Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej ... Spółki Akcyjnej z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1218/11 w sprawie ze skargi ... Spółki Akcyjnej z siedzibą w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 września 2011 r. nr SKO.3898/2011 w przedmiocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1218/11, oddalił skargę ... Spółki Akcyjnej z siedzibą w Łodzi, zw. dalej Spółką, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 września 2011 r., nr SKO.3898/2011, w przedmiocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia 5 lipca 2011 r., znak ROIII.7252.884.2011.LM, Marszałek Województwa Łódzkiego na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dale k.p.a., art. 236 ust. 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt. 1, art. 288 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zw. dalej Prawem ochrony środowiska, obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (M.P. z 2006 r. Nr 71, poz. 714), w zw. z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2009 r. Nr 130, poz. 1070 ze zm.) wprowadzonym art. 15 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 215, poz. 1664) oraz zgodnie z art. 53 § 1, 4, art. 55 § 1, § 2 i art. 63 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) określił dla Spółki opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w l półroczu 2007 r. w kwocie 494 579,00 zł i wskazał, że od kwoty stanowiącej zaległość należy naliczyć odsetki liczone od dnia następującego po upływie terminu płatności opłaty do dnia wpłaty włącznie. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Łódzkiego wskazał, że zgodnie z art. 60a ust.1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, wprowadzonym art. 15 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, opłata za l półrocze 2007 r. winna być naliczona na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Odwołując się do przepisów art. 284 ust. 1 oraz art. 285 ust. 2 i art. 286 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, organ wyjaśnił, że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, przy czym zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Organ ustalił, że Spółka prowadzi instalacje energetycznego spalania paliw na terenie miasta Łódź, zlokalizowane na terenie EC-2, EC-3 i EC-4, posiada także zbiorniki retencyjne popiołu (w EC- 2 oraz ECS po dwa zbiorniki retencyjne, w EC-4 cztery zbiorniki retencyjne), zbiornik sorbentu, zbiornik PPR-u oraz klimatyzatory. Dodatkowymi źródłami emisji są: proces spalania paliw w silnikach samochodów (emisja niezorganizowana). Warunki prowadzenia przez stronę instalacji energetycznego spalania paliw wraz z urządzeniami pomocniczymi określił Wojewoda Łódzki decyzjami w sprawie pozwolenia zintegrowanego: nr PZ/28 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC-2), nr PZ/29 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC-3), nr PZ/30 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC-4). W pozwoleniach została określona między innymi metodyka prowadzenia pomiarów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. Nr 283 poz. 2842) - obowiązek prowadzenia pomiarów ciągłych, okresowych oraz kontrolnych. Spółka, ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz przekroczenia obowiązujących wartości progowych dla uwolnień zanieczyszczeń jest zobowiązana do przekazywania w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru. Obowiązek ten jasno określa art. 236 b ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Rodzaje działalności podlegające temu obowiązkowi zostały wymienione w załączniku nr l do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającego dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE, wartości progowe dla uwolnień zanieczyszczeń w załączniku nr II tego rozporządzenia. Rozporządzenie wskazuje założenia i cele sprawozdawczości podmiotów w ramach rejestru uwalniania i transferu zanieczyszczeń(określanym jako PRTR). W myśl art. 236 b ust. 2 Prawa ochrony środowiska jakość dostarczonych przez prowadzących instalacje danych w sprawozdaniu PRTR ocenia wojewódzki inspektor ochrony środowiska pod względem ich kompletności, spójności i wiarygodności. Spółka złożyła przedmiotowe sprawozdanie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi wywiązując się z obowiązku wynikającego z art. 236b ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Realizując zaś obowiązek wynikający z art. 284-287 Prawa ochrony środowiska strona dnia 1 sierpnia 2007 r. przedłożyła Marszałkowi wykaz o gazach lub pyłach wprowadzanych do powietrza w l półroczu 2007 r. Wyliczona kwota w wysokości 5 150 481,00 zł. dotyczyła opłaty za emisję zanieczyszczeń z instalacji spalania paliw, instalacji pomocniczych oraz procesów spalania paliw w silnikach samochodów. W wykazie, w części dotyczącej instalacji spalania paliw w poszczególnych blokach EC, Spółka wykazała i wyliczyła opłatę dla 6 zanieczyszczeń: pył, dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, tlenek węgla, dwutlenek węgla, benzopiren. Z kolei w przedłożonym sprawozdaniu PRTR za rok 2007 Spółka, oprócz emisji wymienionych wyżej zanieczyszczeń powstających w procesie energetycznego spalania paliw wykazała emisję metali ciężkich: arsenu, rtęci i jej związków (jako Hg), niklu i jego związków (jako Ni), kadmu i jego związków (jako Cd) oraz emisję podtlenku azotu, PCDD+ PCD dioksan i furanów (jako Teq) oraz chloru i jego związków nieorganicznych (jako HCI). W związku z zaistniałą różnicą w sprawozdawczości, polegającą na odmiennym składzie jakościowym gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza w roku 2007, wezwano Spółkę do sporządzenia i przesłania korekt wykazów, które miały uwzględniać opłatę pominiętych w wykazie zanieczyszczeń. Strona w odpowiedzi na wezwanie powołała się na stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (zamieszczone na stronie internetowej w dniu 1 lutego 2008 r.), które miało potwierdzać brak podstaw prawnych uzasadniających obowiązek ponoszenia opłat w oparciu o sprawozdanie PRTR. W celu uzyskania opinii dotyczących spójności systemu opałowego oraz PRTR organ skierował zapytanie do Ministra Środowiska, który w swej odpowiedzi wskazał, że dane do sprawozdawczości PRTR są danymi rzeczywistymi, nie teoretycznymi, a dane emisyjne oparte na szacowaniu powinny być zgłaszane tylko i wyłącznie, gdy prowadzący instalację nie dysponuje bardziej wiarygodnymi danymi opartymi na metodykach pomiarowych i obliczeniowych. Organ wskazał, że Spółka do wyliczenia opłaty za emisję zanieczyszczeń korzysta ze wskaźników emisji ustalonych na podstawie pomiarów, a do sprawozdawczości PRTR wykorzystuje materiały metodyczne zaproponowane przez Głównego Inspektorat Ochrony Środowiska. Ponadto organ wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska poinformował wszystkich Marszałków Województw, że w celu zachowania spójności systemów dane zbierane w ramach sprawozdawczości PRTR mogą być wykorzystywane jako narzędzie do weryfikacji wykazów opłatowych z uwzględnieniem, że w systemie PRTR dane wyrażane są z dokładnością do 3 cyfr znaczących. Na zapytanie organu czy przedłożone przez Spółkę sprawozdania odzwierciedlają faktyczną emisję zanieczyszczeń oraz czy raporty przedłożone przez podmiot uznane zostały za kompletne, spójne i wiarygodne, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi uznał, że emisja zanieczyszczeń została oszacowana zgodnie ze wskazówkami zawartymi w poradnikach metodycznych. W celu zapoznania się z materiałami, z których korzystała Spółka dla potrzeb opracowania sprawozdania PRTR organ zwrócił się o przekazanie przedmiotowej dokumentacji. W odpowiedzi Spółka przesłała zestawienie danych o ilości zużytego paliwa w latach 2007-2009 oraz załączyła "Poradnik metodyczny w zakresie PRTR dla Instalacji spalania paliw" wykonany na zlecenie GIOŚ – na podstawie umowy z dnia 26 października 2007 r. Poradnik został przygotowany w celu ułatwienia wywiązywania się podmiotom z obowiązku sprawozdawczości PRTR, a jego celem jest wyliczenie emisji tak, aby dane były wiarygodne i pełne. Komisja Europejska dokonuje analizy porównawczej informacji przekazanych przez poszczególne kraje dla różnych gałęzi przemysłu, dlatego też proponowana metodyka ma zapewnić wiarygodność oraz kompletność przekazywanych przez Polskę danych. Organ wskazał, że według "Wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń" przedstawionych przez Komisję Europejską w dniu 31 maja 2006 r. operatorzy do przygotowania raportów są zobowiązani do korzystania z "najlepszych dostępnych danych". Zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia E-PRTR dane zgłaszane przez operatorów powinny charakteryzować się wysoką jakością, szczególnie pod względem kompletności, spójności i wiarygodności, przy czym kompletność oznacza, że zgłaszane dane powinny obejmować uwolnienia wszystkich zanieczyszczeń, a wiarygodność oznacza autentyczność, niezawodność, porównywalność i przejrzystość danych. Organ stanął na stanowisku, że wysokość naliczonej opłaty należy określić dla wszystkich rodzajów substancji, dla których ustawodawca ustalił jednostkowe stawki opłat, a podmiot zobowiązany jest do ponoszenia opłat za wprowadzanie do powietrza wszystkich zanieczyszczeń powstałych w wyniku prowadzenia procesów technologicznych. Powołując się na listę w tabeli G określonej przez Ministra Środowiska (MP z 2006 r. nr 71, poz. 714) wskazał, że zostały tam zamieszczone: arsen w pozycji 8, kadm w pozycji 27, nikiel w pozycji 35, rtęć w pozycji 52, chlor i jego związki nieorganiczne (jako HCl) w pozycji 30 (kwasy nieorganiczne), podtlenek azotu w pozycji 57 (tlenki niemetali) oraz dioksyny i furany w pozycji 62 (związki heterocykliczne). Organ wyjaśnił, że po przeanalizowaniu przedłożonych wykazów oraz sprawozdania PRTR za rok 2007, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości zaległości w opłatach z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza w I i II półroczu 2007 r.. Strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie. Opłata została natomiast ustalona na podstawie przesłanego przez Spółkę wykazu dotyczącego I półrocza 2007 r., sprawozdania PRTR dotyczącego roku 2007 oraz jednostkowych stawek opłat obowiązujących w roku 2007. Do opłaty wyliczonej za zanieczyszczenia z instalacji spalania paliw (określonej przez Spółkę w wykazie opłatowym) organ doliczył opłatę za emisję: podtlenku azotu, chloru i jego związków w przeliczeniu na HCl, dioksan i furanów oraz emisję metali ciężkich: rtęci, kadmu, niklu, arsenu. Z uwagi na fakt, że sprawozdawczość PRTR dotyczy całego roku 2007, do określenia opłaty za I półrocze 2007 r. przyjęto 50% wykazanej emisji rocznej zanieczyszczeń, a ładunek pyłu z wykazu za I półrocze 2007 r. został pomniejszony o połowę sumy ładunków metali ciężkich wykazanych w PRTR za rok 2007. Kwota różnicy została pomniejszona o kwotę 80,59 zł z uwagi na nadwyżkę z pyłów ze spalania paliw.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka.

Decyzją z dnia 7 września 2011 r., nr SKO.3898/2011 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji podtrzymując, co do zasady, argumentację i wyniki analizy poczynione przez organ I instancji wskazując, że podmiot korzystający ze środowiska musi we własnym zakresie ustalić ilość i rodzaj gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Ustawodawca nie przesądził zaś w jaki sposób korzystający ze środowiska ma to zrobić. Dla ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska istotny jest sposób przeprowadzenia pomiaru i jego wynik. Nie ma znaczenia z jakiego powodu pomiar został dokonany. Tym samym strona może przy ustalaniu opłaty za korzystanie ze środowiska korzystać ze wszelkich danych będących w jej posiadaniu. Jeżeli dysponuje sprawozdaniem PRTR może i powinna go wykorzystać. Odwoływanie się do pojęcia "systemu opłatowego" to w istocie, odwoływanie się do praktyki, a nie do norm prawnych. Organ I instancji dowiódł w przekonujący sposób, że w wykazie przekazanym przez Spółkę Marszałkowi Województwa Łódzkiego na podstawie art. 286 ust. 1 ustawy, spółka zawarła informacje i dane nasuwające zastrzeżenia, w związku z czym zaszła konieczność wymierzenia opłaty na podstawie własnych ustaleń organu. Nie budzi zastrzeżeń Kolegium to, że ustalenia te zostały poczynione również na podstawie sprawozdania PRTR. W toku postępowania administracyjnego zasadnie podniesiono, że w świetle danych wykazanych w sprawozdaniu PRTR w okresie, za który należna była opłata, skarżąca wyemitowała więcej rodzajów zanieczyszczeń, aniżeli wynika to z wykazu sporządzonego na podstawie art. 286 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji w myśl art. 288 ust. 2 ustawy marszałek województwa ma obowiązek dokonać ustaleń własnych, w ramach których mieści się analiza danych ujętych w sprawozdaniu PRTR. Sprawozdanie PRTR stanowi materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie można ustalić ilość i rodzaj substancji wprowadzonych do powietrza, a które nie zostały wyszczególnione w wykazie sporządzonym na podstawie art. 286 ust.1 ustawy. Kolegium dokonało weryfikacji poprawności obliczeń, które zostały przedstawione w decyzji i uznało je za prawidłowe. Ponadto, Kolegium nie stwierdziło naruszenia art. 8 i 9 k.p.a., a strona nie wyjaśniła na czym owo naruszenie miałoby polegać. Zdaniem Kolegium w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ani art. 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie zostały przez organ zastosowane. Organ podzielił zarzut błędnie powołanego przez organ I instancji przepisu art. 236 ust. 2 ustawy, lecz wskazał, że organ ten rozstrzygając sprawę oparł się o treść art. 236 b ust. 2 ustawy i w związku z tym uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Powołanie przepisu art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 września 2009 r. organ uznał natomiast za zbędne, wskazując, iż wynikało to z faktu jego obowiązywania w okresie, za który opłata została naliczona.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka wnosząc o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. ewentualnie o uchylenie wskazanych decyzji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Sąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r., oddalając skargę odniósł się do zarzutu podniesionego przez stronę w skardze, wydania decyzji na podstawie nieistniejącej w dacie wydania decyzji podstawy prawnej, tj. art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska, uchylonego przez art. 56 pkt 9 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2009 r. Nr 130, poz. 1070). Przywołując treść art. 287 ust. 1 pkt 1, Sąd Wojewódzki stwierdził, że abstrahując od faktu, czy powołanie tegoż przepisu przez organ pierwszo instancyjny w podstawie prawnej było istotne dla rozstrzygnięcia, czy też jak określiło to Kolegium było zbędne to jednak, zdaniem sądu, nie sposób tegoż zarzutu podzielić, bowiem zgodnie z art. 60a. ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, do opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o której mowa w art. 273 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, należnej za okres do dnia 31 grudnia 2012 r., stosuje się przepisy art. 285-288 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Wskazane uregulowanie jest jasne i czytelne. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ustaleniem opłaty za korzystanie ze środowiska, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za l półrocze 2007 r., a więc niewątpliwie obejmującej okres zakreślony przywołanym art. 60a. ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Tym samym, za bezzasadne uznać należy żądanie skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej oraz ją poprzedzającej.

W ocenie Sądu, zasadniczym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie, a jednocześnie istotą sporu, okazała się możliwość wykorzystania sprawozdania PRTR dla celu ustaleniem opłaty za korzystanie ze środowiska, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wykazaną przez stronę.

Przystępując do rozważenia wymienionej kwestii Sąd omówił stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji konkludując, że przepisy Prawa ochrony środowiska, wprowadzają generalną zasadę ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, którą należy rozumieć jako ekwiwalent za rzeczywiście dokonane emisje. W ocenie Sądu Wojewódzkiego doniosłe znaczenie w systemie ochrony środowiska ma system monitorowania emisji zanieczyszczeń (PRTR), który daje społeczeństwu, przemysłowi, naukowcom, zakładom ubezpieczeniowym, władzom lokalnym, organizacjom pozarządowym oraz innym decydentom solidną bazę dla porównań i przyszłych decyzji w sprawach dotyczących środowiska naturalnego. Wskazany rejestr winien zawierać dane kompletne, spójne i wiarygodne, a jakość danych dostarczanych przez operatorów zakładów, podlegających wymaganiom sprawozdawczości w zakresie emisji, oceniają właściwe organy (art. 9 rozporządzenia Nr 166/2006). W ocenie Sądu, powyższe uzasadniało uruchomienie procedury przewidzianej w art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy. Jak ustalono to w toku prowadzonego postępowania nie budzi wątpliwości, że dane wykazane w wymienionym wyżej sprawozdaniu PRTR odbiegają w sposób istotny, bo zawierają inne jeszcze wyemitowane związki, od danych wskazanych przez skarżącą Marszałkowi Województwa Łódzkiego w ramach obowiązku nałożonego przez art. 286 ust. 1 ustawy, co do których to związków stosowna opłata nie została uiszczona. Tym samym Sąd podzielił pogląd organów obu instancji co do wykorzystania sprawozdania PRTR dla ustalenia opłaty za rzeczywiście wyemitowane do powietrza gazy i pyły.

Powyższe uzasadnia stwierdzenie Kolegium, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zakwalifikowano (wymienione sprawozdaniu PRTR) związki, zasadnie też przyjęto wielkości emisji z rozdzieleniem na okresy półroczne stosownie do art. 285 ust. 1 i 2 ustawy. Do tak ustalonych wielkości prawidłowo zastosowano stawki wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (M.P. z 2006 r. Nr 71, poz. 714), bowiem owo rozporządzenie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego wraz z przepisami Prawa ochrony środowiska i wskazanym obwieszczeniem, podstawę naliczania opłat za emisję zanieczyszczeń do powietrza. Reasumując, w ocenie sądu, ustalenie dla Spółki opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za emisję gazów i pyłów do powietrza nastąpiło prawidłowo..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 236b, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274, art. 284 ust. 1 art. 286 ust. 1 art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, że organ administracyjny w celu weryfikacji prawidłowości opłat za korzystanie ze środowiska może oprzeć się na sprawozdaniu zawierającym informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwolnień i Transferu Zanieczyszczeń (PRTR).

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi polegające na naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11, art. 107 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego była wydana z powołaniem podstawy prawnej - art. 287 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska nieistniejącej w dniu jej wydania, a organ administracyjny nie uzasadnił powołania ww. podstawy prawnej, ponadto SKO na skutek odwołania od ww. decyzji skarżącej decyzją wydaną w dniu 7 września 2011 r. stwierdziło, że powołanie powyższego przepisu "było zbędne" i zmieniło podstawę prawną tej decyzji, co spowodowało, że Sąd sprawując kontrolę legalności, powinien zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt. 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 k.p.a. nieusprawiedliwione jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, aby Sąd Wojewódzki nie przeprowadził należycie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji co do nieprawidłowego stosowania nieobowiązującego już przepisu art. 287 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, iż twierdzenia Spółki na okoliczność nieobowiązywania wymienionego przepisu są nieusprawiedliwione. Sąd Wojewódzki przywołał treść art. 287 ust. 1 pkt 1 stanowiącą, że podmiot korzystający ze środowiska powinien prowadzić, aktualizowaną co pół roku, ewidencję zawierającą informacje o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości. Wskazał, że aczkolwiek przepis art. 56 pkt 9 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070) uchylił art. 287 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, to w odniesieniu do opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o której mowa w art. 273 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, należnej za okres do dnia 31 grudnia 2012 r. w dalszym ciągu stosuje się przepisy art. 285-288 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, o czym stanowi przepis przejściowy tej ustawy w art. 60a ust. 1. Sąd Wojewódzki wskazał dalej, że wymieniony przepis art. 60a ust. 1 ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja ustaliła opłatę za korzystanie ze środowiska stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu za I półrocze 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powyższe stwierdzenie odpowiada prawu obowiązującemu na datę orzekania w sprawie (obecnie termin określony art. 60a ust. 1 został wydłużony do końca roku 2016).

Zauważyć należy również, że organ administracyjny I instancji powołując się na obowiązywanie art. 287 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska wskazywał na przepis przejściowy art. 60a ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, a zatem twierdzenia skarżącej kasacyjnie o stosowaniu przez organ I instancji nieobowiązującego przepisu art. 287 ust.1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska są bezpodstawne. Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie, aby działanie organu w tym zakresie naruszało zasadę zaufania do organów państwa z art. 8 k.p.a. lub też zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. W decyzji Kolegium podkreślono, że różnica między opłatą należną za korzystanie ze środowiska, a wynikającą z wykazu, została ustalona w trybie art. 288 ust. 1 pkt 2 i na podstawie art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., a dane potrzebne do jej określenia zostały przyjęte ze sprawozdania PRTR, sporządzonego przez skarżącą kasacyjnie na podstawie art. 236b ust. 1 Prawa ochrony środowiska. W tych warunkach twierdzenie skarżącej kasacyjnie o nieprawidłowościach dotyczących art. 287 ust. pkt.1 Prawa ochrony środowiska w decyzjach organów administracyjnych działających w sprawie, w tym naruszenia art. 107 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. W tym miejscu podnieść należy, że skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przez organ art. 107 k.p.a. nie wskazała nawet jaki paragraf tego przepisu został naruszony.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że kontrola Sądu Wojewódzkiego akceptującego powyższe ustalenia była prawidłowa. Nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 k.p.a. we wskazanym wyżej zakresie. Nie było też podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt.1 lit c p.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi o uchyleniu zaskarżonej decyzji w przypadku ustalenia naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zaś, aby to ustalenie wyroku uchybiało prawu i to w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się błędnej wykładni art. 236b, art. 273 ust. 1 pkt.1, art. 274, art. 284 ust. 1, art. 286 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Przede wszystkim wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na czym polegało naruszenie hipotezy wskazanych norm prawnych przez Sąd Wojewódzki. Zarzut ten w rzeczywistości sprowadza się do niewłaściwego zastosowania tych przepisów, przez przyjęcie, że ustalony stan faktyczny sprawy oparty na danych ze sprawozdania PRTR za 2007 r. wypełnia dyspozycję wskazanych przepisów prawnych. Zważywszy, że nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne w sprawie oparte na powyższym dowodzie oraz zważywszy na dopuszczalną z art. 7 Prawa ochrony środowiska metodę szacunkową pozwalającą na określenie wielkości wyemitowanych zanieczyszczeń do powietrza, nie można stwierdzić niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego z art. 236b, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 (skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, który z 8 ustępów tego przepisu został nieprawidłowo zastosowany), art. 284 ust. 1, art. 286 ust. 1 i art. 288 ust.1 pkt.2 Prawa ochrony środowiska. Hipoteza art. 274 ust. 1 (taką podstawę prawną wskazywała zaskarżona decyzja) tej ustawy stanowiąca, że wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzonych do powietrza musi być interpretowana w zgodzie z art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowiącym, iż "zanieczyszczający płaci" oraz w zgodzie z art. 273 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, a także w zgodzie z art. 284 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska stanowiącym, że to podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego wraz z wykazem zawierającym informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat w myśl art. 286 ust. 1 ustawy. Brak określenia we własnym zakresie opłaty w prawidłowej wysokości za wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza i brak możliwości ich pomiarów musi prowadzić do akceptacji dopuszczenia metody szacunkowej, aby nie uchybić zasadzie ogólnej z art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Wskazać należy, że zasada "zanieczyszczający płaci" z art. 7 Prawa ochrony środowiska nadaje kierunek interpretacyjny pozostałym przepisom tej ustawy. Prawidłowo zatem stosował i interpretował powyższe przepisy Sąd Wojewódzki.

Z niekwestionowanych ustaleń organu administracji poczynionych w rozpatrywanej sprawie wynika, że skarżąca kasacyjnie wyemitowała do powietrza inne zanieczyszczenia, nie ujęte w wykazie zawierającym zbiorcze informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat z naliczoną opłatą za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza na kwotę 5 150481,00 zł, która to opłata została wniesiona w całości na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego. Była to emisja metali ciężkich co Spółka potwierdziła w sprawozdaniu PRTR i nie kwestionowała tego faktu w postępowaniu administracyjnym.

Wskazać należy, że przepis art. 236b ust. 1 Prawa ochrony środowiska, podnoszony przez skarżącą kasacyjnie jako nieprawidłowo odczytany przez Sąd Wojewódzki, stanowi o obowiązku przedłożenia przez prowadzącego instalację obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia nr 166/2006, w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w wymienionym rozporządzeniu (sprawozdanie PRTR). Skarżąca kasacyjnie, ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz przekroczenia obowiązujących wartości progowych dla uwalniania zanieczyszczeń jest zobowiązana do sporządzania i przekazywania sprawozdania PRTR.

Sprawozdanie PRTR sporządzane jest w oparciu o dane oparte na pomiarze, obliczeniu, czy oszacowaniu. Wszystkie wskazane metody odwołują się do danych technicznych lub technologicznych. Każda z tych metod może być podstawą sporządzenia powyższego sprawozdania PRTR. Sprawozdanie to powinno być przygotowane zgodnie z założeniem art. 5 ust. 4 ww. rozporządzenia, tj. przy wykorzystaniu najlepszych dostępnych informacji, które mogą obejmować dane z monitorowania, wskaźniki emisji, równania bilansu masy, pośrednie monitorowanie lub inne obliczenia, oceny techniczne oraz inne metody zgodne z art. 9 ust. 1 rozporządzenia oraz zgodne z metodykami uznanymi na poziomie międzynarodowym, jeżeli są dostępne.

Również organy orzekające w sprawie, jak i Sąd Wojewódzki nie zakwestionowały aby dane zawarte w sprawozdaniu skarżącej PRTR, nie były kompletne, spójne i wiarygodne w myśl wymagań przepisów unijnych.

W toku postępowania administracyjnego oraz przed Sądem Wojewódzkim skarżąca kasacyjnie nie wykazała innej metody i sposobu wyliczenia poziomu emisji dodatkowych zanieczyszczeń ujawnionych w sprawozdaniu PRTR, a nieobjętych w wykazie zawierającym zbiorcze informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20, 43 w zw. z art. 284 ust. 1 i art. 285 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Obecne twierdzenia kasacyjne skarżącej o braku spójności między wykazem zawierającym zbiorcze informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, a sprawozdaniem PRTR zawierającym jedynie informację o uśrednionych danych dotyczących przekroczenia wartości progowych dla uwolnień i transferu zanieczyszczeń nie wskazują na jakiekolwiek naruszenie przez organ, a następnie przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 236b i art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska.

Przede wszystkim w świetle powyższych uwag nieuprawnione jest twierdzenie o włącznie informacyjnym charakterze sprawozdania PRTR. Sprawozdanie to zawiera dane, które zgodnie z punktem 12 preambuły rozporządzenia nr. 166/2006 powinny być kompletne, spójne i wiarygodne, czyli zgodne z rzeczywistością. Przepis art. 236b ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowi jedynie o obowiązku przedłożenia sprawozdania PRTR. Nie definiuje tego sprawozdania. Nie czyni tego również rozporządzenie wykonawcze Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2009r w sprawie sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz. U. Nr 141, poz. 1154), wydane na podstawie art. 236b ust. 5 Prawa ochrony środowiska, odsyłające do przepisów rozporządzenia unijnego nr 166/2006. Zatem zarzut, że doszło do naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię przy argumentacji, że dokonano tego przez odmowę przyznania sprawozdaniu wyłącznie charakteru informacyjnego nie znajduje uzasadnienia w sprawie.

Nie można zatem uznać zasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnej wykładni powyższego przepisu w powiązaniu z art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska przez odmowę uznania wyłącznie charakteru informacyjnego sprawozdania PRTR.

Wskazać należy, że wymieniony przepis art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska stanowi o podstawie ustaleń faktycznych koniecznych do prawidłowego naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska opartych na danych technicznych i technologicznych. Przepis nie definiuje tych danych. Wobec faktu, iż skarżąca kasacyjnie mimo ciążącego na niej obowiązku nie wykazała, w złożonym w trybie art. 286 ust.1 wykazie, wszystkich wyemitowanych szkodliwych zanieczyszczeń do powietrza, organ skorzystał z instrumentu prawnego przewidzianego art. 288 Prawa ochrony środowiska. Przepis ten nie wyklucza zastosowana danych zawartych w sprawozdaniu PRTR dotyczących emisji zanieczyszczeń do powietrza. Był to dowód w sprawie, a nie forma zastosowania innego systemu informacyjnego w celu naliczenia opłat za korzystanie ze środowiska.

Podkreślić należy, że substancje, które zostały wyemitowane do powietrza przez skarżącą kasacyjnie powinny zostać wskazane zarówno w wykazie informacji sporządzonym na podstawie art. 286 ust. 1 jak i w sprawozdaniu PRTR. Nieuwzględnienie w złożonym wykazie zanieczyszczeń wyemitowanych do środowiska nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłat, skoro z innego źródła (PRTR) sporządzonego przez Spółkę wynika inna skala i skład emitowanych zanieczyszczeń. Z treści art. 288 ust. 2 Prawa ochrony środowiska nie wynika, żeby marszałek województwa dokonując ustaleń własnych nie mógł ustaleń tych poczynić w oparciu o dowód w postaci sprawozdania PRTR ponieważ, zgodnie z przepisami k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, należy dopuścić jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Nie ma też żadnych podstaw, aby przyjąć, że art. 288 ust. 2 wskazując na sposoby czynienia ustaleń faktycznych, wyłączał ogólne zasady k.p.a., ograniczając organ w dochodzeniu do prawdy obiektywnej, będącą podstawą ustaleń faktycznych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wymieniony art. 288 w pkt 2 daje zatem podstawy do dowodzenia w inny sposób wielkości emisji, co jest związane z faktem, że na datę ustalania stanu sprawy, ani podmiot korzystający ze środowiska, ani organy administracji nie mogą dokonać pomiarów emisji, która miała miejsce w przeszłości. Z tego też powodu przepisy prawa o ochronie środowiska dopuszczają metodę szacunkową ustalenia wysokości opłat za już wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza. Pozwala to na realizację zasady ogólnej ochrony środowiska uznawanej na gruncie międzynarodowym, wspólnotowym, krajowym, że zanieczyszczający płaci (the polluter pays).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko wyrażone we wcześniejszych wyrokach NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1757/08 oraz z dnia 10 stycznia 2003 r., sygn. akt. II OSK 1606/11, dopuszczające zastosowanie metody szacunkowej. Wynika ona z interpretacji przepisu art. 288 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska uwzględniającej zasadę ogólną z art. 7 Prawa ochrony środowiska. Jest to zasada "kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia", czyli "zanieczyszczający płaci". Jest to jedna z najstarszych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, która ma zastosowanie na gruncie prawa międzynarodowego i wspólnotowego. Na gruncie prawa międzynarodowego wymienia ją m.in. Deklaracja z Rio de Janeiro (zasada 16) z czerwca 1992 r. W prawie wspólnotowym jej podstawy traktatowe zawarte są w art. 174 ust. 2 TWE (dawny art. 130r ust. 2), który stanowi: Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego (...) opiera się (...) na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W tych warunkach stwierdzenie Sądu I instancji, iż art. 288 daje organom pewien zakres swobody, w ramach którego mieści się analiza danych ujętych w sprawozdaniu PRTR jest w pełni uprawnione. Uruchomiona przez organ procedura z art. 288 Prawa ochrony środowiska. umożliwia zastosowanie metody szacunkowej. Przyjęcie natomiast sprawozdania PRTR jako dowodu w sprawie znajduje pełne uzasadnienie zważywszy na dane w nim zawarte i ich charakter oraz wspomniane zasady zawarte w przepisach postępowania administracyjnego. Uwagi podniesione wyżej odnoszące się do tego sprawozdania nie dają podstawy do uznania, że sprawozdanie to nie zawiera danych określonych pkt 2 ust. 2 art. 288 Prawa ochrony środowiska i powinno być odrzucone z założenia przy wykładni tego przepisu. Nie jest zatem uprawniony zarzut naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.