Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Szpitala Wojewódzkiego w P. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P., wnioskiem z dnia 30 września 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo W. S. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Szpital [...] wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z wnioskiem o wydanie, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, decyzji o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym W. S. – hospitalizowanego w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym Szpitala, wskazując, że pacjent ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały posiadał w B. przy ul. [...].

Zawiadomieniem z dnia 26 sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. powyższy wniosek Wojewódzkiego Szpitala w P. przekazał do Prezydenta Miasta P. MOPS w B. wyjaśniając, że nie jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie objęcia W. S. ubezpieczeniem zdrowotnym. W. S. od wielu lat nie przebywa bowiem na terenie B. Z ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały został wymeldowany w trybie administracyjnym. Ponadto organ wskazał, że stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, właściwość organu w sprawie uprawnień do świadczenia opieki zdrowotnej ustala się w oparciu o miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "miejsca zamieszkania". Dlatego przy ustalaniu takiego miejsca świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamiar stałego pobytu można wyprowadzić z zachowania się danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Z posiadanych dokumentów wynika, że W.r S. w okresie od stycznia do lipca 2009 r. był zameldowany na pobyt czasowy w P. Obecnie miejscem zamieszkania W. S. również jest P., bowiem tam skoncentrowana jest jego aktywność życiowa. Z tych też względów, w ocenie Dyrektora MOPS w B., przyjąć należy, że organem właściwym do wydania decyzji o objęciu W. S. ubezpieczeniem zdrowotnym jest Prezydent Miasta P.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działający z poważnienia Prezydenta P., nie zgodził się z powyższym stanowiskiem. W swym wniosku o rozpatrzenie sporu stwierdził, że W. S. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały było miasto B. Od czasu wymeldowania go decyzją administracyjną nie posiada on w B. ani w P. miejsca zameldowania na pobyt stały. Na terenie miasta P. W. S. przebywał czasowo w schronisku dla bezdomnych w roku 2009, następnie w 2011 r. i bez zameldowania na pobyt czasowy w roku 2012. Schronisko opuścił w lutym 2012 r. Z tych względów nieuprawnione jest twierdzenie, że aktywność życiowa W. S. związana jest z miastem P. W ocenie Prezydenta Miasta P., ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych umożliwia pomocnicze stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zatem w sytuacji gdy świadczeniobiorcą - na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - jest bezdomny, to należy stosować przepisy wskazujące właściwy miejscowo organ załatwiający sprawę osób bezdomnych, czyli art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z tych też względów uznać należy, że organem właściwym miejscowo do załatwienia wniosku i wydania decyzji o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym jest Prezydent Miasta B..

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor MOPS w B. wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta P., a Prezydentem Miasta B., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Szpitala Wojewódzkiego w P. o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym W. S. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027)

Stosownie do powyższego przepisu właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

W rozpoznawanej sprawie świadczeniobiorcą jest W. S. Z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych W. S. z którąkolwiek z miejscowości. Nie sposób zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji należy przyjąć, że wnioskodawca jest osobą bezdomną.

Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna, jak również nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu jest wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jej art. 54 ust. 1 kwestię właściwości organu mającego wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych reguluje tylko w wąskim zakresie. Odwołuje się bowiem do "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, nie normuje natomiast kwestii właściwości organów w sprawach osób bezdomnych.

Kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje natomiast art. 21 k.p.a. Zgodnie z jego § 1 w sprawach innych, aniżeli dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwym jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 k.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

Skoro W. S. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta P., jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.