Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi M.B., na postanowienie Wojewody z dnia 10 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala.

Decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę M. B. dla zamierzenia budowlanego: nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku gospodarczego na cele usługowe wraz z rozbudową istniejących instalacji wewnętrznych: wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej, c.o. wraz z budową zewnętrznej klatki schodowej.

W dniu 16 stycznia 2012 r. postanowieniem Prezydenta Miasta K. znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147, art. 149 § 1 K.p.a. wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 14.11.2011 r., wydaną dla zamierzenia inwestycyjnego przy ul. [...] w K..

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 17 stycznia 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 152 § 1 oraz art. 123 ustawy K.p.a., wstrzymał z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 14 listopada 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia podano, że organ I instancji pozyskał informację z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. o wynikach przeprowadzonej w dniu 21.10.2011 r. kontroli. W trakcie kontroli ustalono, że wykonano roboty budowlane polegające na nadbudowie o 2 kondygnacje istniejącego budynku gospodarczego przy ul. [...] w K., wraz z jego rozbudową o klatkę schodową. Organ I instancji stwierdził, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w związku z ustaleniem, iż roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę rozpoczęte zostały przed dniem, w którym ostateczna stała się decyzja Nr [...] z dnia 14.11.2011 r. o pozwoleniu na budowę, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy K.p.a .

Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażalenie złożył inwestor M. B., który podniósł, iż rozpoczął budowę dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę tj. po 2.12.2011 r. W dniu 6.12.1011 r. zawiadomił organ o zamierzonym rozpoczęciu budowy, a w dniu 14.12.2011 r. podjął prace budowlane. Podano, iż roboty budowlane zostały prawie ukończone w ciągu 3 miesięcy, co czyni bezprzedmiotowym postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nadto odwołujący wskazał, iż zaciągnął pożyczki i kredyty na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku, a wydanie zaskarżonego postanowienia naraża go na poważne straty finansowe.

Na koniec podniesiono, iż organ powinien mieć na uwadze interes społeczny jak i słuszny interes obywateli przy prowadzeniu postępowania administracyjnego i wydawaniu decyzji zgodnie z art. 7 K.p.a.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 17 stycznia 2012 r.

Wskazano, iż przedmiotem zażalenia jest postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę podjęte na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji.

W ocenie Wojewody, organ I instancji miał podstawy do uznania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a to informacja podana przez organ nadzoru budowlanego, wskazująca iż wykonanie robót budowlanych nastąpiło przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na ich budowę, co świadczy o istnieniu prawdopodobieństwa istnienia w dniu wydania decyzji okoliczności faktycznej nie znanej organowi wydającemu decyzję, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy K.p.a .

Podano, że organ wstrzymujący wykonanie decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. nie przesądza jeszcze o istnieniu podstawy wznowieniowej, ponieważ kwestia ta podlega merytorycznemu badaniu przed rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy tj. w razie wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, następuje z urzędu lub na wniosek. Wobec powyższego dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające było prawdopodobieństwo uchylenia decyzji oceniane w nawiązaniu tylko do powołanej przesłanki wznowieniowej.

W odniesieniu do argumentów zażalenia dotyczących ekonomicznych aspektów związanych z poniesieniem przez inwestora kosztów wykonania robót budowlanych i konsekwencjami płynącymi z braku możliwości ich ukończenia, ze względu na wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, poinformowano, że powyższe okoliczności pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. Zasadność podjęcia zaskarżonego postanowienia przez organ pierwszej instancji, z przyczyn formalnych została potwierdzona przez organ w toku postępowania zażaleniowego. Zaznaczono, że inwestor nie przedstawił żadnych argumentów obalających tezę rozpoczęcia robót budowlanych będących przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę, przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę.

M. B. w dniu 16 maja 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r. domagając się jego uchylenia i ponownego przeanalizowania całości okoliczności faktycznych.

Skarżący podał, iż nieprawdą jest, że organ l instancji w dniu wydania decyzji nie znał wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, gdyż pismem znak: [...] z dnia 29 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] zawiadomił Prezydenta Miasta K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy, rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego na cele usługowe, wraz z rozbudową istniejących instalacji.

W dniu 2.12.2012 r. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stała się ostateczna, wobec czego inwestor przystąpił do realizacji inwestycji.

W skardze powołano te same argumenty i zarzuty, co w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 2 sierpnia 2012 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę i wyjaśnił, iż nie można przyjąć, iż w niniejszej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane organowi I instancji. Decyzja Prezydenta Miasta K. o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu 14 listopada 2011 r. Stała się ostateczna w dniu 2.12.2011 r. W dniu 21.10.2011 r. PINB przeprowadził kontrolę, w wyniku której stwierdził rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym poinformował Prezydenta pismem z dnia 28 listopada 2011 r., tj. jeszcze przed uostatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniesiono, iż parotygodniowe wcześniejsze rozpoczęcie niektórych prac budowlanych, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, to jedynie niewielkie formalne uchybienie niemające wpływu na merytoryczną treść decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż roboty prowadzono zgodnie z projektem.

Nadto wskazano, iż organ powinien mieć na uwadze interes społeczny jak i słuszny interes obywateli, gdyż rozpoczęta budowa miała służyć poszerzeniu zakresu świadczonego lecznictwa stomatologicznego i poprawie warunków jego wykonywania. Nie służy zatem tylko wyłącznie prywatnemu interesowi inwestora, a wychodzi naprzeciw rosnącym potrzebom zdrowotnym społeczeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w skrócie jako "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie zawiera takich wad, które uzasadniałyby jego uchylenie bądź wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Rozpoznawana w tej sprawie sprawa sądowoadministracyjne obejmuje jedynie badanie legalności wydanego postanowienia wstrzymującego – w toku postępowania wznowieniowego - wykonywanie pozwolenia na budowę. Jest to o tyle istotne w tej sprawie, że Sąd badając zgodność z prawem postanowienia Wojewody [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r. znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 17 stycznia 2012 r. znak: [...], wstrzymującego z urzędu, na podstawie art. 152 § 1 oraz art. 123 ustawy K.p.a., wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 14 listopada 2011 r. – nie może objąć rozpoznaniem innych aktów administracyjnych. Trafność bądź legalność podjęcia innych aktów prawnych, w szczególności postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego oraz decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, mogą być przedmiotem odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej, o ile skarżący wniesienie odpowiednie środki zaskarżenia.

Przechodząc do oceny organu administracji wydającego zaskarżone postanowienie, należy stwierdzić, że ani Wojewoda [...], ani Prezydent Miasta K. nie naruszyli przepisów prawa. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I. instancji był art. 152 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym artykułem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonywanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji organu administracji w toku postępowania wznowieniowego ma miejsce w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1) po pierwsze, nastąpiło wszczęcie postępowania wznowieniowego; 2) po drugie, okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Jeżeli ww. przesłanki zaistniały, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe było wstrzymanie – z urzędu lub na wniosek - wykonywania ostatecznej decyzji administracyjnej, objętej postępowaniem wznowieniowym.

Sąd ocenił, że trafnie organy obu instancji uznały spełnienie ww. przesłanek. Na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, że postanowieniem z dnia 16 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta K. wszczął z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku gospodarczego na cele usługowe wraz z rozbudową istniejących instalacji wewnętrznych: wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej, c.o. wraz z budową zewnętrznej klatki schodowej.

Również druga z ww. przesłanek została spełniona. Analiza okoliczności tej sprawy potwierdza ocenę organów administracji, zgodnie z którą zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku gospodarczego na cele usługowe wraz z rozbudową istniejących instalacji wewnętrznych: wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej, c.o. wraz z budową zewnętrznej klatki schodowej. Powołany art. 152 § 1 K.p.a. wymaga przy tym jedynie prawdopodobieństwa, a nie pewności uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Wskazana przez organy administracji okoliczność, polegająca na realizowaniu zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem na budowę przed wydaniem tego pozwolenia uzasadnia wystąpienie prawdopodobieństwa uchylenia tak wydanego pozwolenia w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych. Tym samym wyjście na jaw okoliczności polegającej na rozpoczęciu wykonywania robót budowlanych objętej pozwoleniem na budowę, które to okoliczności nie były znane organowi wydającemu pozwolenie na budowę – uzasadnia wystąpienie prawdopodobieństwa uchylenia tak wydanego pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym.

Sąd nie podziela argumentacji skarżącego zawartej w skardze i piśmie z dnia 2 sierpnia 2012 r. stanowiącej uzupełnienie argumentacji skargi. Nie można zarzucić skutecznie organom administracji braku znajomości okoliczności faktycznych sprawy. Pierwszą informację, jaką otrzymał Prezydent Miasta K. i która dotyczyła realizacji przedmiotowej inwestycji przed wydaniem pozwolenia na budowę, stanowiło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2011 r. doręczone Prezydentowi Miasta K. w dniu 28 listopada 2011 r. W tym właśnie piśmie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Prezydenta Miasta K. o przeprowadzonej w dniu 21 października 2011 r. kontroli realizacji przedmiotowej inwestycji i ustalił, że inwestycja ta jest już realizowana od około 15 września 2011 r. Ponieważ Prezydent Miasta K. wydał pozwolenie na budowę w dniu 14 listopada 2011 r., to otrzymawszy informację o realizacji robót budowlanych objętych tym pozwoleniem na budowę przed wydaniem decyzji – nie mógł podjąć z urzędu żadnych czynności w sprawie. Tylko ewentualne wniesienie odwołania przez którąkolwiek ze stron umożliwiałoby uwzględnienie tej okoliczności przez organ odwoławczy. Jednakże w sprawie wydania pozwolenia na budowę żadne odwołanie nie zostało wniesione. Nadanie zaś klauzuli ostateczności uzależnione jest tylko od tego, czy zostało wniesione odwołanie i nie może obejmować badania jakichkolwiek merytorycznych aspektów sprawy. Nadanie klauzuli ostateczności stanowi czynność materialno-techniczną. Tym samym nie ma racji skarżący wykazujący z piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, że organ I. instancji miał wiadomości co do prowadzonej już inwestycji zanim zostało wydane pozwolenie na budowę. Takich informacji Prezydent Miasta K. nie posiadał. Nie ma też znaczenia, że Prezydent otrzymał taką informację już po wydaniu pozwolenia na budowę, a przed jego ostatecznością. W tym okresie nie mógł bowiem Prezydent Miasta K. wykorzystać tej informacji w sprawie wydania pozwolenia na budowę, bowiem ta sprawa prowadzona w trybie zwykłego postępowania administracyjnego przez organ I. instancji, zakończyła się z dniem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy także wyjaśnić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. i Prezydent Miasta K. to dwa odrębne organy administracyjne i nie można twierdzić, że wiedza posiadana przez jeden z tych organów stanowi automatycznie wiedzę posiadaną przez drugi organ. Organy to są wyodrębnione organizacyjnie (mają własne aparaty pomocnicze), posiadają własne kompetencje.

W tej sprawie nie mają znaczenia okoliczności dotyczące uzyskania przez skarżącego innych decyzji poprzedzających złożenie wniosku o pozwolenie na budowę, tudzież zgody sąsiadów. Istotnym jest to, czego nie zaprzecza skarżący, że przedmiotową inwestycję rozpoczęto z – jak sam określa skarżący - "parotygodniowym" wyprzedzeniem w stosunku do uzyskanego pozwolenia na budowę. Nie jest to, jak podnosi skarżący, że uprzednie rozpoczęcie inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę to tylko jakieś drobne i nieistotne uchybienie formalne nie skutkujące niczym negatywnym w zakresie rzeczowym i merytorycznym. Wręcz przeciwnie, powołany art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego wyraźnie wiąże skutki polegające na wszczęciu realizacji inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę z obligatoryjnym nakazem odmowy udzielenia tego pozwolenia.

W tej sprawie nie mają znaczenia także podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące celu realizacji przedmiotowej inwestycji (poszerzenie świadczeń lecznictwa stomatologicznego), realizacji tej inwestycji także w interesie publicznym oraz uzyskiwania z takiej inwestycji środków finansowych przez rodzinę skarżącego. Te okoliczności w ogóle nie mają znaczenia w sprawie. Nie ma także znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność nieuwzględnienia zasad współżycia społecznego lub czynienia przez organy administracji użytku z prawa w sposób sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Organy administracji wydając zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu wykonania ostatecznego pozwolenia na budowę w trybie art. 152 § 1 K.p.a. nie mogły ww. przesłanek uwzględnić. Należy przy tym zauważyć, że organy administracji działają tylko na podstawie prawa i w granicach prawa. W tej sprawie nie ma żadnej możliwości oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia o klauzulę zasad współżycia społecznego lub czynienia z prawa użytku w sposób sprzeczny z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

W ocenie Sądu organy nie naruszyły art. 7 K.p.a. nakazującego uwzględnienie społecznego interesu oraz słusznego interesu strony. Żaden interes społeczny nie przemawia za dokonaniem w tej sprawie wykładni art. 152 § 1 K.p.a. contra legem w ten sposób, że mimo prawidłowo dokonanej subsumpcji tego przepisu, organy nie powinny wstrzymywać wykonanie danej decyzji (pozwolenia na budowę z 14 listopada 2011 r.). Nie można również mówić o słusznym interesie skarżącego, skoro sam skarżący z naruszeniem prawa rozpoczął realizację inwestycji zanim uzyskał pozwolenie na budowę. Słuszny interes strony, to interes znajdujący jakąkolwiek podstawę w obowiązującym prawie, a nie interes sprowadzający się do zaniechania stosowania skutków naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd w tej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i stosownie do art. 151 P.p.s.a., skarga została oddalona.