Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Małgorzata Stahl del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 182/11 w sprawie ze skargi J. G. S. na zarządzenie pokontrolne Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. G. S. na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie wyrokiem z 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 182/11) oddalił skargę J. G. S. na zarządzenie pokontrolne Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze z [...] listopada 2010 r. w przedmiocie gospodarowania odpadami.

Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał następujące okoliczności.

W dniu [...] listopada 2010 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze wydał, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 23 czerwca 2010 r., 8 września 2010 r. oraz 12 października 2010 r. w Przedsiębiorstwie Handlowo - Usługowym "[...]" J. S. w D., zarządzenie pokontrolne w stosunku do J. G. S., jako osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą.

Pismem z dnia 7 stycznia 2011 r. skarżący, za którego działał jego pełnomocnik, wezwał Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze do usunięcia naruszenia prawa w postaci wydania zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] listopada 2010 r. wobec J. G. S. na podstawie ustaleń kontrolnych przeprowadzonych z naruszeniem przepisów prawa - art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, to jest bez wymaganego przepisami prawa upoważnienia do kontroli. Jednocześnie wniósł o uchylenie zarządzenia pokontrolnego i umorzenie postępowania w całości.

Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. organ administracji wskazał, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego.

W skardze skarżący zaskarżył w całości zarządzenie pokontrolne i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 i w zw. z art. 79a ust. 1 i 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie czynności postępowania kontrolnego i w konsekwencji wydanie zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] listopada 2010 r. wobec J. G. S. na podstawie dowodów i ustaleń kontrolnych przeprowadzonych z naruszeniem art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79a ust. 1 i 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to jest bez wymaganego przepisami prawa upoważnienia do kontroli oraz poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przypadku ustaleń kontroli i zgromadzonych dowodów, na które powołuje się organ administracji, brak było upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy J. S. Organ administracji przedłożył upoważnienie do kontroli dotyczące innego podmiotu, wobec czego nie mogło ono stanowić podstawy do przeprowadzenia kontroli u skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że zarządzenie pokontrolne z dnia [...] listopada 2010 r. wydane zostało w związku z przeprowadzoną kontrolą na terenie Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" J. S. w D. Przeprowadzona kontrola była wynikiem pisma Komendy Powiatowej Policji w Ż., która zwróciła się do Inspektoratu o podjęcie interwencji związanej z podejrzeniem popełnienia przestępstwa określonego w art. 183 k.k. przez G. S. Upoważnienie do kontroli obejmowało całokształt działalności gospodarczej prowadzonej według wskazań Policji przez G. S. w miejscowości D., gmina Ż. Wskazano, że kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ze względu na zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska naturalnego i nie wymagała wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej podjęcia. Nadto organ wskazał, że podczas kontroli w dniu 23 czerwca 2010 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Zielonej Górze okazali legitymacje służbowe oraz upoważnienie do kontroli przebywającemu na terenie kontrolowanego podmiotu D. S. - synowi właściciela kontrolowanego przedsiębiorstwa, J. G. S. Za jego zgodą oraz w jego obecności zgodnie z art. 79a ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przeprowadzono oględziny terenu firmy wykonując fotografie oraz sporządzając protokół z oględzin, który D. S. podpisał bez żadnych zastrzeżeń.

Dodatkowo organ wskazał, że w trakcie kontroli D. S. nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących kontrolowanej jednostki podając, że działalność gospodarczą prowadzi jego ojciec. Jednocześnie w dniu 23 czerwca 2010 r. D. S. przyjął oryginał upoważnienia do kontroli wraz z jej zakresem. Organ wskazał również, że w toku dalszych czynności i ustaleń Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze wezwał skarżącego do udziału w podejmowanych przez Inspektorat czynnościach kontrolnych. Po wielokrotnym przekładaniu terminu, w dniu 8 września 2010 r. na terenie Urzędu Gminy w Ż. doszło do spotkania przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Zielonej Górze z pełnomocnikiem J. G. S. Organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego przedstawił pełnomocnictwo oraz podpisał przedłużenie (wystawione w dniu 8 września 2010 r.) upoważnienia do kontroli, w którym wskazano, że jego adresatem jest skarżący.

Organ wskazał również, że pismem z dnia 8 września 2010 r. J. G. S. upoważnił syna G. S. do reprezentowania go podczas kontroli. Nadto organ podkreślił, że nikt z przedstawicieli wskazanego przedsiębiorstwa, jak również pełnomocnicy skarżącego nie kwestionowali zasadności oraz podstaw prawnych kontroli. W toku kontroli skarżący nie skorzystał także z prawa wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organy kontroli, na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wyjaśniając przyczyny oddalenia skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stanowi art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z treści tego przepisu wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Jednakże wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro zatem przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowiska określa art. 2 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu do jej zadań należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, kontrola eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, podejmowanie decyzji wstrzymujących działalność prowadzoną z naruszeniem wymagań związanych z ochroną środowiska lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, a także wykonywanie innych zadań określonych odrębnymi przepisami. Przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest między innymi do wstępu na teren nieruchomości, pobierania próbek, przeprowadzania niezbędnych badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko, oceny sposobu eksploatacji instalacji lub urządzeń, w tym środków transportu, oceny stosowanych technologii i rozwiązań technicznych, żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego, żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli, oceny sposobu wykonywania pomiarów emisji, ilości pobranej wody oraz odprowadzanych ścieków przez jednostkę prowadzącą pomiary, w tym poprawności sposobu pobierania i analizy próbek.

Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną oraz wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do wszczęcia i przeprowadzenia kontroli Sąd wskazał, że uprzedzanie o zamiarze przeprowadzenia kontroli zostało wprowadzone do ustawodawstwa w następstwie zarzutów przedsiębiorców dotyczących uciążliwości postępowań kontrolnych, w szczególności ich kumulacji. Nie może być jednak wątpliwości, że tam, gdzie przedmiotem kontroli są dobra szczególnie chronione zawiadomienia nie dokonuje się. Zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze kontrola przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego odbyła się na skutek wystosowanego do organu pisma Komendy Powiatowej Policji w Ż., która zwróciła się do Inspektoratu o podjęcie interwencji związanej z podejrzeniem popełnienia przestępstwa określonego w art. 183 k.k. Wobec tego Sąd stwierdził, że organ nie naruszył prawa dokonując kontroli bez wcześniejszego zawiadomienia skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli na terenie jego przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że kontrola przedsiębiorstwa skarżącego została przeprowadzona bez wymaganego upoważnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 79a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej upoważnienie, do kontroli powinno zawierać co najmniej wskazanie podstawy prawnej, oznaczenie organu kontroli, datę i miejsce wystawienia, imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do wykonania kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej, oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą, określenie zakresu przedmiotowego kontroli, wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji, pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Dalej stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, że wydane przez organ upoważnienie do kontroli z dnia 23 czerwca 2010 r. zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że faktycznie wskazuje, że kontrolowana działalność prowadzona jest przez G. S., jednakże uznał to za omyłkę pisarską, wynikającą z treści informacji podanej organowi administracji przez policję, która nie ma wpływu na zakres i przedmiot kontroli oraz wydanego upoważnienia. Wskazał, że od momentu wszczęcia kontroli do jej zakończenia nie było wątpliwości co do tożsamości podmiotu kontrolowanego, jego formy organizacyjnej, zakresu oraz przedmiotu kontroli i miejsca jej prowadzenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie rozstrzyga w sposób szczególny o konsekwencjach prawnych wadliwości upoważnienia. Natomiast wedle reguł ogólnych wskazane uchybienie powinno mieć choćby hipotetyczny wpływ na wynik sprawy. Następnie stwierdził, że w świetle powyższych okoliczności rozważana omyłka nie miała żadnego wpływu na postępowanie i jego wynik.

Nadto – zdaniem Sądu pierwszej instancji – uchybienie to, tak jak i dotyczące wszczęcia oraz przebiegu postępowania nie zostało podniesione w toku postępowania przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W związku z tym wskazał, że zgodnie z art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem, między innymi przepisów art. 79-79b powołanej ustawy. Dalej wskazał, że w toku postępowania skarżącego reprezentował profesjonalny pełnomocnik – adwokat, który w dniu 19 października 2010 r. został zapoznany z protokołem kontroli, aktami sprawy, w tym z zebranym materiałem dowodowym. Z treści protokołu wynika, że nie zgłosił on przed jego podpisaniem żadnych uwag. Nie został także wniesiony sprzeciw.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie znajduje także potwierdzenia zarzut wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Następnie stwierdził, że niezasadność podniesionych przez skarżącego i omówionych wyżej zarzutów sprawia, że nie prowadzą one do uchybień dotyczących gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Z przebiegu postępowania odzwierciedlonego w aktach administracyjnych wynika także, że kontrola nie naruszała innych przepisów prawa wobec czego zgromadzone w jej trakcie dowody mogą być uznane za dowody w postępowaniu administracyjnym. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i interesem społecznym oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wobec tego zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ administracji art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadnione. Wskazał przy tym, że także uzasadnienie zarządzenia odzwierciedla stan faktyczny oraz zawiera jego właściwą kwalifikację materialnoprawną.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi skarżącego, mimo że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 i art. 79a ust. 1 i 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającym na przeprowadzeniu postępowania kontrolnego i wydaniu zarządzenia pokontrolnego wobec skarżącego bez upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego inspektorzy ochrony środowiska przeprowadzili u niego kontrolę bez wymaganego upoważnienia, gdyż zamiast upoważnienia do kontroli skarżącego przedstawili upoważnienie do kontroli G. S. Zakwestionowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego wskazanie w upoważnieniu do kontroli G. S. zamiast skarżącego było omyłką pisarską. Podniesiono, że organ administracji nie powoływał się na oczywistą omyłkę oraz że wówczas należało by przyjąć, że również w piśmie Komendy Powiatowej Policji w Ż., które spowodowało zainicjowanie kontroli, była pomyłka. Zdaniem skarżącego w piśmie tym jednakże nie było pomyłki, gdyż Policja zwróciła się o podjęcie interwencji w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez G. S. Wskazano, że G. S. jest prezesem zarządu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której przedmiot działalności również obejmuje pośrednictwo w sprzedaży złomu. Podkreślono, że skarżący prowadzi odrębną od G. S. działalność gospodarczą w związku z czym upoważnienie do kontroli dotyczyło działalności tego ostatniego, a nie skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też, że organ administracji nie zweryfikował działalności obu przedsiębiorców w odpowiednich rejestrach i dopiero po kilku miesiącach, 8 września 2010 r., przedstawił upoważnienie do kontroli wystawione prawidłowo na skarżącego. Zdaniem skarżącego dopiero od tej chwili czynności kontrolne wobec skarżącego można uznać za zgodne z prawem. Jednakże do 8 września 2010 r. czynności kontrolne były przeprowadzane bez wymaganego upoważnienia, co powoduje, że zarządzenie pokontrolne opiera się na dowodach zgromadzonych wbrew art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania).

Odnosząc się do przytoczonej przez skarżącego podstawy kasacyjnej należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie był i nie mógł być w rozpoznawanej sprawie stosowany. Przepis ten, jak wynika z jego jednoznacznego brzmienia, stosuje się wtedy, gdy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji jest decyzja administracyjna lub postanowienie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona natomiast została nie decyzja administracyjna i nie postanowienie, ale inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli przedmiot zaskarżenia wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiego przedmiotu zaskarżenia nie dotyczy art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz art. 146 tej ustawy.

Kontynuując ten wątek wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie były także stosowane powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Najkrócej mówiąc, gdyby w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to organ administracji wydałby decyzję lub postanowienie, a nie podjął inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Istota działania organów administracji w formie, której dotyczy art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polega na tym, że są to sytuacje uregulowane w przepisach szczególnych i w taki sposób, że brak podstaw, aby uznać, że organ administracji działa poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, a więc w formach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej, w których powołuje się wymienione wyżej przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, są chybione.

Trafnie natomiast w skardze kasacyjnej powołuje się, mogące mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 220 z 2010 r., poz. 1447 ze zm.), w szczególności art. 77 ust. 6 oraz art. 79a ust. 1 i 6 tej ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy, drugi zaś stwierdza, w zakresie, który jest istotny z uwagi na uzasadnienie skargi kasacyjnej, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, które powinno zawierać m.in. oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą. Podstawa skargi kasacyjnej przytoczona przy użyciu powołanych przepisów sprowadza się do tezy, że organ administracji nie mógł wydać zarządzenia pokontrolnego, gdyż kontrola, którą miało ono zakończyć, została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, mianowicie na podstawie upoważnienia, w którym wskazano innego przedsiębiorcę niż ten, którego dotyczyło zarządzenie pokontrolne.

Przystępując do oceny tak przytoczonej podstawy kasacyjnej należy zacząć od wykładni art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten jest wyrazem koncepcji zakazu użycia owoców zatrutego drzewa, czyli zakazu dowodowego polegającego na tym, że w imię ochrony wyżej cenionych wartości zakazuje się użycia w określonym postępowaniu dowodu uzyskanego w sposób naruszający te chronione wartości. Jest to instytucja prawna w polskim systemie prawa wyjątkowa. Z reguły w różnych procedurach, mimo istniejących ograniczeń, obowiązuje zasada prawdy materialnej (obiektywnej), której obce są formalne ograniczenia dowodowe, w tym zakaz użycia owoców zatrutego drzewa. Ten wyjątkowy charakter zakazu użycia owoców zatrutego drzewa nakazuje wykładać art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej bardzo ściśle.

Mając to na uwadze wskazać należy, że mówi on o tym, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie mogą stanowić dowodu w różnych dalej wymienionych postępowaniach. Zakaz użycia dotyczy zatem konkretnych dowodów. Z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wynika natomiast, aby każde uchybienie przepisom prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, bez względu na jego wagę, powodowało uznanie całej kontroli za niebyłą i tym samym stanowiło przeszkodę do wydania zarządzenia pokontrolnego.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że w chwili rozpoczęcia kontroli organ kontroli uchybił art. 79a ust. 1 i 6 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż czynności kontrolne wobec skarżącego podjęto po okazaniu upoważnienia, w którym jako przedsiębiorcę objętego kontrolą wskazano G. S. Nie była to przy tym, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, oczywista omyłka tylko konsekwencja nieścisłości w źródle informacji o okolicznościach uzasadniających podjęcie kontroli. Jednakże, jak sam skarżący przyznaje, błąd polegający na określeniu przedsiębiorcy objętego kontrolą został naprawiony najpóźniej w dniu 8 września 2010 r., kiedy przedstawiono upoważnienie do kontroli ze wskazaniem skarżącego jako przedsiębiorcę objętego kontrolą. Następnie, mianowicie tego samego dnia oraz 12 października 2010 r. przeprowadzono kolejne czynności kontrolne. Zatem, wydanego w dniu 9 listopada 2010 r. zarządzenia pokontrolnego nie sposób podważać z tego powodu, że kontrolę rozpoczęto na podstawie upoważnienia, w którym błędnie oznaczono przedsiębiorcę objętego kontrolą, skoro następne czynności kontrolne były przeprowadzane na podstawie prawidłowego upoważnienia.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ustalonych zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).