie przeprowadza się głosowania. Kwestionowany zapis nie zawiera tego rodzaju sformułowań. Zamieszczone w § 34 Statutu uregulowania wskazują, w jakich sytuacjach jest udzielany głos poza kolejnością w związku ze zgłoszeniem wniosków natury formalnej i w jaki sposób wnioski te poddaje się pod dyskusję. Zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że według zapisu § 34 ust. 2 Statutu dyskusja ta jest ograniczona jedynie do dwóch wystąpień. Natomiast w odniesieniu do zmiany porządku obrad, określonego w § 34 ust. 1 pkt 2 Statutu, obowiązek przeprowadzenia głosowania wynika wprost z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie można zarzucić, że zapis § 34 ust. 2 zaskarżonej uchwały narusza prawo i to w sposób istotny.

To samo dotyczy wskazywanych w skardze zapisów § 74 ust. 3 i 4 Statutu, dotyczącego sposobu rozpatrywania skarg należących do właściwości Rady. W odniesieniu do tych zapisów zarzut istotnego naruszenia prawa nie został w skardze sformułowany wprost, a jedynie pośrednio, jako obawa, że przyjęta procedura rozpatrywania skarg może powodować naruszenie terminu na zbadanie skargi, wynikającego z art. 237 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, odczytanie powyższych zapisów nie uprawnia do wysuwania tego rodzaju wniosków. W § 74 ust. 3 postanowiono, że Prezydent Miasta w ciągu 14 dni od otrzymania skargi lub odpisu skargi opracowuje i przedkłada na piśmie Komisji Rewizyjnej, za pośrednictwem Przewodniczącego Rady, swoje stanowisko względem skargi. Natomiast w § 74 ust. 4 zawarto zapis, że Komisja Rewizyjna bada skargę na posiedzeniu zwołanym w ciągu 14 dni od daty otrzymania stanowiska Prezydenta Miasta wobec skargi. W przywołanych regulacjach nie sposób dopatrzyć się istotnego naruszenia prawa, w tym również istotnego naruszenia art. 237 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Podnieść trzeba, że przepis ten ma na celu zapewnienie szybkiego załatwienia sprawy, przy czym termin w nim określony jest terminem instrukcyjnym, co podkreśla się w doktrynie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 725 oraz M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 1114). W powołanych zapisach § 74 ust. 3 i 4 Statutu zakreślono natomiast poszczególnym organom Gminy terminy – mające charakter instrukcyjny, analogicznie jak i termin wynikający z art. 237 § 1 K.p.a. – w jakich organy te winny odnieść się do skargi, do której załatwienia zobowiązana jest Rada Gminy. Powołane zapisy nie są sprzeczne z art. 237 § 1 K.p.a., a ich zastosowanie nie może oznaczać, że zostanie naruszony termin do załatwienia skargi, zakreślony w art. 237 § 1 K.p.a. W przepisie tym ustawodawca wskazuje wszak na organ właściwy do załatwienia skargi, do którego odnosi się też zasada szybkiego załatwienia skargi wynikająca z tego unormowania. W rozpatrywanym przypadku organem związanym jest zatem Rada Gminy, a nie organy, które zostały wymienione w § 74 ust. 3 i ust. 4 Statutu. Dodać też przyjdzie, że na zasadzie art. 237 § 4 K.p.a., w razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36–38 K.p.a., przewidujące możliwość wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (powołany w odpowiedzi na skargę art. 245 K.p.a. dotyczy natomiast wniosków, a nie skarg – przyp. Sądu). Organ, który nie załatwił skargi w terminie, bez względu na przyczynę zwłoki, obowiązany jest też zawiadomić o tym wnoszącego skargę, podając przyczyny zwłoki.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 2 wyroku.