Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Siepraw od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 899/13 w sprawie ze skargi T. D., D. T., J.T., S. T. i A.M. na uchwałę Rady Gminy Siepraw z dnia 24 lipca 2013 r. nr XXVIII/236/13 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 899/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. D., D. T., J.T., S. T., A. M. na uchwałę Rady Gminy Siepraw z dnia 24 lipca 2013 r., nr XXVIII/236/13 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie nadania ulicom nazw w miejscowościach Czechówka, Łyczanka, Siepraw, Zakliczyn stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od Rady Gminy Siepraw na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 26 czerwca 2013 r. do Urzędu Gminy Siepraw wpłynął wniosek T. D., działającego w imieniu własnym oraz J. T., D. T., S. T. i A. M., o przeprowadzenie referendum gminnego, którego przedmiotem będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie: "Czy jesteś przeciw wprowadzeniu nazw ulic w gminie Siepraw oraz jednocześnie czy jesteś za tym, aby Rada Gminy uchyliła (odrzuciła) Uchwałę Nr XXV/209/13 Rady Gminy Siepraw z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowościach Czechówka, Łyczanka, Siepraw, Zakliczyn?". Do wniosku dołączono 55 list zawierających 810 podpisów mieszkańców Gminy Siepraw, popierających inicjatywę referendum gminnego.

W dniu 24 lipca 2013r. Rada Gminy Siepraw uchwałą Nr XXVIII/236/13 odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie nadania ulicom nazw w miejscowościach Czechówka, Łyczanka, Siepraw, Zakliczyn. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) i art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 706). Swoją uchwałę Rada Gminy Siepraw wydała w oparciu o sporządzoną w dniu 24 lipca 2013 r. opinię Komisji powołanej przez Radę Gminy Siepraw do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy. W opinii tej Komisja wniosła o odrzucenie przedmiotowego wniosku. Komisja w pierwszej kolejności zweryfikowała podpisy na listach poparcia i uznała, że liczba poprawnych wpisów jest wystarczająca dla poparcia wniosku o referendum. W dalszej kolejności Komisja zarzuciła, iż informacja inicjatorów nawiązująca do wcześniejszego zawiadomienia o referendum umieszczana na terenie całej Gminy wprowadzała w błąd mieszkańców ponieważ zawierała treści nieprawdziwe. Komisja stwierdziła, iż w informacji tej wskazywano na "część radnych" jako inicjatorów referendum, podczas gdy w rzeczywistości inicjatorem był tylko jeden radny. Ponadto podane koszty wymiany dokumentów nie miały pokrycia w rzeczywistości (np. karta kierowcy nie wymaga zmiany), a podane koszty zmiany w księgach wieczystych były informacją nieprawdziwą, gdyż mieszkańcy nie mają obowiązku zgłaszać zmian i tym bardziej ponosić kosztów, za wyjątkiem właścicieli posesji obciążonych kredytem hipotecznym. Komisja uznała również za nieprawdziwą informację na temat kwoty 32.000 zł, opisanej jako koszty poniesione przez Urząd Gminy "na firmę doradczą". W ocenie Komisji, sposób zbierania podpisów był w niektórych przypadkach niezgodny z art. 14 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, gdyż podpisy zbierano w sklepach i zakładach pracy, a więc mogły być stosowane niedozwolone formy nacisku. Komisja podała, iż zdarzały się przypadki nierzetelnej informacji podczas zbierania podpisów, czego dowodem jest pismo skierowanie do Wójta Gminy Siepraw przez 6 mieszkańców twierdzących, że osoba zbierająca podpisy wprowadziła ich w błąd. Poza tym, w ocenie Komisji, niektóre podpisy mieszkańców budziły wątpliwości co do ich własnoręczności.

Ponadto Komisja uznała, że pytanie referendalne skierowane do mieszkańców zmierza do uchylenia obowiązującego aktu prawnego. Uchwała z dnia 30 kwietnia 2013 r. została podjęta zgodnie z prawem i nie została uchylona ani też zaskarżona przez Wojewodę Małopolskiego. Jej podjęcie zostało poprzedzone konsultacjami społecznymi w ramach zebrań wiejskich, informacją w biuletynie gminnym oraz na stronie internetowej Gminy. Mieszkańcy Gminy byli więc poinformowani o zamiarze wprowadzenia nazw ulic i nadania numeracji budynkom i nie wnosili znaczących zastrzeżeń co do zasadności podjęcia takiej uchwały. Zastrzeżenia Komisji wzbudziło także samo sformułowanie pytania referendalnego. Zdaniem Komisji, pierwsza jego część powinna być sformułowana według zasady pozytywnego stanowiska, tzn. czy jesteś za czy przeciw nadaniu nazw ulicom, a nie stawianie w pytaniu negacji co sugeruje narzucanie odpowiedzi. Pozytywną odpowiedzią "Tak" w referendum byłoby zatem nie nadanie nazw ulicom lecz zaniechanie przeprowadzenia tej operacji. W ocenie Komisji, może to powodować liczne nieporozumienia dla osób biorących udział w głosowaniu. Komisja zgłosiła również zastrzeżenia do drugiej części pytania referendalnego ("czy jesteś za tym, aby Rada Gminy uchyliła (odrzuciła) uchwałę nr XXV/209/13 Rady Gminy Siepraw z dnia 30 kwietnia 2013r. w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowościach Czechówka, Łyczanka, Siepraw, Zakliczyn"), ponieważ w jej ocenie pytanie wprowadza w błąd mieszkańców poprzez sugestię, iż jest to projekt uchwały, gdy tymczasem została ona już podjęta i stanowi prawo miejscowe. Komisja stwierdziła, iż odrzucenie może odnosić się jedynie do projektu uchwały (wniosku), a zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o referendum lokalnym brak jest regulacji dotyczącej odrzucenia uchwały rady gminy. Komisja uważa, iż rozbudowanie pytania referendalnego o drugi człon pytania może dodatkowo sugerować zajęcie stanowiska dla osób, które pozytywnie ustosunkowały się do zamiaru nadania ulicom nazw, lecz nie są zadowolone z konkretnej nazwy ulicy, bądź ulic jakie zostały określone w wyżej wspomnianej uchwale.

Ponadto Komisja stanęła na stanowisku, że referendum nie powinno się odbywać w sprawie już rozstrzygniętej i wywołującej skutki prawne. Przeprowadzenie zatem referendum prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, tj. zmierzałoby do zastąpienia kompetencji rady gminy przez referendum, a zatem naruszałoby art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. T. D., J. T., D. T., S. T. i A. M. wnieśli skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Siepraw z dnia 24 lipca 2013r. Nr XXVIII/236/13, domagając się jej zmiany i zarządzenia przeprowadzenia referendum na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 170 Konstytucji RP, poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Zdaniem skarżących, doszło również do naruszenia art. 17 ustawy o referendum lokalnym, poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy wniosek spełniał wymogi ustawowe oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy uznał skargę za uzasadnioną.

Przedstawiając w pierwszej kolejności podjętą w niniejszej sprawie procedurę związaną z zamiarem przeprowadzenia referendum Sąd uznał za spełnione wszystkie ustawowe wymogi proceduralne warunkujące skuteczne złożenie wniosku o przeprowadzenie referendum. Wprawdzie, jak zauważył Sąd, badając prawidłowość wniosku od strony formalnej Komisja, a w ślad za nią Rada Gminy w zaskarżonej uchwale, zarzuciły nieprawidłowość zbierania podpisów podnosząc, że w niektórych przypadkach podczas zbierania ich w sklepach i zakładach pracy mogły być stosowane niedozwolone formy nacisku oraz że niektóre podpisy budziły wątpliwości co do ich własnoręczności, niemniej jednak – w ocenie Sądu - te zarzuty nie zostały poparte żadnymi dowodami, ograniczając się jedynie do ogólnych stwierdzeń i ocen, nade wszystko zaś - zarzuty te zostały uznane zarówno przez samą Komisję, jak i Radę za nie mające znaczenia dla oceny prawidłowości wniosku, albowiem pomimo podniesienia tych ogólnych zarzutów przyjęto, że liczba poprawnych podpisów na listach poparcia referendum jest wystarczająca.

Dalej Sąd stwierdził, że bez wpływu na ocenę prawidłowości formalnej wniosku pozostają także zarzuty dotyczące wprowadzenia w błąd mieszkańców poprzez podanie, że referendum zostało zainicjowane przez część radnych podczas gdy wśród inicjatorów był tylko jeden radny oraz poprzez podanie kosztów wymiany dokumentów nie znajdujących pokrycia w rzeczywistości. Na etapie oceny prawidłowości wniosku o przeprowadzenie referendum Rada może badać jedynie to, czy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawowe oraz czy nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Dokonywanie oceny precyzyjności i trafności informacji przekazywanych przez inicjatorów referendum mieszkańcom jako uzasadnienie wniosku o poparcie inicjatywy referendalnej te kryteria przekracza, stanowiąc już element merytorycznej dyskusji co do zasadności przeprowadzenia referendum w sprawie zmiany nazw ulic.

Dokonując natomiast oceny merytorycznej poprawności wniosku o przeprowadzenie referendum Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Siepraw naruszyła przepisy prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Przepis ten przewiduje, że po zbadaniu wniosku przez komisję, wniosek inicjatora referendum podlega badaniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zakres badania obejmuje sprawdzenie, czy wniosek mieszkańców "spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku". Treść art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wskazuje, że wniosek o przeprowadzenie referendum musi spełniać nie tylko proceduralne wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Taki sposób określenia kryteriów oceny wniosku oznacza, że do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum konieczne jest spełnienie obu tych przesłanek łącznie, stwierdzenie zaś braku jednej z nich daje podstawę do odrzucenia wniosku (art. 18 ustawy o referendum lokalnym).

Jak wyjaśnił Sąd, w niniejszej sprawie kwestią sporną jest istnienie jednej z przesłanek warunkujących możliwość podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum, a mianowicie wymogu, by wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (przesłanka merytoryczna). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie Rada Gminy Siepraw, wydając uchwałę Nr XXVIII/236/13 z dnia 24 lipca 2013 r., błędnie przyjęła, iż niedopuszczalne jest przeprowadzenie referendum w sprawie już rozstrzygniętej, zmierzające do uchylenia obowiązującego już aktu prawnego. W ocenie Sądu za dopuszczalne uznać należy referendum o skutku abrogacyjnym, a więc przeprowadzenie takiego głosowania powszechnego, które będzie zobowiązywać właściwy organ do uchylenia podjętego uprzednio rozstrzygnięcia. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Sąd wskazał, że podstawowym warunkiem dopuszczalności przeprowadzenia takiego referendum jest to, by dokonanie takiej zmiany w określonych okolicznościach faktycznych było możliwe oraz by taka zmiana nie naruszała obowiązujących przepisów prawa. Oceniając z tego punktu widzenia zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że nieprawidłowo przyjęto niedopuszczalność przeprowadzenia referendum zobowiązującego Radę Gminy Siepraw do uchylenia podjętej uprzednio uchwały w sprawie zmian nazw ulic w miejscowościach gminy Siepraw. Podjęcie przez Radę Gminy Siepraw uchwały uchylającej swoją wcześniejszą uchwałę w sprawie nazw ulic jest zatem dopuszczalne, albowiem mieszcząc się w zakresie właściwości rady, nie naruszy obowiązujących przepisów prawa i jest możliwe w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Nie ma zatem przeszkód prawnych do tego, by wiążący wynik referendum zobowiązał Radę Gminy Siepraw do podjęcia uchwały uchylającej swoją wcześniejszą uchwałę w sprawie.

Powyższej oceny prawnej nie zmienia – zdaniem Sądu - dodatkowy element, jaki znalazł się w pytaniu referendalnym, a mianowicie umieszczone w nawiasie słowo "odrzuceniem". Rzeczywiście w obowiązującym stanie prawnym Rada Gminy Siepraw nie ma formalnej możliwości odrzucenia swojej własnej uchwały, niemniej jednak samo umieszczenie takiego sformułowania w nawiasie, jako wtórnej, ewentualnej alternatywy dla dopuszczalnego w świetle obowiązujących przepisów uchylenia uchwały, nie może dyskwalifikować całego pytania referendalnego i blokować inicjatywy mieszkańców, skoro referendum zmierzające do zobowiązania rady do uchylenia uchwały jest prawnie dopuszczalne i możliwe. Trudno odmówić racji inicjatorom referendum, że dodanie tego słowa może ułatwić mieszkańcom nie mającym wiedzy prawniczej zrozumienie treści pytania referendalnego podkreślając, że chodzi o wyeliminowanie dotychczasowej uchwały z obrotu prawnego. Skoro umieszczenie w nawiasie dodatkowego słowa "odrzucenie" niczego nie zmienia w kwestii dopuszczalności uchylenia uchwały przez Radę, nie można go uznać za dyskwalifikujące możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy Siepraw.

Sąd uznał również za nietrafny zarzut skargi, że sformułowanie pytania referendalnego jest wadliwe z tego powodu, że sugeruje narzucanie negatywnego stanowiska. Nieuprawniony jest zarzut, że prowadzi do manipulacji i sugeruje odpowiedź. Obowiązujące przepisy nie nakazują formułowania pytań od strony pozytywnej. W orzecznictwie podkreśla się konieczność takiego formułowania pytań, by były one jasne i nie wprowadzały mieszkańców w błąd (por. np. postanowienie NSA z dnia 19 marca 1997r., II SA/Ld 429/97). Sformułowane w niniejszej sprawie pytanie referendalne jest – w ocenie Sądu - jasne, umożliwia udzielenie odpowiedzi jednoznacznej, pozwala mieszkańcom na podjęcie racjonalnego rozstrzygnięcia. Wątpliwości co do treści mogłoby natomiast wywołać sformułowanie pytania referendalnego w sposób proponowany przez Radę, a więc dokonanie zmiany części pierwszej pytania według zasady pozytywnego stanowiska i pozostawienie niezmienionej części drugiej pytania.

Ponadto Sąd stwierdził, że pytanie referendalne zostało sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości co do tego, że taka uchwała Rady Gminy Siepraw już została podjęta oraz że wynik referendum ma zobowiązywać Radę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nietrafny jest zatem – w ocenie Sądu - zarzut podnoszony w zaskarżonej uchwale, że sposób sformułowania pytania referendalnego wprowadza w błąd mieszkańców wspólnoty. Taki bowiem sposób sformułowania pytania referendalnego daje mieszkańcom pełną i rzetelną informację co do tego, że taka uchwała w sprawie nazw ulic już została podjęta i że referendum zmierza do jej usunięcia z obrotu. Nie ma zatem żadnych wątpliwości co do tego, że sprawa jest już rozstrzygnięta. Treść pytania referendalnego wyraźnie wskazuje, że uchwała już istnieje, a wynik referendum może zobowiązać Radę Gminy Siepraw do uchylenia tej uchwały.

Konkludując Sąd stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wymagane na etapie podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, zarówno te proceduralne, jak i materialnoprawne, Rada Gminy Siepraw nie miała podstaw do podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga inicjatora referendum zasługuje na uwzględnienie. Wskazane naruszenie w zaskarżonej uchwale art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd dodał, że wyrok ten, na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, zastępuje uchwałę Rady Gminy Siepraw w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie nadania nazw ulicom w gminie Siepraw.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Siepraw, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 2, 7, 62 ust. 1 i art. 170 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że demokracja bezpośrednia nie ma granic w sytuacji, gdy władza samorządowa ma co do zasady charakter przedstawicielski, a mieszkańcy tylko wyjątkowo występują jako władza najwyższa,

2) art. 13 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym poprzez przyjęcie, że informacja o zamierzonym referendum została sporządzona zgodnie z wymogami ustawowymi,

3) art. 14 ustawy o referendum lokalnym poprzez przyjęcie, że inicjator referendum zbierał podpisy w sposób odpowiadający wymogom ustawowym, w szczególności zaś w trakcie ich zbierania nie były stosowane jakiekolwiek elementy nacisku,

4) art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek zawierał prawidłowo sformułowane pytanie referendum,

5) art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w związku z § 5 ust. 2-9 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. (Dz.U. z dnia 2 lutego 2012 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, iż przyjęcie, że wniosek nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem;

6) art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędne przyjęcie, że zachodziły przesłanki do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie referendum,

7) art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną interpretację skutkującą przyjęciem, że sprawy ustawowo przekazane do wyłącznej właściwości kompetencji rady gminy, a do takich należy nazewnictwo ulic, mogą stanowić przedmiot referendum, a to w czasie, gdy już rada gminy zdecydowała po przeprowadzonych konsultacjach społecznych o nazwach ulic,

8) § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. poprzez błędne przyjęcie, iż przeprowadzenie referendum w przedmiocie uchylenia – odrzucenia uchwały Rady Gminy Siepraw z dnia 24 lipca 2013 r. pozostanie w zgodzie z przepisami prawa i tym samym nie zasługuje na uznanie uchwała Rady Gminy Siepraw z dnia 30 kwietnia 2013 r. w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowościach Czechówka, Łyczanka, Siepraw, Zakliczyn.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Siepraw nr XXVIII/236/13 z dnia 24 lipca 2013 r. w sytuacji gdy w razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności z prawem Sąd miał prawo jedynie uchylić zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o referendum, poprzez ich niezastosowanie i nie odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżącym nie przysługuje legitymacja czynna do złożenia skargi na zaskarżoną uchwałę, mając na uwadze, że w skład inicjatorów wchodził radny Gminy T.D.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jako pierwszy należało zatem rozważyć, jako najdalej idący, zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Na nieważność postępowania określoną tym przepisem wskazuje autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 706). Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że powołany art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako przesłankę odrzucenia skargi określa jej niedopuszczalność wynikającą z przedmiotu sprawy, który nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie powyższa sytuacja nie zachodzi. Uchwała rady gminy w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego stanowi bowiem akt, którego dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz powołany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Uznać ponadto należy, że powołana na poparcie tego zarzutu argumentacja nie mogła stanowić podstawy dla uznania, że w niniejszej sprawie doszło do merytorycznego rozpoznania przez Sąd I instancji sprawy w sytuacji, gdy skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na wadliwości formalne wynikające z braku legitymacji grupy inicjatorów referendum, które to wadliwości uniemożliwiały rozpatrzenie zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie referendum. Wskazać zatem należy, że powoływany przez autora skargi kasacyjnej fakt, iż w skład inicjatorów referendum lokalnego wchodzi radny, któremu przysługują środki związane z kształtowaniem procesu decyzyjnego w sprawie istotnej dla danej wspólnoty samorządowej, nie czyni ułomną skarżącą grupę inicjatorów referendum lokalnego, którymi w pozostałej części są aktywnie uczestniczący w toku całej procedury mieszkańcy tej jednostki samorządu terytorialnego, nie sprawujący takich funkcji.

Z tych względów powyższy zarzut należało uznać za bezzasadny.

Nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zatem skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Proceduralnym skutkiem uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na akt, o którym mowa m.in. w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest – stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdzenie nieważności tego aktu. Przedmiot rozpoznawanej sprawy nakazywał również uwzględnić treść art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, który określając skutek uwzględnienia przez sąd skargi stanowi, że wyrok uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, na którą to okoliczność Sąd właściwie wskazał w uzasadnieniu wyroku. Powołany natomiast przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 150 p.p.s.a. określa proceduralne skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego związanego ze złożoną skargą na akt lub czynność niewymienioną w art. 145-148. Nie znajdował on tym samym zastosowania w niniejszej sprawie.

Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 14 ustawy o referendum lokalnym wywodzonym z faktu uznania przez Sąd I instancji, że inicjator referendum zbierał podpisy pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sposób odpowiadający wymogom ustawowym, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż ewentualne wadliwości w procedurze zbierania podpisów nie zostały poparte żadnymi dowodami. Ponadto dodać należy, że nawet odliczając wadliwie złożone podpisy, pozostała ilość była wystarczająca dla poparcia wniosku.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione.

Przede wszystkim wskazać należy, że instytucja referendum lokalnego znajduje swoje podstawy w przepisach Konstytucji, w szczególności jej art. 62 ust. 1, gwarantującego obywatelom polskim prawo udziału w referendum, i art. 170, zgodnie z którym członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego, przy czym zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego ma określać ustawa. Powyższe uregulowanie konstytucyjne znajduje zatem swoje rozwinięcie w ustawie o referendum lokalnym. Z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który zastosowanie znajduje w niniejszej sprawie wynika, że w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) zadaniem własnym gminy są sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Stosownie zaś do art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zagadnienie będące w niniejszej sprawie przedmiotem pytania referendalnego zgłoszonego przez grupę inicjatorów co do zasady mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, jednakże sposób sformułowania tego pytania budzi uzasadnione wątpliwości, które – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie pozwalają na przyjęcie, iż pozostawiona do rozstrzygnięcia przez wspólnotę samorządową sprawa, w tych konkretnych okolicznościach, może być pozostawiona rozstrzygnięciu przez ogół mieszkańców. Podkreślić bowiem należy, że rolą referendów, tak w pełni wiążących i rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendów opiniodawczych lub konsultacyjnych, jest współkształtowanie procesów decyzyjnych, odnoszących się do danej wspólnoty. Mieszkańcy mają zatem prawo wypowiadania się w zakresie, w jakim postanowienia danej uchwały mogą stanowić materię referendum, zaś wynik tego referendum będzie mógł kształtująco oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty. Konstruując przepisy dotyczące możliwości przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców w sprawach innych niż odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego (Rozdział 4 ustawy o referendum lokalnym) ustawodawca w art. 17 ust. 1 tej ustawy, dla akceptacji przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zgłoszonego wniosku referendalnego, zawiera wymóg, by wniosek o przeprowadzenie referendum spełniał wymogi ustawy oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Jednocześnie przepis ten określa, że organ stanowiący związany jest treścią wniosku.

W niniejszej sprawie pytanie referendalne zostało sformułowane przez inicjatorów referendum w następujący sposób: "Czy jesteś przeciw wprowadzeniu nazw ulic w gminie Siepraw oraz jednocześnie czy jesteś za tym, aby Rada Gminy uchyliła (odrzuciła) Uchwałę Nr XXV/209/13 Rady Gminy Siepraw z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowościach Cechówka, Łyczaka, Siepraw, Zakliczyn?". Dokonując oceny powyższego sformułowania, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że pytanie to jest jasno i czytelnie wyrażone, umożliwia bowiem mieszkańcom zajęcie stanowiska w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie stanowi o wadliwości przedstawionego pytania okoliczność podjęcia przez Radę Gminy Siepraw uchwały z dnia 30 kwietnia 2013 r. stanowiącej akt prawa miejscowego, w sytuacji gdy pozytywny wynik wnioskowanego referendum zobowiązywałby Radę do uchylenia tej uchwały. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim dokonując w niniejszej sprawie oceny, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum spełnia wymogi określone przepisami ustawy o referendum lokalnym oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, zwrócić należy uwagę na nieprawidłowe, wbrew stanowisku Sądu I instancji, sformułowanie pytania referendalnego, które będąc złożone z dwóch części nie zawsze będzie pozwalać na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi. Wątpliwości budzić może również sformułowanie zawarte w drugiej części pytania referendalnego (uchylenie/ odrzucenie), zwłaszcza dla osób nieznających trybu działania rady gminy, kompetencji tego organu i sfery działania. Pytanie to nie zawiera ponadto informacji, czy wymieniona w nim uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem takim który wywołuje określone skutki prawne także dla organu wykonawczego zobowiązanego do podjęcia działań zmierzających do wykonania uchwały. Warunkiem przeprowadzenia referendum, w świetle art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, jest prawidłowo sformułowana treść pytania poddawanego pod głosowanie, z którego w sposób jednoznaczny musi wynikać, w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. Pytanie referendalne musi zatem zawierać pełne i rzetelne informacje w sprawie, a przede wszystkim – co istotne w niniejszej sprawie - informować, iż sprawa jest już rozstrzygnięta, podjęta już bowiem została uchwała organu stanowiącego. Wadliwość pytania referendalnego w rozpoznawanej sprawie wyraża się także w tym, że składa się ono z dwóch członów mających stanowić odrębne pytania, przy czym jest to w istocie jedno pytanie, na które może być udzielona tylko jedna odpowiedź.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wśród poglądów doktryny podejmujących kwestię możliwości przeprowadzenia referendum w sprawie uregulowanej już aktem prawa miejscowego, zaznaczają się dwa stanowiska. Pierwsze z nich wychodzi z założenia, że istnieją podstawy, aby referendum traktować jako weto ludowe, dające możliwość zablokowania wejścia w życie aktów prawa miejscowego. Poddaje się przy tym w wątpliwość możliwość uchylania aktów już obowiązujących w takiej właśnie formie, czyli uznania referendum lokalnego za referendum abrogacyjne. Zaznacza się również stanowisko powyższą tezę negujące. Jak wywodzi Krzysztof Byjoch, podzielając stanowisko A. Agopszowicza i Z. Gilowskiej, jeżeli przepis szczególny przekazuje jakąś sprawę do właściwości wyraźnie w nim określonego organu jednostki samorządu terytorialnego, to nie może ona zostać załatwiona przez inny organ, a tym bardziej poprzez referendum. Ważne jest, jak podkreśla autor, aby w drodze referendum nie uchylać uprzednio uchwalonych uchwał rady czy też zarządu, które powinny być w trybie zwykłym uchylone lub zmienione (K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno "Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa", Warszawa 2000, s. 98).

To stanowisko idzie zdecydowanie za daleko. W orzecznictwie utrwalona jest linia, zgodnie z którą referendum może być przeprowadzone we wszystkich sprawach mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji gminy, niezależnie od tego czy sprawa należy do wyłącznej właściwości organu stanowiącego (na marginesie dodać można, że referendum nie może jednak dotyczyć spraw załatwianych w drodze decyzji indywidualnych w ramach sformalizowanej procedury, w którym to zakresie kompetencję posiada organ wykonawczy, bo tych spraw nie można zakwalifikować jako spraw, które mogą podlegać rozstrzygnięciu w drodze referendum). Nie ma zatem racji skarżący, gdy podnosi zarzut błędnej interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o referendum lokalnym motywując go tym, że sprawy przekazane ustawowo do wyłącznej kompetencji rady gminy nie mogą stanowić przedmiotu referendum. Takie stanowisko prowadziłoby do znacznego zawężenia w sposób nieuprawniony zakresu przedmiotowego referendum i stałoby w rażącej sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 26 lutego 2003 r., K 30/02 (OTK-A 2003/2/16), iż "art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z 2002 r. Nr 23, poz. 220 i Nr 113, poz. 984), rozumiany jako nie wyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, a nie zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych, jest zgodny z art. 2 i 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607)". Tym samym dopuszczalne jest, co do zasady, referendum w sprawach należących do wyłącznej kompetencji rady gminy, gdyż sprawy takie pozostają w zakresie zadań gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem, że co do zasady istnieje możliwość wypowiedzenia się w drodze referendum lokalnego w sprawie uregulowanej już uprzednio aktem prawa miejscowego, który został opublikowany i wszedł w życie. Trzeba jednak przyjąć istnienie wyjątków i z takim wyjątkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W doktrynie panuje przekonanie, że nie rozstrzyga się w drodze referendum spraw uregulowanych w uchwale, w stosunku do której ustawa przewidywała (przewiduje) obligatoryjne konsultacje. To stanowisko należy odnieść także do sytuacji, gdy współudział członków wspólnoty gminnej w procesie wydawania aktu normatywnego przez organy samorządowe, poprzez konsultacje, został zapewniony. Niezależnie zatem od tego, czy współdziałanie wymagane jest wprost przepisami ustawy (jak np. w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), czy też organ w procesie stanowienia prawa, bez nałożonego ustawą obowiązku, zwrócił się do wspólnoty samorządowej o wypowiedź w istotnej dla niej kwestii, późniejsze referendum jest zbędne w sytuacji, gdy mieszkańcy już wypowiedzieli się w sprawie będącej przedmiotem uchwały. Inne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia konsultacji jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Ponowne zwracanie się w tej sprawie do mieszkańców, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego został ogłoszony i tym samym obowiązuje, prowadziłoby do zachwiania pewności obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie powyższe stwierdzenie ma fundamentalne znaczenie. Zauważyć bowiem należy, że – jak wynika z akt sprawy – podjęcie uchwały Rady Gminy Siepraw z dnia 30 kwietnia 2013 r., nr XXV/209/13 w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowościach Czechówka, Łyczanka, Siepraw, Zakliczyn, pomimo braku ustawowego obowiązku, poprzedzone zostało szeregiem czynności pozwalających na wypowiedzenie się mieszkańców w kwestii będącej przedmiotem tego aktu. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, w pierwszej kolejności w prasie lokalnej ("Z czterech stron Gminy" Nr 3(59)/2012) zamieszczone zostały informacje związane z podejmowanymi pracami mającymi na celu wprowadzenie nazw ulic na terenie Gminy Siepraw. W dniu 29 listopada 2012 r. Rada Gminy Siepraw uchwałą nr XX/173/12 określiła zasady organizacji prac nad opracowaniem projektu uchwały Rady Gminy Siepraw w sprawie nadania nazw ulicom we wszystkich wsiach Gminy Siepraw oraz konsultacji tego projektu z mieszkańcami.

W wykonaniu tej uchwały wyznaczono terminy dyżurów konsultacyjnych w Urzędzie Gminy Siepraw (ogłoszenia zamieszczone na stronie internetowej Gminy w dniach 16 i 30 stycznia 2013 r.). Również na zebraniach wiejskich sołectw, jak wynika z odpisów protokołów tych zebrań, kwestia wprowadzenia nazw ulic była przedmiotem prowadzonej dyskusji. W dniu 8 marca 2013 r. na stronie internetowej Gminy Siepraw zamieszczono natomiast informacje zawierające wyniki zgłoszonych przez mieszkańców propozycji nazw ulic w ramach przeprowadzanych konsultacji społecznych. Skoro zatem sprawa będąca przedmiotem pytania referendalnego była już na etapie podejmowania przez Radę Gminy Siepraw wymienionej w drugiej części tego pytania uchwały Nr XXV/209/13 z dnia 30 kwietnia 2013 r., konsultowana z lokalną społecznością, to jako nieuprawnione należało uznać ponowne zwracanie się do tej samej społeczności, tym razem w drodze referendum, o wypowiedzenie się w tej kwestii.

Tym samym, nie jest dopuszczalne przeprowadzenie referendum w sprawie uregulowanej aktem prawa miejscowego, którego podjęcie poprzedzały konsultacje społeczne, niezależnie od tego, czy ustawa przewidywała obowiązek ich przeprowadzenia. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie miał uzasadnione podstawy.

Stwierdzić należy, że omówione powyżej wady pytania referendalnego i stan sprawy (ogłoszony akt prawa miejscowego poprzedzony konsultacjami) uzasadniały podjęcie przez Radę Gminy Siepraw uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie nadania ulicom nazw w miejscowościach Cechówka, Łyczaka, Siepraw, Zakliczyn. W tej sytuacji za niewłaściwą należy uznać ocenę tej uchwały dokonaną przez Sąd I instancji, jako prowadzącą do nieuzasadnionego stwierdzenia nieważności tego aktu.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że prawidłowo ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny został w sposób niewłaściwy przez Sąd oceniony. Powyższe pozwala, aby Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się względami ekonomii procesowej, skorzystał w warunkach niniejszej sprawy z uprawnienia, o którym stanowi art. 188 p.p.s.a., i z przyczyn wskazanych wyżej uchylił zaskarżony wyrok, a w wyniku rozpoznania sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę T. D., D. T., J. T., S. T. i A. M. na uchwałę Rady Gminy Siepraw z dnia 24 lipca 2013 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego. Jednocześnie NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, iż zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w tym przepisie.