Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. A. R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 402/10 w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność P. A. R. P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 23 listopada 2010 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 402/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpoznania wniosku P. M. z dnia 23 listopada 2010 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 23 listopada 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż P. M. w dniu 23 listopada 2010 r. złożył za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wniosek o udostępnienie w trybie art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej pełnej listy sprawdzającej po kontroli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością G. z siedzibą w Warszawie wraz z informacją pokontrolną. Podał jednocześnie, że spółka ta była kontrolowana w związku z realizacją projektu (...).

W odpowiedzi na powyższe Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu.

W tej sytuacji skarżący w dniu 9 grudnia 2010 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości stwierdzając w niej, że minął 14 dniowy termin do udzielenia informacji, a organ nie podjął żadnej czynności w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne wywodził, że z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ w ustalonym terminie nie udostępnił żądanej informacji publicznej, przy czym dokumenty żądane muszą być objęte zakresem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy i według art. 6 ust. 2 ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie żądane dokumenty zostały sporządzone nie przez pracowników PARP, lecz przez pracowników Fundacji Małych i Średnich Form Przedsiębiorstw w Warszawie, którzy nie mieszczą się w pojęciu "funkcjonariusz publiczny" w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 115 § 13 Kodeksu karnego i w tej sytuacji nie mogą być uznawane za urzędowe. Ponadto w art. 6f ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości dane podmiotów, którym udzielono pomocy finansowej, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej, w szczególności dotyczące metodyki, opisu koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegającego na podstawie odrębnych przepisów ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów (...). Użyte w tym przepisie wyrażenie "w tym dane zawarte" wskazuje, że wyliczenie danych jest wyłącznie przykładowe i a contrario uznać należy, że ochronie podlegają wszelkie dane podmiotów, którym udzielono pomocy finansowej. Przepis ten wpisuje się również w regulacje innych ustaw regulujących udzielanie pomocy publicznej, jak np. art. 41 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniach w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), zgodnie z którym pracownicy podmiotów realizujących zadania określone w ustawie są zobowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w ustawie (ust. 1), z tym, że ochroną tą nie są objęte informacje powszechnie dostępne, wskazania podmiotu ubiegającego się o pomoc, beneficjenta pomocy, informacje o wielkości i formie udzielonej mu pomocy oraz o jej przeznaczeniu, podstawie prawnej, a także podmiotach udzielających pomocy (ust. 2). Żądana informacja, tj. lista sprawdzająca po kontroli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością G. z siedzibą w Warszawie oraz informacja pokontrolna są dokumentami, które wskazują m.in. na realizację celów projektu a także zgodność projektów z postanowieniami umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy PARP, a Spółką. Zatem kontrola ta obejmuje sprawdzenie danych Spółki, które odnoszą się do planowanych lub osiągniętych rezultatów, przez które należy rozumieć również cele projektu. Stąd też lista sprawdzająca po kontroli oraz informacja pokontrolna dotyczy spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie na pytanie Sądu pełnomocnik PARP oświadczył, że dokumenty o które wnosi skarżący znajdują się w posiadaniu organu, a spółki, które przeprowadzają kontrole uzyskują od PARP pełnomocnictwo.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji dokumenty powstałe w wyniku kontroli wydatkowania przez określony podmiot, w tym przypadku G. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, pomocy finansowej przyznanej ze środków publicznych przez PARP, wskazujące na realizację celów projektu, a także zgodność projektów z postanowieniami umowy o dofinansowanie zawartej między organem a Spółką, stanowią informację publiczną, a nie dotyczą tylko sprawy indywidualnej. Nie ma przy tym znaczenia czy zostały one wytworzone przez organ – PARP, czy też przez inny podmiot, który czynności te wykonał działając na zlecenie i z upoważnienia organu. Nie zmienia to bowiem faktu, że powstały one w związku z przeprowadzeniem przez PARP kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych udzielonych wskazanej wyżej spółce na realizację projektu (...) i pozostają w dyspozycji organu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. W świetle powyższych rozważań bez znaczenia są zatem dywagacje organu, iż żądane wnioskiem skarżącego z dnia 23 listopada 2010 r. dokumenty wytworzone zostały nie przez organ, a działającą na jej zlecenie Fundację Małych i Średnich Przedsiębiorstw, co powoduje, że nie mogą być one uznane za dokumenty urzędowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. – art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia informacja publiczna polegającą na uznaniu, że każdy dokument wytworzony bezpośrednio przez organ jak i te, których organ używa przy realizacji zadań nawet jeżeli nie pochodzą od niego stanowi informację publiczną. Sąd dokonując wykładni pojęcia informacja publiczna powinien uwzględnić, że wyznacznikiem pojęcia informacja publiczna jest to aby informacja dotyczyła spraw publicznych i tam gdzie informacje nie dotyczą spraw publicznych, a jedynie spraw indywidualnych nie można mówić o informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy objęte wnioskiem skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, a zatem strona przeciwna nie miała prawnego obowiązku działania w sprawie,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę przeciwną informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. W wyroku brak jest bowiem przedstawienia przesłanek, które nakazują traktować listy sprawdzające po kontroli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością G. z siedzibą w Warszawie wraz z informacją pokontrolną jako informację publiczną, a tym samym brak wskazania prawnych argumentów, które obligują Stronę przeciwną do udostępnienia Skarżącemu wnioskowanych informacji. Sąd zaniechał tym samym wskazania w sposób wyczerpujący i pełny przesłanek, które przemawiały za zakwalifikowaniem żądanych informacji jako informacji publicznej, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności przyjętego przez Sąd w zaskarżonym wyroku stanowiska,

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 149 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd kontroli zgodności z prawem działań PARP i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie, że PARP pozostaje w stanie bezczynności w sprawie.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie błędnie uznał, że każdy dokument wytworzony bezpośrednio przez organ jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet jeżeli nie pochodzą wprost od niego stanowi informację publiczną. Dokonując takiej wykładni Sąd pominął, że wyznacznikiem pojęcia informacja publiczna jest to aby informacja dotyczyła spraw publicznych i tam gdzie informacje nie dotyczą spraw publicznych nie można mówić o informacji publicznej. Umowy o dofinansowanie są zawierane w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) po przeprowadzeniu konkursu. Jest to regulacja kompletna, do której nie stosuje się przepisów k.p.a. Powody takiego ukształtowania systemu udzielania dofinansowania zawarte zostały w uzasadnieniu (s. 35 i n.) do rządowego projektu z dnia 11 września 2008 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności – druk sejmowy nr 950, w którym stwierdzono, że rezygnacja przez ustawodawcę z regulowania postępowań o udzielenie dotacji w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego jest konsekwencją przyjęcia, że ubieganie się o dofinansowanie jest swoistą formą przetargu, który jest regulowany miedzy innymi przepisami Kodeksu cywilnego. "System realizacji projektu, zwłaszcza w części, w jakiej dotyczy on ubiegania się o dofinansowanie, można traktować, jako swego rodzaju regulamin (...) określający warunki tego ubiegania się ... Powyższe rozwiązanie nie powinno zatem być traktowane, jako wkraczające w materię źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez instrumenty i akty niemające takiego charakteru. Informacje, których ujawnienia żąda skarżący dotyczą aktów, które zostały sporządzone w indywidualnych sprawach prowadzonych przez w przedmiocie prawidłowości wykonania umów o dofinansowanie, a ich adresatem są beneficjenci, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu. Podstawą sporządzenia tych aktów nie są jednak przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a postanowienia umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy stroną przeciwną a beneficjentami, w których beneficjenci zobowiązują się poddać kontroli strony przeciwnej. Beneficjentem jest m.in. Spółka G. Sp. z o.o., która w zawartej ze stroną przeciwną umowie poddała się takiej kontroli. Kontrola taka, której efektem jest lista sprawdzająca po kontroli wraz z informacja pokontrolną dotyczy więc indywidualnej sprawy Spółki G. Sp. z o.o. Oznacza to, że akty te jako wydane w indywidualnych sprawach nie stanowią informacji publicznej.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 141 § 4 w zw. z art. 149 P.p.s.a w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku jedynie wywodu prawnego uzasadniającego stwierdzenie, że strona przeciwna jest podmiotem objętym zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie wskazał natomiast przesłanek, które nakazują traktować listy sprawdzające po kontroli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością G. z siedzibą w Warszawie wraz z informacją pokontrolną jako informację publiczną. Sąd nie przedstawił prawnych argumentów, które obligują stronę przeciwną do udostępnienia skarżącemu wnioskowanych informacji. W zasadzie uzasadnienie wyroku pozbawione jest oceny prawnej co do charakteru informacji żądanej przez skarżącego, podczas gdy ma ona decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zaniechał tym samym wskazania w sposób wyczerpujący i pełny przesłanek, które przemawiały za zakwalifikowaniem żądanych informacji jako informacji publicznej, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności przyjętego przez Sąd w zaskarżonym wyroku stanowiska. Sąd w swoich rozważaniach pominął dlaczego uznał listy sprawdzające po kontroli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością G. z siedzibą w Warszawie wraz z informacją pokontrolną jako informację publiczną i dlaczego nie uznał, że są to informacje w sprawach indywidualnych. Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 149 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem działań PARP i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie, że PARP pozostaje w stanie bezczynności w sprawie. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem kontrola działalności PARP powinna być dokonana pod względem zgodności z prawem. Sąd w niniejszej sprawie w sposób dowolny formułował twierdzenia nie opierając ich na przepisach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie zachodzi nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 P.p.s.a. wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie.

Zarzuty kasacyjne zdaniem NSA podniesione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.) poprzez przyjęcie, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną.

Wskazany wyżej przepis stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości jest państwową osoba prawną i zgodnie z art. 15 tej ustawy prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. Przychodami Agencji są dotacje celowe z budżetu państwa, środki pochodzące z funduszy przedakcesyjnych Unii Europejskiej oraz dotacje podmiotowe z budżetu państwa (art. 15 ust. 2 ww. ustawy).

Tak więc jest Agencja podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a fundusze jej przekazywane pochodzą w całości ze środków publicznych. Z kolei art. 6 ust. 5 u.d.i.p., który tylko przykładowo wymienia rodzaje informacji publicznej stanowi, że informacją publiczną są informacje o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych oraz o pomocy publicznej (art. 6 ust. 5 lit. a/ i g/ u.d.i.p.). Informacje dotyczące majątku, którym dysponuje Agencja są więc informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność trafnie zatem uznał, że adresat wniosku, informując w piśmie z dnia 7 grudnia 2010 r., że żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokumenty nie są dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu – pozostaje w bezczynności.

Nie tylko dokumenty urzędowe są bowiem informacją publiczną, a materiały wskazane we wniosku jak wykazano podlegają przepisom ww. ustawy. Nie pozbawia ich tego waloru fakt, że przyznanie dofinansowania następuje na podstawie dwóch etapów: administracyjnego (decyzja o przyznaniu dofinansowania) oraz prywatnoprawnego (przekazanie dofinansowania na podstawie umowy). Przekazane w drodze umowy cywilnej środki na dofinansowanie nie tracą jednak swojego publicznego charakteru. Ponieważ są przeznaczone na z góry określony cel i muszą być wykorzystane w określonym czasie, a w przypadkach wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi, konieczna jest społeczna kontrola nad celowością i sposobem wykorzystywania tych środków.

Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że informacje, których ujawnienia domaga się wnioskodawca sporządzone zostały w indywidualnych sprawach co pozbawia je charakteru informacji publicznej. Bez znaczenia też jest fakt, że dokumenty, których domagał się wnioskodawca nie zostały wytworzone przez Agencję. Są one bowiem, jak wskazuje Sąd I instancji wytworzone na zlecenie i z upoważnienia podmiotu, który w ten sposób realizuje swoje uprawnienia kontrolne.

Przedstawiony wywód czyni niezasadnym zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Sąd dokonał w sposób prawidłowy kontroli zgodności z prawem działań PARP i trafnie uznał, że pozostaje on w bezczynności. Należy w tym miejscu zwrócić jednak uwagę na to, że zobowiązanie do rozpoznania wniosku nie jest tożsame z zobowiązaniem do jego uwzględnienia.

Rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej adresat wniosku może:

– udostępnić informację,

– odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p.,

– umorzyć postępowanie w oparciu o art. 14 ust. 2 u.d.i.p.,

– powołać się na odmienne tryby i zasady dostępu do informacji publicznej o czym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie Prezes Agencji rozpoznając wniosek musi mieć na uwadze treść art. 6f ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, a także wyrok Trybunału UE z 9 listopada 2010 r. w połączonych sprawach C-92/09 i C-93/09 dotyczących ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych. W wyroku tym Trybunał wskazał m.in. na to, że odstępstwa i ograniczenia ochrony danych osobowych powinny ograniczać się do tego co absolutnie konieczne.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.