Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Przyznanie grupom mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej, przy braku przepisów regulujących tę kwestię oraz w świetlewykładni systemowej ustawy o samorządzie gminnym i wspólnotowego charakteru jednostek samorządu terytorialnego, mieści się w granicach obowiązującego prawa, a tym samym prawa tego nie narusza.

Dnia 21 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 196/13 na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 29 stycznia 2008 r., nr XX/186/08 w przedmiocie uchwalenia Statutu Miasta Ełku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Miasta Ełk kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 196/13 oddalił skargę Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 29 stycznia 2008 r., nr XX/186/08 w przedmiocie uchwalenia Statutu Miasta Ełku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Ełku podjęła na podstawie art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej: u.s.g.).

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika uchwały, w którym Rada przyznała inicjatywę uchwałodawczą grupie osób stanowiącej co najmniej 1 % mieszkańców Ełku, posiadających czynne prawo wyborcze, obliczony na dzień 31 grudnia roku ubiegłego. Powyższy zapis, zdaniem Wojewody, w sposób istotny narusza prawo, gdyż uchwalony został bez podstawy prawnej. Powołując orzeczenia sądów administracyjnych organ nadzoru stwierdził, że rada gminy nie może w statucie określić, iż mieszkańcom wspólnoty samorządowej przysługiwać będzie inicjatywa uchwałodawcza. Rada gminy może regulować w statucie wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy pod warunkiem jednak, że nie naruszają one przepisów ustaw, zasada ta – jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych - wynika wprost z unormowań zawartych w art. 169 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Użyte w tym przepisie pojecie "w granicach ustaw" oznacza, że swoboda rady w kształtowaniu ustroju gminy jest ograniczona i powoduje, że rada nie może przyznać mieszkańcom gminy uprawnień dalej idących niż uprawnienia wynikające z ustawy zwykłej. Skoro w przepisach Konstytucji RP oraz w ustawie o samorządzie gminnym brak jest unormowań przyznających mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawa do przedstawienia pod obrady rady gminy projektów uchwał, to nie można przyjąć, że takie uprawnienie może być przyznane w statucie. Granice udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu przez nich władzy, jak też podejmowanie rozstrzygnięć wyznacza Konstytucja oraz ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza wymogów prawa, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego przez Wojewodę zapisu § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika uchwały.

Jak podkreślił Sąd, istota sporu powstałego pomiędzy Wojewodą Warmińsko - Mazurskim a Gminą Miejską w Ełku sprowadza się do wyjaśnienia, czy mieszkańcom tej gminy przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, rozumiana jako prawo do przedstawienia pod obrady rady gminy projektu uchwały. Kwestią sporu pozostaje zakres dopuszczalnego uregulowania inicjatywny uchwałodawczej w ramach statutu tej gminy, który to akt prawa miejscowego reguluje ustrój danej jednostki samorządu terytorialnego. Dokonując oceny zakwestionowanego zapisu statutu Sąd powołał art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wynika, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ponadto Sąd wskazał na przepis art. 3 u.s.g., który stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Jak podkreślił Sąd, mimo takiego literalnego sformułowania o tym, że to statut stanowi o ustroju gminy, to zasadniczo ustrój gminy został uregulowany w ustawie o samorządzie gminnym, a częściowo w Konstytucji RP, bowiem art. 169 ust. 4 spełnia samodzielne wymagania stawiane podstawie prawnej uchwalenia statutu gminy przez jej radę, skoro został określony właściwy organ - rada gminy jest organem stanowiącym gminy, forma działania - uchwała oraz przedmiot regulacji - ustrój gminy. Na gruncie powyższej regulacji Sąd powziął wątpliwość co do zawartego w tym przepisie upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia ustroju wewnętrznego jednostki samorządu terytorialnego zawartego w pojęciu "w granicach ustaw". Uznał, że rozważenia wymaga, czy na gruncie takiego zapisu konstytucyjnego materia statutowa jednostki samorządu terytorialnego musi być kazuistycznie umocowana w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Doprowadziło to do wypracowania w nauce prawa oraz orzecznictwie sądowym dwóch przeciwstawnych poglądów. Według jednego z nich głoszącego zawężającą interpretację akceptowane są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane, zatem każdy przepis statutu gminy, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej jest nieważny. Pogląd oparty na takim założeniu legł u podstaw skargi wniesionej przez Wojewodę. Natomiast zgodnie z drugim przeciwstawnym stanowiskiem prezentowanym w doktrynie - Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 65 i nst., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nst. - oraz orzecznictwie sądowym: wyrok SN z dnia 7 marca 1996r. sygn. III ARN 56/95, OSNAPiUS 1996, nr 18, poz. 257, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r. sygn. II SA/Go 169/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2007 r. sygn. III SA/Kr 625/07) konstruującym tzw. samodzielność statutową gminy, a zatem zasadę samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, należy przyjąć, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno zatem wynikać wprost z ustawy. To oznacza, że musiałby istnieć konkretny przepis rangi ustawowej, który ograniczałby lub też pozbawiał możliwości inicjatywny uchwałodawczej mieszkańców danej wspólnoty samorządowej.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że art. 22 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, w żadnym wypadku nie ogranicza zakresu przedmiotowego statutu gminy tylko do organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, ale co najwyżej przepis ten określa jedynie minimalny zakres regulacji statutowej. W tym kontekście Sąd podniósł, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje pewne elementy obligatoryjne statutu tj. zasady i tryb działania komisji rewizyjnej - art. 18a tej ustawy, tryb pracy wójta - art. 22 ust. 1, zasady przeprowadzania glosowania imiennego - art. 28a ust. 5 i nast. Jednakże oprócz tych obligatoryjnych elementów statutu gminy orzecznictwo sądowe dopracowało także inne zagadnienia, które można umieścić w tym akcie regulującym organizację wewnętrzną. I tak wypowiedziano się w kwestii np. braku możliwości wprowadzania tym aktem nieprzewidzianych ustawą środków dyscyplinujących radnych, braku możliwości przyznania przewodniczącemu organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień niż o charakterze materialno - technicznym, związanych z usługowym charakterem jego funkcji w stosunku do rady gminy, czy chociażby możliwości określenia w statucie gminy organów, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawach rozstrzyganych w drodze uchwały rady. W tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 listopada 1995 r. sygn. SA/Wr 2515/95, w którym Sąd stwierdził, że określenie takich organów w statucie gminy nie narusza w szczególności art. 21, 23 i 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zapis § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika zaskarżonej uchwały, którym poza prezydentem miasta, grupie radnych w liczbie co najmniej 2, komisjom rady miasta, klubom radnych, przyznano inicjatywę uchwałodawczą również grupie osób stanowiącej co najmniej 1% mieszkańców miasta Ełku posiadających czynne prawo wyborcze obliczone na dzień 31 grudnia roku ubiegłego nie narusza w sposób istotny prawa, jak to wskazuje organ nadzoru, gdyż zawarta w tym zapisie kompetencja dla inicjatywy obywatelskiej pozostaje w granicach prawa wynikającego z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP rozumianego jako generalne uprawnienie do kształtowania treści statutu. Skoro wprowadzone uprawnienie nie narusza żadnego z zapisów ustawy o samorządzie gminnym, Konstytucji RP, czy też innego aktu normatywnego to nie sposób uznać, że zapis taki jest niezgodny i pozostaje poza pojęciem "w granicach ustaw". Na marginesie Sąd wskazał, że ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym wyraźnie prawo inicjatywy uchwałodawczej przyznał jedynie organowi wykonawczemu - art. 20 ust. 5 u.s.g., co jednakże nie oznacza wyłączności tego prawa dla tego jedynie podmiotu.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Warmińsko – Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego, poniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, że przepisy te upoważniają radę gminy do określenia w statucie gminy, jako podmiotów, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza grupę osób stanowiącą co najmniej 1% mieszkańców Ełku, posiadających czynne prawo wyborcze, obliczony na dzień 31 grudnia roku ubiegłego.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 42 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały nr XX/186/08 Rady Miasta Ełku z dnia 29 stycznia 2008 r. w przedmiocie uchwalenia Statutu Miasta Ełku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Ełk wniosła o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podkreślić należy, że podstawowym i najważniejszym źródłem prawotwórczej kompetencji rady gminy do uchwalenia statutu gminy jest powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Stosownie do tego przepisu ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Jakiekolwiek zatem ograniczenia w tym zakresie powinny wynikać z ustaw. Szereg wskazówek odnoszących się do kształtowania treści statutu poszukiwać należy w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). Przede wszystkim więc należy zwrócić uwagę na art. 22 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, wskazującym, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Takie podejście pozwala na pełne ujęcie zagadnień, jakie mogą być w statucie gminy zawarte. Przyjęcie bowiem, iż o treści statutu decyduje jedynie norma wynikająca z art. 22 u.s.g. w sposób nieuprawniony prowadziłoby do zawężenia materii, jaka może być, w świetle art. 3 ust. 1 u.s.g., ujęta w statucie, powodując, iż w akcie tym mogłyby być jedynie zawarte postanowienia odnoszące się do organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy.

Na gruncie niniejszej sprawy kwestią zasadniczą stało się zagadnienie, czy w statucie gminy mogą być zawarte postanowienia odnoszące się do przyznania mieszkańcom gminy inicjatywy uchwałodawczej. Stwierdzić zatem należy, że uprawnienie do przedkładania organom władzy projektów uchwał wiąże się niewątpliwie z ustaleniem trybu pracy rady, która to kwestia jak wynika wprost z art. 22 u.s.g., należy do materii statutowej. Uprawnienie zaś do przyznania inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców wiązać należy z podmiotowym aspektem definicji wspólnoty samorządowej zawartej w art. 1 ust. 1 u.s.g. W świetle tego przepisu wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy. Zatem podmiotem terytorialnie zrzeszonej wspólnoty jest społeczność zamieszkała na danym obszarze, która to w drodze wyborów powołuje kolegialne organy tego szczególnego związku. Przy pomocy tych organów jednostka samorządu obowiązana jest zaspokajać zbiorowe potrzeby tworzącej ten związek społeczności. Ten korporacyjny charakter samorządu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala na przyznanie inicjatywy uchwałodawczej tworzącej ją społeczności. Powyższe uprawnienie wywodzić przede wszystkim trzeba z Artykułu 15 (dawny Artykuł 255) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE C 83/54 z 30 marca 2010 r.), który stanowi, że w celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego, instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem zasady otwartości. Również w Traktacie o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE C 326/15 z 26 października 2012 r.) w Artykule 10 wskazano, że każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii. Decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela. Powyższych zasad, choć sformułowane zostały one w odniesieniu do administracji unijnej, nie sposób traktować w oderwaniu od porządków krajowych w państwach członkowskich. Pośrednio zatem zasady te odnoszą się także do polskiego samorządu terytorialnego. Wreszcie zwrócić należy uwagę na wspólnotową materię ściśle samorządową, tj. Europejską Kartę Samorządu Lokalnego sporządzoną w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. Nr 124, poz. 607). Już w preambule tego aktu znajdują się wskazówki dotyczące obowiązujących zasad, które w niniejszej sprawie nabierają szczególnego znaczenia. Stwierdzono tam, że prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy. Wyrażono również przekonanie, że uprawnienie to w sposób najbardziej bezpośredni może być realizowane właśnie na szczeblu lokalnym, jako że właśnie tam istniejąca społeczność lokalna wyposażona jest w rzeczywiste uprawnienia. Choć wprost akt ten nie mówi o inicjatywie uchwałodawczej, niemniej jednak wyposażenie obywateli w takie uprawnienie zawiera się w przewidzianej w Artykule 3(5) możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli. Zauważyć bowiem należy, że jak przyjęto w Artykule 3(4) Karty, samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że przyznanie grupom mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej, przy braku przepisów regulujących tę kwestię oraz w świetle wykładni systemowej ustawy o samorządzie gminnym i wspólnotowego charakteru jednostek samorządu terytorialnego, mieści się w granicach obowiązującego prawa, a tym samym prawa tego nie narusza. Zauważyć należy, że w podobny sposób wypowiada się doktryna i piśmiennictwo. Podnosi się tutaj, że wyposażenie obywateli w inicjatywę uchwałodawczą powinno być istotnym instrumentem aktywności obywatelskiej mieszkańców, dającym możliwość większego uczestnictwa w działaniach na rzecz gminy. Nie podaje się przy tym w wątpliwość, że polski ustawodawca dopuszcza wyposażenie mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego w możliwość zgłaszania projektów uchwał i poddawania ich pod głosowanie. Jednocześnie wywodzi się, że powyższe uprawnienie powinno być określone w statucie jednostki samorządu terytorialnego albo w statucie jednostki pomocniczej gminy (patrz: Alina Miruć, Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, Samorząd Terytorialny 1-2/2010 i powołana tam literatura). Odmienne stanowisko w tej kwestii, które w świetle powyższych argumentów należy uznać za błędne, przyjmują organy nadzoru oraz wojewódzkie sądy administracyjne (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr584/05 oraz WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 737/08).

Podkreślić zatem ponownie należy, że samorząd sam w sobie jest wartością demokratyczną, a do jego cech (określanych także jako "wartości") zalicza się m.in. samodzielność i wspólnotowy, społecznościowy charakter. Wyposażenie mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego w inicjatywę uchwałodawczą wpisuje się w nurt społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na bezpośredni udział obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć przez organ uchwałodawczy.

Zauważyć również należy, że dostrzegając potrzebę uregulowania wprost powyższej kwestii, w prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1699) przewidziano, iż mieszkańcom gminy mającym prawo wybierania do rady gminy przysługuje prawo obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając podniesione zarzuty za nieuzasadnione, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.