Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 312/14 w sprawie ze skargi M.D. na bezczynność [...] S.A. Oddział w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. Oddział w K. na rzecz M.D. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 312/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M.D., zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej jako spółka) do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 11 grudnia 2013 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. M.D. wniósł skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W skardze podkreślono, że zgodnie z art. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, zobowiązane są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zdaniem skarżącego, żądanie udostępnienia informacji w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych, które dotyczą "sprawy publicznej", powoduje powstanie po stronie spółki obowiązku udzielenia takich informacji. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. wystąpił do spółki o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji i innych stosownych dokumentów stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych na działce nr 1 obr. S., Gmina S. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, otrzymał pismo, w którym spółka podała, że na tej działce jest posadowiona linia energetyczna napowietrzna SN wybudowana w latach 70-tych ubiegłego wieku, ale ze względu na brak sprecyzowania, jakie dokumenty mają być udostępnione spółka nie może zająć w sprawie stanowiska. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. skarżący zwrócił się z ponownym wnioskiem o udostępnienie tych informacji, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i remontów linii elektroenergetycznych, zobowiązując się jednocześnie pokryć koszty wykonania przedmiotowych kserokopii. W odpowiedzi spółka uzależniła udostępnienie informacji publicznej od sprecyzowania jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, poprzez podanie między innymi takich informacji jak nazwa organu, który wydał dany dokument czy data jego wydania.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w K. podniosła, że nie każdy dokument, który może znajdować się w posiadaniu spółki, może posiadać walor informacji publicznej. Wskazała, że skarżący wezwał spółkę do udostępnienia dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości wnioskodawcy, ale w ocenie spółki ten sposób sformułowana treść wniosku uniemożliwia udostępnienie informacji, bowiem nie jest sprecyzowany sposób udostępnienia informacji oraz wniosek ten nie precyzuje jakich konkretnie dokumentów wnioskodawca żąda (data wydania, sygnatura, nazwa organu).

Ponadto spółka zaznaczyła, że dokumenty związane z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej wskazanej przez skarżącego stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm., dalej u.n.z.a.a.) i trybem właściwym dla ich udostępnienia jest tryb przewidziany w tej ustawie, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zawarte bowiem w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć, że przepisy cytowanej ustawy nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis.

Ponadto, nawet, gdyby przyjąć, iż regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (a regulacje zawarte w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach winny zostać pominięte), to i tak skarga w sprawie nie powinna zostać uwzględniona, gdyż stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem, bez sprecyzowania przez wnioskodawcę, o udostępnienie jakich dokumentów wnosi, nie jest możliwym stwierdzenie czy spółka takie dokumenty posiada. Skoro bowiem przedsiębiorstwo nie wie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, to nie jest w stanie sprawdzić czy są one w jego posiadaniu.

Ponadto w ocenie spółki informacje, których udostępnienia domaga się skarżący nie są informacją publiczną. Decyzje uzyskiwane na potrzeby realizacji procesów inwestycyjnych związanych z budową infrastruktury elektroenergetycznej nie dotyczą publicznej sfery działalności spółki, a ich posiadanie przez spółkę, która nie jest ich wytwórcą nie należy ani do wykonywania zadań publicznych, ani też gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę podkreślono także, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca domaga się udostępnienia dokumentacji, zapowiadając jednocześnie wystąpienie z roszczeniami finansowymi przeciwko spółce. Zatem informacje te są potrzebne skarżącemu do przygotowania się do przyszłego postępowania sądowego przeciwko spółce. Skoro zatem udostępnienie żądanej informacji wiązać się może z grożącym spółce sporem sądowym i może zagrażać interesom spółki, to uzasadnionym jest uznanie tego typu informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ponadto spółka wskazała, że nie ma obowiązku prawnego do udostępnienia przedmiotowej dokumentacji z uwagi na art. 23a u.d.i.p., bowiem żądanie przez skarżącego udostępnienia przedmiotowej dokumentacji w celu komercyjnym lub niekomercyjnym innym niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona (zamierza uzyskane informacje wykorzystać w postępowaniu sądowym) stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej.

Zobowiązując [...] S.A. z siedzibą w K. do wydania aktu lub dokonania czynności, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji uznał, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. bez wątpienia na przedsiębiorstwie energetycznym, do którego skarżący zwrócił się z przedmiotowym wnioskiem, ciążył obowiązek jego rozpoznania w przewidzianej prawem formie w zależności od tego czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Spółka realizuje bowiem określone zadania publiczne, w rozumieniu powołanego przepisu.

Sąd uznał także, że żądana w sprawie informacja jest informacje publiczną, gdyż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. W ocenie Sądu decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot.

Skoro zatem spółka, jako organ zobowiązany do udzielania informacji, nie rozpoznała wniosku skarżącego, w którym domagał się on przekazania informacji stanowiących informację publiczną, w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to pozostawała ona zdaniem Sądu pierwszej instancji, w bezczynności. Spółka zobowiązana była albo do udzielenia informacji publicznej i udostępnienia kserokopii dokumentacji dotyczącej urządzeń usytuowanych na nieruchomości skarżącego albo wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki – udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Sąd uznał także, że przedmiotowy wniosek został sformułowany w sposób jasny i niebudzący wątpliwości co do zakresu żądanej informacji. Ponieważ decyzje, dokumentacja techniczna lub inne dokumenty były przygotowywane przez poprzednika prawnego spółki i były udzielane tylko przedsiębiorstwu energetycznemu, to wnioskodawca nie jest w stanie precyzyjniej podać, jaki numer decyzji lub z jakiej daty ta decyzja pochodzi. Niebudzącym wątpliwości jest, że wnioskodawca w niniejszej sprawie domagał się kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na wyraźnie oznaczonej działce skarżącego, a w szczególności ewentualnych decyzji, protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, dzienników budowy – to tak określony zakres żądania nie można uznać za zbyt ogólny i nieprecyzyjny. Skarżący wskazał, o jaki rodzaj dokumentów mu chodzi (decyzje administracyjne oraz inne stosowane dokumenty dotyczące budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych - w tym protokoły z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami) zaznaczając równocześnie, że interesują go dokumenty dotyczące wyłącznie konkretnych należących do niego działek, które zindywidualizował, podając ich dokładne oznaczenie ewidencyjne oraz numer obejmującej je księgi wieczystej.

Sąd nie zgodził się także z twierdzeniem spółki, że do żądanych informacji będą miały zastosowanie przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Wyjaśnił, że stosownie do przepisów powołanej ustawy, materiały archiwalne stanowią wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – jaka powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Spółka zaś nie podała, dlaczego budowa linii energetycznej stanowić miałaby źródło o wartości historycznej bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego w takim zakresie, że dokumenty związane z tymi budowami znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Nie wyjaśniła również, czy takie dokumenty zostały np. przekazane do narodowego zasobu archiwalnego, ani nie starała się chociażby uwiarygodnić takiej okoliczności. W ocenie Sądu nie można przyjmować założenia, że wszystkie dokumenty wytworzone czy to przez organy administracji czy też przedsiębiorców wykonujących zadania publiczne, znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym.

W ocenie Sądu dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika bowiem z art. 35 ust. 2 u.n.z.a.a., zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w K. zaskarżając go w całości, żądając jego "zmiany" w całości i odrzucenia skargi, ewentualnie "zmiany" zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi lub "przekazania sprawy do ponownego rozpoznania", a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi; art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 w związku art. 227 oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że spółka dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie, a skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji; art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy, a także naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie spółki do wydania aktu lub dokonania czynności.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego "w szczególności" przepisów: art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.n.z.a.a. poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi; art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 u.n.z.a.a. poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi oraz naruszenie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375, dalej rozporządzenie) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że spółka dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła zarzuty zawarte już w odpowiedzi na skargę na bezczynność. Ponownie stwierdziła, że przedmiotowa skarga powinna była zostać odrzucona, gdyż dokumenty, tj. decyzje związane z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na nieruchomości, stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 u.n.z.a.a. Zaś trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem spółki, nawet jeśli żądanie odrzucenia skargi nie jest zasadne, to skarga ta powinna zostać oddalona. Spółka podkreśliła, że nie jest w stanie ustalić czy posiada żądane informacje, a stosowanie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są tylko podmioty ją posiadające. Podkreśliła także, że nie może, na podstawie danych zawartych we wniosku, ustalić o jakie decyzje chodzi. Wnioskodawca podał bowiem aktualne oznaczenie działek, a nie oznaczenie, jakie działki te nosiły w chwili budowy (dokumentacja z okresu budowy będzie zaś odnosiła się do ówczesnych numerów działek), nie uwzględniła, że data budowy może pochodzić z dokumentacji finansowo-księgowej (która co do zasady nie stanowi j informacji publicznej) i odnosić się do daty przyjęcia danego składnika (aktywów i środków trwałych) do majątku spółki. Ponadto, ze względu na fakt, że inwestorem budującym poszczególne urządzenia mógł być każdy (w tym również i poprzednik prawny wnioskodawcy), a nie tylko zakład energetyczny, a w konsekwencji adresatem ewentualnych decyzji związanych z budową urządzeń energetycznych mógł być ich inwestor, a nie zakład energetyczny, nie jest obecnie możliwe jednoznaczne ustalenie (bez sprecyzowania wniosku) czy spółka dysponuje jakąkolwiek informacją publiczną w niniejszej sprawie.

Za błędny, autor skargi kasacyjnej, uznał także pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinny być w każdym przypadku stosowane w pierwszej kolejności, przed przepisami innych ustaw. Pogląd ten, zdaniem autora skargi kasacyjnej, niezgodny jest z utrwaloną linią orzeczniczą. Uwzględnienie skargi może nastąpić tylko w przypadku, gdy skarżący wykaże, że podejmował próby uzyskania informacji publicznej w innym trybie a próby te nie odniosły spodziewanego rezultatu. Spółka zaznaczyła, że w niniejszej sprawie informacja publiczna może zostać udzielona w innym trybie niż tylko tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. w trybie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zarówno w zakresie postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Przy formułowaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazał, że w "szczególności" zarzuca naruszenie wymienionych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych innych niż określonych w skardze kasacyjnej i rozpoznać sprawy w zakresie innym niż określono w skardze kasacyjnej. Z tych względów Sąd rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną zarzutów tj. ograniczonych tylko do wymienionych w nich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 oraz z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 u.n.z.a.a. oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p. z § 10 ust. 1 rozporządzenia. Strona skarżąca wyprowadza naruszenie przepisów prawa materialnego z relacji pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawą o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wywodząc dla obowiązku ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Ograniczenie przedmiotowe wyprowadzono z zastrzeżenia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje pierwszeństwo regulacji szczególnej, która zawarta jest w u.n.z.a.a., która w art. 16 ust. 1 określa, że materiały archiwalne udostępnia się jednostkom organizacyjnym i obywatelom dla potrzeb nauki, kultury, techniki oraz gospodarki.

Ograniczenie podmiotowe wyprowadzono z regulacji art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 u.n.z.a.a., w której przyjęto, że zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których archiwa te zostały utworzone. Do korzystania z tego zasobu przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe (art. 35 ust. 3 tej ustawy). Artykuł 36 ust. 3 u.n.z.a.a. reguluje dostęp do składnicy akt, stanowiąc, że "Dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których składnice te zostały utworzone. W wyjątkowych wypadkach jest ona udostępniana osobom trzecim za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje składnica akt".

Ograniczenie wyprowadzono z regulacji art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji" w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia.

W sprawie niniejszej, z regulacji przyjętej w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz z powołanego rozporządzenia nie można wyprowadzić zasadności skargi kasacyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 tej ustawy) wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Obowiązane są najpierw ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a następnie rozpatrzyć czy nie występują negatywne przesłanki udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien zakończyć podjęte czynności w sposób przewidziany prawem, to jest udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym zawiadamia się o tym, że: 1) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, 2) w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa (ustawy szczególne) wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane są do udostępniania informacji publicznej władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest, czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. W wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 638/14 (https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił "(...) aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że strona nie może domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części nie posiada. Tym samym oświadczenie musi być jednoznaczne w swojej treści. Adresat wniosku musi więc wprost wypowiedzieć się nie tyle, że nie posiada np. kompletnej dokumentacji, lecz że nie ma żadnych z wnioskowanych dokumentów. Ponadto powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę neutralności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akceptuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście zasad przewidzianych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a tym samym powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanej informacji, Sąd powinien między innymi móc ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem tego działania i kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, Lex 5704/09 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12, Lex 12645750). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenia go przed arbitralnymi działaniami podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych.

W rozpoznawanej sprawie spółka do czasu wydania zaskarżonego wyroku ze skargi na bezczynność nie udostępniła wnioskowanych dokumentów ani nie poinformowała w piśmie odpowiadającym wyżej wskazanym wymogom o negatywnych przesłankach odmowy uwzględnienia wniosku, w tym nie zawiadomiła, że nie posiada żądanych decyzji i innych dokumentów dotyczących budowy i przebudowy linii elektroenergetycznych na wskazanych nieruchomościach. Odmienne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, nie znajduje oparcia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Korespondencja spółki z wnioskodawcą ograniczyła się do dwóch pism. Pierwsze, to pismo z dnia 10 lutego 2014 r. informujące o tym, że urządzenia posadowione na działkach wnioskodawcy, stanowiące część linii napowietrznej niskiego napięcia wybudowano w latach siedemdziesiątych oraz o braku podstaw do roszczeń z tytułu korzystania z nieruchomości, bowiem spółka nabyła w drodze zasiedzenia służebność przeprowadzenia linii energetycznej. Drugie, to pismo z dnia 18 lutego 2014 r. wzywające do sprecyzowania żądania, przez wskazanie żądanych dokumentów, co zdaniem spółki uniemożliwiało zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej. Taka informacja nie może być traktowana jako zawiadomienie strony, że spółka nie posiada jakichkolwiek z wnioskowanych dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji. Spółka w korespondencji kierowanej do strony nie zakwestionowała okoliczności, że wnioskowaną informację posiada. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że wezwanie do sprecyzowania wniosku nie było zasadne. Treść wniosku skarżącego była wystarczająco jasna i pozwalała na ustalenie treści żądania. Skarżący zwrócił się bowiem o udostępnienie wszelkiej posiadanej dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury energetycznej znajdującej się na jego konkretnie wskazanych działkach. Skarżący żądanie swoje ograniczył do działki nr 1 położonych w gminie Słomniki. Wywody spółki nie świadczą o tym, że spółka rzeczywiście nie posiada decyzji, ani innych dokumentów dotyczących omawianych urządzeń na terenie nieruchomości wnioskodawcy. Takie działania spółki nie odpowiadają rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, znosząc stan bezczynności. Stanu bezczynności nie zniosła także odpowiedź na skargę. Odpowiedź na skargę w ogóle nie może sanować bezczynności organu. Adresat wniosku zobowiązany był udzielić bezpośrednio wnioskodawcy konkretnej, rzeczowej i wiarygodnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazywane w skardze kasacyjnej fakty notoryjne, w postaci odmiennych od obecnych uregulowań prawnych i okoliczność, że spółka nie wytwarzała dokumentów związanych z lokalizacją i budową sieci energetycznych, lecz inwestorzy, a inwestycje prowadzono wiele lat temu, nie dowodzą faktu nieposiadania wnioskowanych danych. Także sugestie spółki, że prawdopodobnym jest, iż nie dysponuje już żądaną informacją publiczną, bo być może została przekazana do archiwum, są w tej mierze niewystarczające. W sprawie brak jest bowiem oświadczenia, że spółka nie dysponuje dokumentami dotyczącymi budowy i lokalizacji przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych na działkach skarżącego, ani wskazań, gdzie konkretnie może on uzyskać żądane dane i czy spółka posiada wiedzę, w czyim posiadaniu przedmiotowa dokumentacja rzeczywiście się znajduje.

Podsumowując powyższe, spółka nie podjęła czynności powiadomienia wnioskodawcy, że nie posiada wnioskowanych danych ani nie uwiarygodniła twierdzenia, co do nieposiadania żądanej od niej informacji. Z tych względów zasadnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził stan bezczynności spółki. Spółka do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie udzieliła wnioskodawcy żądanej informacji ani nie powiadomiła o negatywnych przesłankach wykluczających możliwość udzielenia informacji. W zaskarżonym wyroku Sąd nie przesądził treści czynności spółki, zobowiązał wyłącznie do rozpatrzenia wniosku M.D. o udostępnienie informacji publicznej celem podjęcia przez spółkę działań w formie i na zasadach przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Czyni to także niezasadnym zarzut naruszenia poprzez niezastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a.. Dodać tu także należy, iż powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy) i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu (podobnie jak np. samego art. 151 p.p.s.a.) jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznania sprawy. W przypadku, gdy z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność organu w załatwieniu sprawy i uwzględnił skargę, nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 §1 p.p.s.a., gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie.

Tytułem uzupełnienia wskazać dodatkowo należy, iż z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane w sposób ścisły i stosowane wówczas, gdy zapewniają one realny dostęp do informacji w innym trybie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie, także z powodu ograniczenia stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko spółki, że warunkiem uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność organu winno być uprzednie wykazanie przez M.D., iż podejmował on próby uzyskania informacji publicznej w innym trybie, niż ustawa o dostępie do informacji publicznej i nie odniosły one oczekiwanego rezultatu, jest zatem niezasadne.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony ani zobowiązany do wyjaśniania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy oraz ustalania, czy spółka posiada wnioskowane informacje oraz czy w sprawie rzeczywiście może wchodzić w rachubę inny tryb i zasady udostępniania informacji, zwłaszcza, że spółka na takie okoliczności w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w ogóle się nie powoływała. Oznacza to, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 u.z.n.a.a., ani § 10 rozporządzenia. Z tego względu zarzuty naruszenia wskazanych przepisów oraz powiązanych z nimi przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są niezasadne.

Nie są też trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232, art. 227 oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. reguluje dopuszczalność dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowiąc, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania, czyli postępowania dowodowego w zakresie wyznaczonym w art. 106 § 3 p.p.s.a., mogą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 p.p.s.a.

W sprawie Sąd rozpoznał skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie mógł przejąć rozpoznania wniosku, a zatem prowadzić postępowania dowodowego. Brak zatem ustaleń stanu faktycznego nie prowadzi do dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego, a tylko dla usunięcia wątpliwości w ustaleniach stanu faktycznego Sąd może prowadzić ustalenia na podstawie dokumentów. W stanie faktycznym sprawy Sąd nie mógł prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem stosować przepisów art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. i powołanymi przepisami k.p.c. Jeżeli Sąd nie stosował powołanych przepisów postępowania przy rozpoznaniu sprawy, to nie mógł tych przepisów naruszyć. Ponadto zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej za pomocą tych norm nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie znajduje także podstaw zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie wystąpiły bowiem przeszkody materialne w zakresie właściwości sądu, jak i formalne uzasadniające odrzucenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez ten Sąd w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, LEX nr 167166, w którym przyjęto, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi Sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub niestwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są, czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, Sąd powinien ocenić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a następnie czy wywiązał się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. także postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1392/12). Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji może więc naruszyć powołany przepis, gdy nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, zaś twierdzenia skarżącej kasacyjnie spółki o braku rozpoznania sprawy co do istoty, z uwagi na brak odniesienia się do przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym są niezasadne. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd pierwszej instancji wystarczająco jasno wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy powołanej wyżej ustawy, podnosząc, iż spółka nie wykazała, aby wnioskowane przez skarżącego dokumenty, jako materiał archiwalny zostały przekazane do archiwum.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).