Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody z dnia 30 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 30 marca 2020 r., nr [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty z dnia 9 września 2019 r., nr [..], o odmowie wydania zaświadczenia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. B. zwróciła się do Starosty z wnioskiem, w trybie art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 139), zwanej dalej ustawą, o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych położonych w obrębie D., gmina U., tj. działek nr [..]-[..], w prawo własności. Według wnioskodawczyni doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż wskazany grunt jest zabudowany na cel mieszkaniowy.

Rozpoznając wniosek postanowieniem z dnia 9 września 2019 r. Starosta odmówił wydania żądanego zaświadczenia dla działki nr [..], dla której Sąd Rejonowy, prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy zdefiniował, jakie grunty należy rozumieć przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, natomiast na wskazanej nieruchomości położony jest budynek nieujawniony w ewidencji gruntów i budynków, przeznaczony na cele turystyczne. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla północno – wschodniego fragmentu obrębu geodezyjnego [..], przyjętym uchwałą nr V.26.2015 Rady Gminy z dnia 12 lutego 2015 r., podstawowym przeznaczeniem przedmiotowej działki jest zabudowa usług turystycznych, z wyłączeniem pól namiotowych. Do dnia wydania postanowienia na tej nieruchomości prowadzony był turystyczny wynajem pokoi, a ogłoszenia o nim były dostępne na wielu stronach internetowych. Zostało to potwierdzone również wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt [..], na mocy którego orzeczono o oddaleniu powództwa J. S. (obecnie B.) o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania z 2% na 1%, m.in. przedmiotowej nieruchomości z uwagi na fakt, że sąd uznał, że nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele mieszkalne. Biorąc pod uwagę powyższe, że oraz fakt, że przekształceniu podlegają grunty wyłącznie zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, ewentualnie z obiektami, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz w związku ze stanem faktycznym nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, którego sposobem korzystania jest cel turystyczny nie mieszczący się w katalogu obiektów, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3, nie można było zakwalifikować przedmiotowej nieruchomości do gruntów, na których ustanowione prawo użytkowania wieczystego z mocy prawa przekształciło się z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności.

Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawczyni, postanowieniem z dnia 30 marca 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że w wypisie z rejestru gruntów działka nr [..], na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, oznaczona jest symbolem B - tereny mieszkaniowe i wymienione są w nim lokale wraz z odrębnymi numerami ksiąg wieczystych. Zgodnie z wpisami w księdze wieczystej nr [..] nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym wyodrębniono 6 samodzielnych lokali mieszkalnych, dla których założono odrębne księgi wieczyste. Organ przytoczył stanowisko skarżącej, według której ustawodawca nie uzależnił przekształcenia od przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, stawki opłaty za użytkowanie wieczyste ani celu, na jaki grunt został oddany w użytkowanie wieczyste w umowie, ani od faktycznego wykorzystywania gruntu, lecz posłużył się kryterium rodzaju zabudowy. W ocenie organu może wynikać z faktu, że rodzaj zabudowy powinien być zgodny z zapisami zarówno umowy, jak i planu miejscowego, podobnie jak stawka opłaty. W innym bowiem wypadku, stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. Odnośnie zaś stawki w art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Natomiast faktyczne wykorzystywanie gruntu nie ma znaczenia w rozumieniu takim, czy nieruchomość jest w danym momencie faktycznie zamieszkiwana przez jej właściciela.

Zdaniem Wojewody, przepisów ustawy nie można odczytywać w oderwaniu od idei, jaka stała za jej uchwaleniem, a po drugie, każdą sprawę należy rozpatrywać w całokształcie jej okoliczności. Organ wskazał, że z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że ma ona na celu usprawnienie dotychczasowych procesów przekształcania praw użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w szczególności na rzecz członków wspólnot mieszkaniowych. Poprzednia ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. przyznawała bowiem roszczenie o przekształcenie określonym grupom użytkowników. Wskazano, że jednej z grup, tj. właścicielom lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych, usytuowanych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste, przysługiwał udział w nieruchomości wspólnej (udział w prawie do gruntu), zatem byli współużytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest budynek. Ta grupa użytkowników gruntów publicznych napotykała jednak na poważne trudności przy przekształceniu prawa do gruntu, ponieważ do przekształcenia niezbędna była zgoda wszystkich właścicieli lokali, co powodowało przedłużanie, a nawet blokowanie przekształcenia. W związku z tym celem obecnie obowiązującej ustawy była eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości. Zdaniem Wojewody, konieczne jest jednak, aby ze względu na konstytucyjną zasadę równego traktowania i nieróżnicowania podmiotów posiadających te same cechy relewantne, zakresem ustawy o przekształceniu objęci zostali wszyscy użytkownicy wieczyści, którzy wykorzystują grunty publiczne na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, czyli zarówno właściciele lokali mieszkalnych w budynkach wielolokalowych, jak i domów jednorodzinnych.

Organ odwoławczy podkreślił, że przed sądem powszechnym Starosta wykazał zasadność utrzymania na przedmiotowej nieruchomości 2% stawki opłaty za użytkowanie wieczyste, czyli stawki dla nieruchomości, na których prowadzi się działalność turystyczną. Organ I instancji monitorował, że na nieruchomości taka działalność była prowadzona. Ponadto, Wojewoda zwrócił uwagę na prowadzone śledztwo w sprawie m.in. dokonanego w października 2010 r. podrobienia w celu użycia za autentyczny dokumentu w postaci projektu budowlanego, dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynków rekreacyjno-mieszkalnych na budynki mieszkalne, posadowionych m.in. na przedmiotowej działce. Śledztwo, co prawda, zostało umorzone postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt [..], wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa, jednak okoliczności opisane w uzasadnieniu tego postanowienia pokazują, w jaki sposób doszło do wyodrębnienia lokali mieszkalnych na przedmiotowej nieruchomości, tj. do wydania zaświadczeń o samodzielności lokali doszło na podstawie nieprawdziwych informacji. Zatem Wojewoda uznał, że nie można użyć argumentu o wyodrębnieniu lokali dla poparcia tezy o zabudowaniu nieruchomości na cele mieszkaniowe skutkującego przekształceniem.

W skardze zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ustawy oraz art. 218 i 219 k.p.a., a także błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w wyniku którego wydano postanowienie istotnie naruszające prawa skarżącej jako użytkownika wieczystego przedmiotowych działek gruntu.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ustawodawca postanowił ograniczyć postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ wydający zaświadczenie do wpisów widniejących w ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych. Zgodnie z mapą ewidencyjną na działkach znajdują się budynki, które - z uwagi na bezczynność organu ewidencyjnego - nie są wpisane do rejestru gruntów. Brak jest opisu tych budynków, oznaczonych jako BNE - budynki nieewidencyjne, natomiast budynki te są naniesione na mapę ewidencyjną. W rejestrze gruntów ujawnione są działki, których współwłaścicielami są właściciele 6 wyodrębnionych lokali. Wszystkie lokale należą do wnioskodawczyni. Działki oznaczone są symbolami B - tereny mieszkaniowe. Powołując się na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków skarżąca wskazała, że do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, w tym zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne. Wobec czego, zdaniem skarżącej, zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków, nieruchomości zabudowane są budynkami mieszkalnymi, w których wyodrębniono po 6 lokali mieszkalnych. Natomiast zgodnie z wpisami w księgach wieczystych, nieruchomości zabudowane są stanowiącymi odrębne nieruchomości budynkami mieszkalnymi o powierzchni użytkowej 202,66 m2 każdy. W każdym z trzech budynków wyodrębniono 6 samodzielnych lokali mieszkalnych, dla których założono odrębne księgi wieczyste.

Skarżąca powołała się na art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Ponadto, wskazano, że ani ustawa Prawo budowlane ani inne ustawy nie zawierają definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zatem, zgodnie z zamiarem ustawodawcy wyrażonym w uzasadnieniu do projektu ustawy, przekształceniu podlegać będzie budynek, w którym ponad połowa lokali to lokale mieszkalne. W ocenie skarżącej, konstrukcja art. 1 ust. 2 ustawy pozwala na objęcie przepisami gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wielolokalowymi) o funkcji mieszanej, np. dominująca funkcja mieszkaniowa, dodatkowa – usługowa (np. sytuowanie lokali handlowych i usługowych na parterze budynków mieszkalnych). Lokal mieszkalny może być również zarejestrowany jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej czy siedziba spółki prawa handlowego a takie okoliczności nie wyłączają możliwości przekształcenia prawa. Zatem w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi ustawodawca uzależnia wystąpienie skutków przewidzianych w ustawie od tego, czy co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji wskazując, że przekształceniu podlega grunt zabudowany takim budynkiem, w którym ponad połowa lokali to lokale mieszkalne i to bez względu na ich powierzchnię. Nie ma natomiast znaczenia faktyczny sposób wykorzystywania działek, stawka opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ani cel, na jaki grunt został oddany w użytkowanie wieczyste w umowie. Bez znaczenia pozostaje również przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do którego ustawa nie odsyła. Skarżąca wskazała jednak, że wbrew ustaleniom organów, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza także usługi: handel detaliczny, gastronomia, rozrywka, usługi oraz mieszkania. Wobec powyższego istnienie lokali mieszkalnych w przedmiotowych budynkach wnioskodawczyni, jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu. Podobnie, nie ma znaczenia faktyczne wykorzystywanie gruntu, przy czym podkreślono, że wykorzystanie turystyczne, czyli najem lokali, realizowany jest na gruncie wyłącznie w okresie letnim, na przełomie lipca i sierpnia, a ponadto nie we wszystkich budynkach i nie w każdym lokalu. Skarżąca zarzuciła organom pominięcie w postępowaniu wyjaśniającym treści wpisów w księgach wieczystych, czym rażąco naruszono art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 2, 3 i 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Natomiast w odniesieniu do wywodu organu II instancji na temat celu ustawy wskazano, że w trakcie prac legislacyjnych nastąpiła zmiana kryterium z funkcjonalnego na przedmiotowy, co było zamierzoną zmianą ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2020 r. skarżąca podtrzymała twierdzenia skargi wskazując dodatkowo, że jej stanowisko co do związania organów zapisami ewidencji gruntów i budynków zostało potwierdzone w sprawie dotyczącej sąsiedniej nieruchomości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 22 września 2020 r., II SA/Gd 523/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 30 marca 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 9 września 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w gminie U., obręb D., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..].

Problematyka zaświadczeń została uregulowana w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej jako k.p.a. Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Natomiast samą wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.

Biorąc pod uwagę powyższe, zaświadczenie wydawane w trybie k.p.a. nie jest indywidualnym aktem administracyjnym, lecz potwierdza jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z uwagi na ograniczony charakter omawianego postępowania nie wymaga ono prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19, z dnia 25 lutego 2020 r., II OSK 114/19, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie wyjaśniające spełnia zatem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09; z dnia 8 września 2009 r., I OSK 104/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004, nr 10 s. 63). Brak jest też podstaw do tego, aby w tego rodzaju sprawie stosować art. 75 § 1 k.p.a., czyli dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jest to postępowanie prowadzone jedynie w oparciu o stosowne dokumenty (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1359/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od ogólnych, uregulowanych w k.p.a., zasad dotyczących wydawania zaświadczeń, w każdej sprawie należy również uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydania zaświadczenia są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Na mocy art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa. Zaświadczenie to zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zd. 1). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 (tj. opłaty jednorazowej) i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (tj. wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty w drodze decyzji) oraz stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 4 i 5 ustawy).

Z powyższych regulacji wynika, że dla możliwości wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest zabudowania na cele mieszkaniowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Tak wyznaczony zakres przedmiotowy może rodzić szereg trudności interpretacyjnych, albowiem ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają oraz do przesłanek o charakterze ocennym, wymagających weryfikacji (por. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, LEX 2019).

Aby ustalić znaczenie pojęć zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy, należy więc sięgnąć do przepisów ustaw odrębnych. W przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy odnieść się do treści art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym – należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Natomiast brak w przepisach prawa wyraźnej definicji "budynku wielorodzinnego" nakazuje przyjąć, że będzie nim budynek mieszkalny inny niż budynek jednorodzinny. Za takim stanowiskiem przemawia treść § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku mieszkalnym – należy przez to rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny i budynek mieszkalny jednorodzinny. W przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi ustawodawca uzależnia wystąpienie skutków przewidzianych w ustawie od tego, czy co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Decydujące znaczenie dla przekształcenia będzie miała przeważająca funkcja mieszkalna budynku. Konstrukcja art. 1 ust. 2 ustawy pozwala zatem na objęcie jej przepisami gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wielolokalowymi) o funkcji mieszanej, np. dominująca funkcja mieszkaniowa, dodatkowa – usługowa. Funkcja mieszkalna jest tu okolicznością kluczową. Dlatego też w zakresie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy wielorodzinnego nie mieszczą się żadne budynki zamieszkania zbiorowego. Stanowią one bowiem odrębną kategorię budynków i posiadają odmienną definicję legalną. Zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia, budynkiem zamieszkania zbiorowego jest budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. W związku z tym nieruchomości zabudowane takimi budynkami nie polegają przekształceniu na podstawie przepisów ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na gruncie ustawy przekształceniowej z 2005 r. zwrócono uwagę, że inne są cele zabudowy, gdy chodzi o zabudowę na cele mieszkaniowe, a inne zabudowy letniskowej, chociażby budynkami rekreacji indywidualnej czy zamieszkania zbiorowego. Nie ma zatem znaczenia, czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo, czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem, ale ważne jest to, czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. co do zasady do stałego zamieszkiwania przez konkretną osobę lub osoby. Nie można więc mówić, że zabudowa, np. budynkami rekreacji indywidualnej, hotelami czy domami wypoczynkowymi, jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w budynkach takich można przebywać czy też mieszkać przez cały rok. Nie w takim bowiem celu zostały wybudowane i nie w takim celu – co do zasady – są wykorzystywane (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r., II SA/Sz 937/17, LEX nr 2406384, wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., I OSK 900/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, punktem wyjścia do ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 276), zwanej dalej P.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 P.g.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). W konsekwencji przyjęto zasadę bezwzględnego związania zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania ustawy. Jednak wątpliwości co do zakresu tego związania mogą powstać w przypadku kolizji między stanem faktycznym nieruchomości a informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, w której wpisy częstokroć mogą mieć walor historyczny, nieuwzględniający zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej po jego wybudowaniu (por. Ł. Sanakiewicz, op. cit.).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że uzasadnieniem odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności były okoliczności nie wynikające z treści wpisów w ewidencji gruntów i budynków, czy z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [..].

Organy obu instancji stwierdzając brak zaistnienia przesłanki z art. 1 ust. 2 ustawy, tj. ustalając, że działkę nr [..] zabudowano na cele inne niż mieszkaniowe, oparły się na treści wyroku Sądu Rejonowego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt [..], wskazującego na zasadność utrzymania na spornej nieruchomości 2% stawki opłaty za użytkowanie wieczyste, czyli stawki dla nieruchomości, na których prowadzi się działalność turystyczną. Nadto, powołały się na okoliczności związane z postępowaniem karnym w sprawie dokonanego w październiku 2010 r. podrobienia w celu użycia za autentyczny dokumentu w postaci projektu budowlanego, dotyczącego zmiany sposobu użytkowania położonego na spornej nieruchomości budynku rekreacyjno-mieszkalnego na budynek mieszkalny, umorzonego z powodu niewykrycia sprawcy. Powyższe okoliczności posłużyły organom do sformułowania tezy, że do wydania zaświadczeń o samodzielności lokali w budynku na działce nr [..] doszło na podstawie nieprawdziwych informacji, a tym samym nie można argumentu o wyodrębnieniu lokali użyć do poparcia stanowiska o zabudowaniu nieruchomości na cele mieszkaniowe skutkującego przekształceniem. Odwołano się również do wyników wizji lokalnej stanu budynku przeprowadzonej w 2012 r. Za istotny dowód w sprawie organy uznały także wydruki ze stron internetowych dotyczących wynajmowania pokoi na cele turystyczne w przedmiotowym budynku.

Analizując powyższe stwierdzić należało, że organy w sposób nieuzasadniony odstąpiły od weryfikacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków oraz treści księgi wieczystej prowadzonej dla wskazanej nieruchomości, które zasadniczo winny mieć znaczenie pierwszorzędne dla oceny charakteru zabudowy gruntu w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, a oparły się na okolicznościach, które nie mogły mieć decydującego znaczenia w tym zakresie. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ proceduje w oparciu o dane aktualne wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Zatem nawet jeżeli inne okoliczności wskazują na niezgodność stanu faktycznego ze stanem ujawnionym w ewidencji, rozstrzygające znaczenia mają zapisy ewidencyjne. Z treści art. 22 ust. 2 P.g.k. wynika obowiązek aktualizacji danych wpisanych do ewidencji gruntów i budynków tak, aby aktualne było domniemanie ich zgodności z rzeczywistym stanem. Organy w każdym przypadku niezgodności danych wpisanych do ewidencji z rzeczywistym stanem zobowiązane są do uwzględniania w odpowiednim do tego trybie zmian mających wpływ na treść danych wpisanych do ewidencji gruntów i budynków, mogąc doprowadzić do zrewidowania aktualnych ustaleń, wynikających z tego rejestru. W przeciwnym razie, jeśli brak jest podstaw do takiej aktualizacji, wydają zaświadczenie w oparciu o dane wynikające z tego rejestru.

Z danych ujawnionych w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów sporządzonym w dniu 5 kwietnia 2019 r., według stanu na dzień 29 września 2017 r., wynika, że działka nr [..] stanowi użytek B – tereny mieszkaniowe. Zawarta jest tam również informacja o współużytkowaniu wieczystym skarżącej związanym z 6 lokalami o określonych numerach, dla których urządzono odrębne księgi wieczyste. W ewidencji nie odnotowano rodzajów tych lokali, tj. czy są to lokale mieszkalne czy niemieszkalne, co winno się znaleźć w jej zapisach zgodnie z § 71 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 393). Powyższe okoliczności nie zostały poddane weryfikacji przez orzekające organy.

Nie odniosły się one również do treści księgi wieczystej nr [..], według stanu na dzień 20 września 2019 r., obejmującej własność nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [..] oraz własność nieruchomości budynkowej z wyodrębnionymi 6 samodzielnymi lokalami. W ocenie Sądu, treść zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej należy ocenić, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, w świetle rodzaju zabudowy zrealizowanej na działce nr [..], której ewidencyjne oznaczenie jako terenów mieszkaniowych, jest niezaprzeczalne.

Powyższym obowiązkom organ odwoławczy uchybił akceptując ustalenia organu I instancji, nie mające odzwierciedlenia w powołanych wyżej przepisach prawa, i uchylając się zarazem od oceny dowodów, które mają decydujące znaczenie w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.

Wobec tego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W konsekwencji, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku podejmując rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń i przysługujących mu kompetencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie.