Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Starosta N. decyzją z dnia 10.06.2011 r., na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 z późn.zm.), w związku z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 roku Nr 101, poz.926 z późn. zm.), odmówił udostępnienia wnioskodawcy K.W. informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości w rejestrach zawierających wykaz decyzji Starosty N. wydanych w okresie od dnia 1.01.2006 roku do dnia 16.05.2011 r. o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 17.05.2011 r. wpłynął wniosek K.W. o udostępnienie informacji publicznej - kopii rejestru decyzji Starosty N. o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R. wydanych w okresie od dnia 1.01.2006 r. do dnia 16.05.2011 r. Wnioskodawca podkreślił, iż domaga się udostępnienia informacji z rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę, zawierających oznaczenie ewidencyjne nieruchomości.

Organ wskazał, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza ograniczenia w zakresie udostępniania informacji. Stosownie do jego treści prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, iż organ władający informacją publiczną w takiej sytuacji powinien dokonać oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, które stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, informacje zawierające numer ewidencyjny nieruchomości objęte są ochroną wynikającą z ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy danymi osobowymi są również wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W literaturze przyjmuje się, że charakter danych osobowych posiadają informacje z różnych dziedzin życia, o ile istnieje tylko możliwość powiązania ich z oznaczoną osobą. Danymi osobowymi są także informacje o sytuacji majątkowej danej osoby. Charakter majątkowy mają informacje o posiadanych nieruchomościach. Podanie informacji o numerach działek ewidencyjnych stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, poprzez uzyskanie w ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej obejmującej nieruchomość o podanym oznaczeniu ewidencyjnym, a następnie przeglądnięcia działu II księgi wieczystej, co pozwala na ustalenie danych personalnych osób będących właścicielami nieruchomości i stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności inwestorów.

Organ wskazał również osoby, które zajęły stanowisko w toku postępowania.

K.W. wniósł odwołanie od ww. decyzji, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione pozbawienie go dostępu do pozostających w posiadaniu organu administracji samorządowej informacji będących informacjami publicznymi, nie podlegającymi ustawowej ochronie zgodnie z postanowieniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani też innych ustaw szczególnych;

- art. 24 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustanawiającego jawność danych przedmiotowych zawartych w operacie gruntowym, jak również naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez pominięcie elementu obligatoryjnego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej następującej z powołaniem się na ochronę dóbr osób o których mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy - pominięcie w uzasadnieniu decyzji oznaczenia podmiotów ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W uzasadnieniu odwołujący się podkreślił, że organ błędnie założył, że inwestorami mogą być jedynie właściciele nieruchomości, których tożsamość można teoretycznie ustalić w dziale II księgi wieczystej za pomocą oznaczenia księgi wieczystej uzyskanego z operatu gruntowego przy wykorzystaniu oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu postanowień art. 3 ust. 11 oraz art. 4 tej ustawy, inwestorem może być nie tylko właściciel nieruchomości, ale każdy podmiot, który wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją

z dnia 3.08.2012 r., nr: [.....] uchyliło zaskarżoną w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu wskazano, że z dniem 29.12.2011 r. zaczęły obowiązywać zmiany w ustawie o dostępie informacji publicznej wprowadzone ustawą z dnia 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204., poz. 1195 ze zm.). Obecnie przepisy ustawy odnoszą się do dwóch powiązanych ze sobą zagadnień "dostępu do informacji publicznej" oraz "ponownego wykorzystywania informacji publicznej". Zdaniem Kolegium żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna ma celu jej ponowne wykorzystywanie (komercyjne lub niekomercyjne), a tym samym winno aktualnie odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 17.12.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1351/12 uchylił decyzję organu II instancji. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy powziął wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy w zakresie rodzaju informacji publicznej w związku ze zmianą ustawy o dostępie do informacji publicznej, winien zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy jego wniosek pozostaje aktualny i w zależności od stanowiska wnioskodawcy podjąć dalsze czynności w sprawie. Podkreslił, że nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej nie czyniła wniosku skarżącego bezprzedmiotowym. Skarżący mógł domagać się dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż ta droga dostępu do informacji nie została wyłączona w znowelizowanej regulacji. Wydanie w tym stanie rzeczy decyzji kasacyjnej było zatem co najmniej przedwczesne. W skardze do sądu skarżący zresztą wprost podkreślił, że domagał się udzielenia informacji publicznej w podstawowym trybie dostępu do tej informacji. Sąd zarzucił również, że Kolegium nie wyjaśniło charakteru uchybienia, jakim jest brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji – w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 136 k.p.a. skoro wadliwości decyzji organu pierwszej instancji Kolegium upatrywało w tym zakresie w wadliwości samego uzasadnienia decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją

z dnia 10.10.2013 r., znak: [.....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1kpa, art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawiają bardzo szerokie uprawnienie dostępu do informacji publicznych. Prawo to nie jest jednak nieograniczone, lecz natrafia ono na istotne ograniczenia wynikające z przepisów samej ustawy, które z kolei mają swoje umocowanie w dyspozycji art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, o czy świadczy treść art. 1 ust. 2 ustawy oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Wyłączenie dostępu do informacji publicznej następuje zatem w szczególności ze względu na ochronę danych osobowych, ochronę prywatności oraz tajemnicy przedsiębiorstwa.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe należy uznać wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, przy czym "Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne ". Do kategorii danych osobowych nie zalicza się natomiast tylko takich informacji, które umożliwiają ustalenie tożsamości osoby wyłącznie dzięki zaangażowaniu nieproporcjonalnie dużych kosztów, czasu i działań. Tak więc informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych i powszechnie dostępnych źródeł, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych.

Organ II instancji wskazał, że pomimo pełnej jawności ksiąg wieczystych, a więc również jawności informacji o ich numeracji, numery ksiąg wieczystych zawarte w dokumentach wytworzonych przez administrację publiczną - a więc dane, które wydają się posiadać charakter czysto przedmiotowy - nie mogą podlegać udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznych (tj. w BIP albo na wniosek) w sytuacji, gdy ich udostępnienie umożliwiałoby identyfikację podmiotów, których personalia podlegają ochronie. Analogicznie należy więc traktować inne informacje pozornie tylko przedmiotowe, a w istocie mające mieszany charakter przedmiotowo-podmiotowy, w tym numerację ewidencyjną nieruchomości. W konsekwencji zasada powszechnego dostępu do informacji na temat oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, wyrażona w art. 24 ustawy — Prawo geodezyjne i kartograficzne, posiada ograniczony zakres zastosowania i odnosi się wyłącznie do przypadków udostępniania informacji z ewidencji gruntów i budynków w formach i na zasadach określonych w tej ustawie szczególnej.

Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 2.04.2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 29/12, w którym wskazano, że ujawnienie numerów działek oraz ich położenia stanowiłoby udostępnienie danych osobowych właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że oczekiwana nawet przez wnioskodawcę - anonimizacja zawartych w rejestrze decyzji o pozwoleniu na budowę informacji na temat inwestorów okazałaby się zupełnie nieskuteczna, bez jednoczesnej anonimizacji informacji o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości, mając na uwadze fakt, że inwestor musi posiadać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, który - za wyjątkiem całkowicie odosobnionych przypadków, które posiadają zwykle krótkotrwały charakter ze względu na obowiązywanie zasady wyrażonej w art. 47 i art. 48 Kodeksu cywilnego - ma charakter prawnorzeczowy. Tak więc ustalenie personaliów inwestora jest bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości. Wymaga to bowiem jedynie uzyskania z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej, a następnie przeglądnięcie w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych - ogólnodostępnym serwisie internetowym Ministerstwa Sprawiedliwości, działu II danej księgi wieczystej.

Kolegium wyraziło również pogląd, że translatywność praw rzeczowych do nieruchomości uzasadnia wniosek, iż wymagane przez art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra następuje ograniczenie dostępu do informacji publicznej, może nastąpić poprzez ogólne wskazanie, że są nimi inwestorzy, będący adresatami decyzji wymienionych w rejestrze, a także ich następcy prawni.

K.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

-naruszenie art.61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, polegające na odmowie udostępnienia informacji przedmiotowej o tym dla jakich nieruchomości Starosta N. wydał decyzje o pozwoleniu na budowę i jakie merytoryczne rozstrzygnięcie zapadło w stosunku do każdej z tych nieruchomości;

- naruszenieart.5 ust.2 u.d.i.p. oraz art.24 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie jakoby udostępnienie informacji przedmiotowej obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości dla których organ administracji publicznej wydawał decyzje o pozwoleniu na budowę, pozostającej informacją jawną z mocy ustawy, miało naruszać ciążący na organie obowiązek ochrony danych osobowych inwestorów występujących z wnioskami o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz jakoby miało naruszać prywatność osób fizycznych będących właścicielami nieruchomości dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę;

- rażące naruszenie art.32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na przyjęciu jakoby inwestor występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę musiał posiadać tytuł prawny o charakterze prawnorzeczowym do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem, a zatem jakoby dane inwestora występującego z wnioskiem o pozwolenie na budowę były możliwe do ustalenia poprzez ewidencję wieczystoksięgową prowadzoną dla nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę;

- naruszenie art.7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i całkowicie bezpodstawne przyjęcie założenia że właścicielami wszystkich nieruchomości dla których Starosta N. wydawał decyzje o pozwoleniu na budowę, a o których to decyzjach informację chciał uzyskać skarżący, były wyłącznie osoby fizyczne których prywatność podlega ochronie, a także naruszenie art. 107 §1 i §3 k.p.a. w związku z art.16 ust.2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez pozbawienie uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powołującej się na ochronę prywatności osób fizycznych, elementu obligatoryjnego uzasadnienia takiej decyzji - enumeratywnego oznaczenia podmiotów ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji opartą na art.5 ust.2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skarżący ponownie wskazał, że przysługujące inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie musi wynikać ze stosunku prawnorzeczowego, a zatem nie ogranicza kręgu inwestorów do osób będących właścicielami czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości ujawnionymi w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Zawężenie zbioru inwestorów wyłącznie do zbioru właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej pomija bardzo częsty przypadek inwestora zastępczego, prowadzącego kompleksową obsługę procesu budowlanego. Podkreślił, że nie domagał się udostępnienia mu informacji podmiotowej o tym kto zamierza prowadzić określoną budowę na określonej nieruchomości, czy też o tym komu organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, a chciał uzyskać informację przedmiotową o tym co organ dopuścił (czy też czego nie dopuścił w przypadku decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę) do wybudowania na określonej nieruchomości. Skarżący wskazywał przy tym że udostępnienie takiej informacji przedmiotowej służyć może kontroli społecznej zamierzeń inwestycyjnych planowanych na określonym obszarze (w realiach przedmiotowych niniejszej sprawy w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej) oraz przejrzystości działań władzy publicznej w tym zakresie. W ocenie skarżącego, to właśnie obawa Starosty N. przed ujawnieniem jakie przedmiotowo inwestycje zostały dopuszczone przez ten organ na określonych nieruchomościach, jest faktyczną przyczyną odmowy udostępnienia informacji żądanej przez skarżącego, a nie troska o ochronę czyjejkolwiek prywatności. Organy nie podjęły nawet minimalnego wysiłku w celu przeanalizowania które z wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę rzeczywiście dotyczyły nieruchomości będących własnością osób fizycznych, a które z tych nieruchomości pozostawały własnością osób prawnych czy też innych podmiotów dla których nie znajduje zastosowania ochrona prywatności. Ochrona prywatności znajduje tymczasem zastosowanie wyłącznie w stosunku do osób fizycznych. Skarżący dla wzmocnienia swojej argumentacji odwołał się do stanowiska wyrażanego przez sądy administracyjne w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 24.11.2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1584/09, WSA w Krakowie

z dnia 08.01.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1393/12, WSA w Krakowie

z dnia 06.08.2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 97/13.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Wreszcie, podkreślić należy, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organ odwoławczy po uchyleniu poprzednio wydanej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17.12.2012 r. sygn.. II SA/Kr 1351/12, od którego złożona skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona (sygn..akt I OSK 454/13).

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ II instancji nastąpiło więc w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego już uprzednio w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., musi zatem rozpoczynać się od zbadania, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku.

W sprawie sądy administracyjne wyraziły następujące wiążące oceny prawne:

- wniosek K.W. z dnia 17 maja 2011 r. jest jasny i wynika z niego bezspornie, że wnioskodawca domagał się udzielania informacji na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

- w sytuacji, gdy organ odwoławczy powziął wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy w zakresie rodzaju informacji publicznej w związku ze zmianą ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, należało zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy jego wniosek pozostaje aktualny i w zależności od stanowiska wnioskodawcy podjąć dalsze czynności w sprawie.

- nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej nie czyniła wniosku skarżącego bezprzedmiotowym. Skarżący mógł domagać się dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż ta droga dostępu do informacji nie została wyłączona w znowelizowanej regulacji ( II SA/Kr 1351/12).

- wniosek K.W. z dnia 17 maja 2011 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej został sformułowany w sposób jednoznaczny. Skarżący, powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Starostwa Powiatu N. o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Starostwo rejestrze decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez wykonanie kopii rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 16 maja 2011 r., wskazując, że wnosi o prawo do informacji publicznej, a nie prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej, którą w tym celu chce uzyskać.

- zmiany do ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonane nowelą z dnia 16 września 2011 r., nie zmieniły charakteru wniosku strony.

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nieprawidłowo uznało, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, bowiem realizuje inny cel niż jej pierwotny. Organ odwoławczy publicznemu celowi wytworzenia informacji przeciwstawia nie cel jej wtórnego wykorzystywania, o jaki chodzi w dyrektywie, lecz samo udostępnienie informacji. Tak wadliwie położony punkt ciężkości doprowadził do błędnej wykładni przepisu art. 23a ust. 1 ustawy, wedle której każde praktycznie udostępnienie informacji publicznej będzie stanowiło zarazem jej ponowne wykorzystywanie (I OSK 454/13).

Z powyższego wynika zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę związany jest oceną, że załatwienie wniosku skarżącego powinno nastąpić w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2001.112.1198 z późn.zm.).

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W myśl ust.2 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy decyzje administracyjne zawierające takie właśnie dane mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej. W sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ustawa z 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p., przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych). Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Stosownie do treści art.6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.o ochronie danych osobowych (Dz.U.2002.101.926 j.t.) w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Wskazane powyżej czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Na przykład niekiedy nawet opisanie zachowań czy cech charakteru "organisty w miejscowości X", "wieloletniego woźnego w przedsiębiorstwie Y" może uzyskać - ze względu na powiązanie z dającą się oznaczyć osobą - kwalifikacje danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych. Przy tego rodzaju podejściu trzeba by stwierdzić, iż z reguły nie mają statusu danych osobowych informacje odnoszone np. do numerów rejestracyjnych samochodów.

W orzecznictwie za dane takie przyjęto adres IP ( wyrok NSA z dnia 19.05.2011 r. I OSK 1079/10) oraz numery ksiąg wieczystych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28.10.2010 r. sygn.. II SA/GL 668/10).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Jak stanowi art. 1 ust. 2, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach.

Zgodnie z przepisem art.24 ust.5 pk 3 ) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2010.193.1287 j.t.) Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Również w judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 p.g.k.) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 p.g.k.) (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09, LEX nr 707709, z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 1312/09, LEX nr 694343 i z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 1030/09, LEX nr 594845). Przy tym na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 p.g.k. udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (zob. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Wr 546/10, LEX nr 1112662).

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący domagał się w trybie dostępu do informacji publicznej kopii rejestru decyzji Starosty N. o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R. wraz z podaniem oznaczeń ewidencyjnych tych nieruchomości. Zauważyć zatem należy, że informacje te nie były informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez skarżącego informacje zawarte były w prowadzonym przez organ rejestrze a nie operacie ewidencyjnym.

W przeciwieństwie jednak możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, to brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki.

Dlatego też nie można zaaprobować poglądu SKO , że ustalenie personaliów inwestora jest bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości. Wymaga to bowiem jedynie uzyskania z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej, a następnie przeglądnięcie w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych - ogólnodostępnym serwisie internetowym Ministerstwa Sprawiedliwości, działu II danej księgi wieczystej. W tym bowiem rzecz, że jak już wcześniej podano, dostęp do uzyskania tych danych z ewidencji gruntów nie jest taki oczywisty. W trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na żądanie wszystkich zainteresowanych udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., wnioskodawca musi wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (zob. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Wr 546/10, LEX nr 1112662).

Dlatego też Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje obejmujące numery ewidencyjne działek, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań.

Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 6 ust.1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.