Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi B. Spółka Akcyjna w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz B. Spółka Akcyjna w W. kwotę 5617 zł (słownie: pięć tysięcy sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Po rozpatrzeniu odwołania B. S.A. z siedzibą w W., dalej "skarżący", "browar", Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, dalej "PARP", z dnia [...] października 2014 r. nr [...] zobowiązującą skarżącego do zwrotu dofinansowania ze środków Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG) w wysokości 131 819,57 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] grudnia 2009 r. między PARP, a skarżącym została zawarta umowa nr [...] Etap I - Przygotowanie Planu rozwoju eksportu, o dofinansowanie projektu pn. "[...]Na rzecz skarżącego została zrealizowana płatność na kwotę 10 000.00 zł. Następnie w dniu [...]czerwca 2010 r. między PARP, a skarżącym została zawarta umowa nr [...] Etap II - Wdrożenie Planu rozwoju eksportu o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Na rzecz skarżącego zostały zrealizowane płatności na łączną kwotę 121 819, 57 zł. Obydwie umowy został zawarte w ramach POIG, działanie 6.1 Paszport do eksportu.

W toku kontroli przeprowadzonej w siedzibie skarżącego w dniu [...] września 2011 r. stwierdzono, że przedmiotem eksportu browaru są piwa alkoholowe przede wszystkim piwa ciemne, w mniejszym zaś stopniu piwa jasne, o zawartości alkoholu od 4% do 18%. W dniu [...] czerwca 2013 r. PARP wystosowała do skarżącego pismo informujące, iż na skutek podpisania Umów - Etap I i Etap II nastąpiło naruszenie § 1 ust. 3a pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 414 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 2008 r.", co skutkuje nieważnością dokonanej czynności prawnej. Wskazany przepis wyklucza bowiem udzielenie dofinansowania na działalność w zakresie produkcji lub wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych. Równocześnie wezwano skarżącego do zwrotu wypłaconego dofinansowania.

W wyniku odmowy zwrotu dofinansowania organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu przekazanych środków, a następnie decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] zobowiązał skarżącego do zwrotu dofinansowania w wysokości 131 819,57 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

PARP stwierdziła, że we wnioskach o dofinansowanie, skarżący określił zarówno swoją podstawową działalności jak i działalność, której dotyczą projekty kodem nr PKD 2007:1105.Z. Wskazany PKD obejmuje produkcję piwa mocnego na bazie słodu, piwa niskoalkoholowego lub bezalkoholowego i nie został wymieniony w dokumencie wydanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pt.: "Opracowanie dotyczące rodzaju rodzajów działalności gospodarczej wykluczonych z możliwości ubiegania się o dofinasowanie w ramach PO IG 2007-2013 wynikających z zakazu udzielania pomocy publicznej w ramach zidentyfikowanego rodzaju pomocy publicznej", dalej "Opracowanie o rodzajach działalności wykluczonych z możliwości dofinansowania w ramach POIG". Ponadto we wnioskach o dofinansowanie skarżący nie zaznaczył, że przedmiotem projektu jest piwo alkoholowe oraz nie wskazano zawartości alkoholu w produktach browaru.

W toku postępowania przeprowadzono dowody z zeznań świadków w osobach pracowników A. S.A., dalej "A.", uczestniczących w procedurze oceny wniosków o dofinansowanie i przyznania dofinansowań oraz przedstawicieli skarżącego.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji PARP wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ odwoławczy podkreślił, iż art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 885 ze zm.), dalej "u.f.p.", umożliwia odzyskiwanie od beneficjentów środków w przypadku ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wydatkowaniu, bądź też pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Dyspozycja tego przepisu nie odnosi się w żadnym stopniu do winy (czy to umyślnej, czy nieumyślnej) beneficjenta, zaś jedyną przesłanką warunkującą zwrot środków jest ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. bądź ich nienależne pobranie lub pobranie w nadmiernej wysokości.

Minister stwierdził, iż we wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] skarżący wskazał iż browar wytwarza następujące grupy produktów: piwa ciemne, piwa jasne, napoje słodowo-chmielowe: kwas chlebowy, podpiwek i energy drink. Jako cel projektu wskazano stworzenie Planu rozwoju eksportu, w którym opisany zostanie sposób wejścia produktów browaru na nowe rynki zagraniczne oraz zwiększenie sprzedaży eksportowej dla klientów z rynków, na których skarżący jest już obecny. Organ zaznaczył iż ani w opisie samego projektu ani w opisie jego celu nie ma wzmianki o tym, że Plan rozwoju eksportu dotyczy eksportu piw – skarżący wskazuje, że chodzi o eksport produktów, a jako takie wskazał także napoje słodowo-chmielowe.

Z kolei we wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], skarżący wskazał, że przedmiotem projektu będą m.in. opracowanie strategii wprowadzenia piw Browaru B. na rynki N., U. i K., stworzenie nowych wzorów opakowań i etykiet piw Browaru B., udział w międzynarodowych targach, na których zaplanowano m.in. degustację piw i napojów słodowych, zakup badań marketingowych nt. rynków piwa w N., U. i K. Zatem w przypadku tego wniosku skarżący jasno wskazał, że przedmiotem eksportu mają być produkowane przez browar piwa.

Organ II instancji podkreślił, iż w obu wnioskach o dofinansowanie skarżący złożył oświadczenie, że projekty są zgodne z właściwymi przepisami prawa wspólnotowego i krajowego, w szczególności dotyczącymi zamówień publicznych oraz pomocy publicznej. W ocenie Ministra wskazane oświadczenia były niezgodne z prawdą bowiem browar, na mocy przepisów rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r., nie miał prawa wnioskować o udzielenie dofinansowania w ramach POIG, a więc nie powinien był w ogóle składać żadnego z ww. wniosków o dofinansowanie. Tymczasem skarżący nie tylko złożył wnioski, ale też podpisał oświadczenia niezgodne ze stanem faktycznym i wprowadzające instytucję w błąd.

Organ zaznaczył, iż wprawdzie zarówno PARP, jak i reprezentująca ją A. były zobowiązane do stosowania i weryfikacji zgodności wnioskowanego dofinansowania z przepisami prawa, jednakże w niniejszej sprawie, na etapie udzielania dofinansowania przez powołane w tym celu instytucje, nie doszło do wykrycia przez przedstawicieli tych instytucji niezgodności wnioskowanego dofinansowania z przepisami rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. Środki, o które bezpodstawnie zawnioskował skarżący, zostały przyznane, a następnie wypłacone. Organ II instancji nie zgodził się ze stroną skarżącą, iż jedynie instytucje ponoszą odpowiedzialność za zaistniałą sytuację, ponieważ jego zdaniem we wnioskach oraz w trakcie procedury ubiegania się o dofinansowanie browar nie wskazał jasno i wyraźnie, że przedmiotem projektu ma być eksport piwa.

W ocenie organu II instancji złożenie przez skarżący browar wniosków o dofinansowanie w obu projektach, będących przedmiotem postępowania, pomimo, że działalność, którą prowadził była wykluczona z dofinansowania, stanowi działanie wymienione w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące europejskiego funduszu rozwoju regionalnego, europejskiego funduszu społecznego oraz funduszu spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.), dalej "rozporządzenie 1083/2006". Ponadto, zdaniem organu odwoławczego skarżący naruszył także przepisy rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2015 r. poprzez doprowadzenie do finansowania działalności związanej z produkcją lub wprowadzaniem do obrotu napojów alkoholowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skarżący browar wniósł o uchylenie tej decyzji w całości i zarzucił organowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie w szczególności:

a) art. 207 ust. 1 pkt 3, ust. 9 i ust. 11 u.f.p. w zw. z § 1 ust. 3a pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r.,

b) art. 2 pkt 7 oraz art. 60 rozporządzenia 1083/2006,

c) art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,

d) art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE L 1995.312.1),

e) art. 1 ust. 1 lit a oraz ust. 4 Konwencji z dnia 26 lipca 1995 r. sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.C. 1995.316.49),

f) art. 2, art. 87, art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza badanie legalności zaskarżonego aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dotyczącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Na wstępnie należy podkreślić, iż w sprawie jest bezspornym, że działalność w zakresie produkcji lub wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych została wykluczona z możliwości otrzymania dofinansowania ze środków budżetowych Unii Europejskiej. Wskazuje na to wyraźnie treść § 1 ust. 3a pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. Pomimo tego dofinansowanie zostało przyznane skarżącemu, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ewentualnego zobowiązania beneficjenta do jego zwrotu winien rzetelnie przeanalizować okoliczności przyznania środków i ustalić obiektywnie przyczyny takiego stanu rzeczy oraz winnego zaistniałej sytuacji. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy przyznane środki zostały już spożytkowane.

Wprawdzie organy obu instancji przeprowadziły szczegółowe postępowanie dowodowe, polegające w głównej mierze na zebraniu wyjaśnień urzędników uczestniczących w procedurze oceny wniosków i przyznania dofinansowania, jednak w ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z dokonaną przez nie analizą materiału dowodowego i wyciągniętymi wnioskami.

Zarówno PARP jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju uznały iż poprzez samo złożenie wniosku o dofinansowanie oraz złożenie oświadczenia o zgodności projektów z przepisami prawa skarżący niejako "wymusił" przyznanie mu dofinansowania. Organy jednakże całkowicie pominęły zasadniczą kwestię jaką jest fakt, że złożenie wniosku i podpisanie wskazanego oświadczenia nie rodziło i nie rodzi ex lege skutku w postaci przyznania dofinasowania. Wniosek musi wpierw pozytywnie przejść ocenę formalną i merytoryczną, w ramach których jest badany przez co najmniej dwóch oceniających. Ich zadaniem jest zbadanie wniosku w sposób pozwalający Instytucji Zarządzającej na wypełnienie nałożonego na nią obowiązku zarządzania programem operacyjnym i jego realizacją zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności zapewnienia, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji (art. 60 pkt a rozporządzenia 1083/2006).

W ramach oceny formalnej wniosku, poprzedzającej ocenę merytoryczną, dokonuje się ustalenia, czy przedmiot projektu dotyczy rodzajów działalności wykluczonych z możliwości uzyskania wsparcia w ramach danego działania PO IG. W przypadku ustalenia pozytywnego wniosek już na tym etapie podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie działanie A. w tym zakresie ograniczyło się jedynie do sprawdzenia czy wskazany we wnioskach kod PKD działalności, której dotyczyły projekty, został ujęty w Opracowaniu o rodzajach działalności wykluczonych z możliwości dofinansowania w ramach POIG. Na taki stan rzeczy jednoznacznie wskazują zeznania świadków. Organ zupełnie pominął treść § 1 ust. 3a pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r., obowiązującego w dacie podpisania umów i wypłaty dofinansowania. Tym samym Sąd uznał, iż na etapie oceny formalnej wniosku organ wykazał się rażącym niedbalstwem w kwestii ustalenia, czy działalność prowadzona przez skarżącego może być dofinansowana ze środków POIG.

W świetle tego nieuzasadniona jest akceptacja przez organ odwoławczy zawartego w uzasadnieniu decyzji I instancji stwierdzenia, iż "trudno zarzucić A., która dokonywała oceny wniosku o dofinansowanie, iż dopuściła się udzielenia wsparcia podmiotowi wykluczonemu z jego uzyskania, skoro nie posiadała pełnej wiedzy na temat rodzaju towarów, które zamierzał promować i wprowadzać do obrotu beneficjent".

Sąd nie ma wątpliwości, iż po rzetelnej analizie wniosków skarżącego A. uzyskałaby pełną wiedzę na tematach towarów, które skarżący zamierzał promować i wprowadzać do obrotu. We wnioskach tych browar wyraźnie wskazywał, że jest producentem piwa, a środki przyznane w ramach dofinansowania z POIG zostaną przeznaczone na rozwój eksportu jego wyrobów, czyli piw. Trudno jest zatem zrozumieć stanowisko organów zgodnie z którym skarżący wprowadził w błąd A. oraz PARP poprzez brak wyraźnego zaznaczenia, że przedmiotem eksportu będą piwa alkoholowe. Piwo jest jednym z najstarszych napojów alkoholowych, jakie człowiek nauczył się wytwarzać i najpowszechniej spożywanym. W języku polskim od kilkuset lat nazwa "piwo" niezmiennie i jednoznacznie utożsamiana jest z "napojem o małej zawartości alkoholu, otrzymywanym przez fermentację ze słodu jęczmiennego, chmielu, drożdży i wody" (Słownik języka polskiego, PWN). Z kolei "piwo bezalkoholowe" jest wytworem wieku XX i poprzez dodanie przymiotnika "bezalkoholowy" wyraźnie odróżnia się je od "piwa" identyfikowanego powszechnie jako napój alkoholowy. Co więcej "piwo bezalkoholowe" nie zawsze jest produktem całkowicie pozbawionym alkoholu, bowiem do tej kategorii zalicza się napoje o zerowej lub nie przekraczającej 0,5% zawartości alkoholu. Tym samym należy zgodzić się z twierdzeniem browaru, że "organ II instancji skupia się na wyjątkach czy też określeniach pobocznych całkowicie bagatelizując normalne rozumienie prostych pojęć". Ponadto zdaniem Sądu fakt, iż dopiero na etapie postępowania w sprawie zwrotu przyznanego dofinansowania organy dopytywały się skarżącego co to jest tzw. "piwo kąpielowe", świadczy dobitne o pobieżnym i fragmentarycznym zapoznaniu się z wnioskami skarżącego.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Wskazując ten przepis jako podstawę żądania od skarżącego zwrotu dofinansowania Minister Infrastruktury i Rozwoju stanął na stanowisku, iż dyspozycja wskazanego przepisu nie odnosi się w żadnym stopniu do winy (czy to umyślnej, czy nieumyślnej) beneficjenta, zaś jedyną przesłanką warunkującą zwrot środków jest ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. bądź ich nienależne pobranie lub w pobranie w nadmiernej wysokości. Powołał się przy tym na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014 roku, sygn. akt: II GSK 170/13.

Powołując się na tezy orzecznictwa sądowoadministracyjnego konieczne jest jednak zbadanie stanu faktycznego sprawy, jaki legł u podstaw ich sformułowania. W sprawie zakończonej powyższym wyrokiem NSA to beneficjent bezsprzecznie naruszył procedury obowiązujące przy wykorzystywaniu przyznanych mu środków na etapie wyboru wykonawców projektu winą natomiast obarczając organ. Beneficjent uważał, iż do naruszenia doszło w wyniku niewłaściwego przeszkolenia go przez organ. Nie można więc odnosić poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. do sytuacji, w której to organ zawinił i to już na etapie oceny wniosków.

Minister Infrastruktury i Rozwoju winien mieć na uwadze to, że w ramach postępowania administracyjnego mającego za przedmiot zwrot przyznanego dofinansowania obowiązuje określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów, mająca swoje źródło w art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie tej zasady ma miejsce w przypadku, gdy organ konsekwencje własnych zaniedbań usiłuje przerzucić na stronę, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, szczególnie jeśli stronnie przyznano określone uprawnienie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powtórnie przeanalizuje sprawę i mając na uwadze treść zasady pogłębiania zaufania obywateli go państwa, a także stwierdzone przez Sąd błędy A. na etapie przyznawania dofinansowania oceni raz jeszcze argumentację skarżącego. Minister zwróci również uwagę na treść art. 70 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 zgodnie z którym, w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi (przez którą należy rozumieć także ich odzyskanie, ale z równoczesnym wyrządzeniem szkody beneficjentowi działającemu w dobrej wierze, który przyznane środki już rozdysponował) państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.