Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych I. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku H. S. z dnia 23 maja 2011 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. nakłada na Burmistrza [...] grzywnę w wysokości 500 zł /słownie: pięćset złotych/.

Przedmiotem skargi H.S. jest bezczynność Burmistrza [...] w sprawie uregulowania stosunków wodnych.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 12 września 2012 r. H.S. zwrócił się do Burmistrza [...] (wskazując, że nawiązuje do pisma z dni 23 maja 2011 r.) o wszczęcie postępowania na podstawie art. "29 § 1 pkt 3" oraz "art. 4.1 pkt 5" ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 469) Prawo wodne, zwanej dalej "ustawą". Wniósł o skuteczne podjęcie działań mających na celu odmulenie rowów i cieków wymienionych w poprzednim piśmie , ukarania winnych zaniedbań i braku działań w ww. sprawie oraz przeprowadzenia postępowania zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwaną dalej "K.p.a.", tj. nakazanie właścicielowi działki nr 3442 oraz działki nr 1859 przywrócenia stanu poprzedniego (odmulenie) lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom.

W odpowiedzi na ww. pismo Burmistrz [...] w piśmie z dnia 19 września 2011 r. wyjaśnił, że nie jest właściwy w powyższej sprawie, bowiem rów obejmujący ww. działki znajdujący się w miejscowości S. stanowi własność Skarbu Państwa, we władaniu Starostwa Powiatowego [...].

Następnie w piśmie z dnia 15 czerwca 2012 r. w odpowiedzi na pismo z dnia 4 czerwca 2012 r. poinformował H. S., że ciek wodny stanowiący działkę nr 1859 oraz przepust pod drogą wojewódzką, jak również przepust pod drogą gminną stanowiące działki o nr 3333 i nr 3334 zostały udrożnione. W kwestii udrożnienia cieku wodnego (działka nr 3442) oraz przepustów znajdujących się w jego ciągu w trakcie wizji w terenie stwierdzono, że przedmiotowy ciek i przepusty są drożne. Organ wyjaśnił, że prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia właściciela, jak i administratora ww. cieków wodnych. Analogiczne stanowisko organ wyraził w piśmie z dnia 1 lutego 2013 r. W piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r. w odpowiedzi na pismo z dnia 19 listopada 2013 r. organ wskazał, że stosowanie do treści art. 21 ust. 1 ustawy w obecnym stanie prawnym podmiotem wykonującym prawa właścicielskie w stosunku do cieku znajdującego się w granicach działek nr 1859 i 3442 oznaczonych jako "Wp" (woda płynąca- naturalny ciek wodny), stanowiących własności Skarbu Państwa jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych działający w imieniu Marszałka Województwa [...].

W dniu [...] stycznia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., zwanego dalej Kolegium lub SKO, wpłynęło zażalenie H.S. na niezałatwienie przez Burmistrza [...] w terminie sprawy dotyczącej cieku wodnego obejmującego działki o nr 3442 i 1859 w S. Podał, że sprawa ciągnie się od 2005 r. Pisma przesyłane są do nieodpowiednich instytucji, a organ nie reaguje na jego pisma, w których zwraca się o podjęcie działań w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 37, art. 123 K.p.a. postanowiło w pkt I uznać zażalenie H.S. na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczyć Burmistrzowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy, w pkt II zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, w pkt III stwierdzić, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ uwzględniając dokumentacje zalegająca w aktach sprawy stwierdził, że zachodzą podstawy do uznania, że Burmistrz [...] pozostaje w bezczynności. H.S. w piśnie z dnia 12 września 2011 r. wyraźnie wskazał podstaw prawną swego żądania, tj. art. 29 ustawy. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz nie zakończył prowadzonego postępowania w sposób właściwy, tj. nie wydał decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych w terminie określonym w art 35 K.p.a. Nie dopełnił także czynności określonych w art. 36 K.p.a., bowiem nie powiadomił stron niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Nie zastosował także ewentualnej adekwatnej konstrukcji prawnej, jaką przewiduje postepowanie administracyjne w oparciu o art. 66, 65 lub 61 a K.p.a.,która w sposób prawem przewidziany kończyłaby postepowanie przed organem, a jednocześnie dawała stronie możliwość ochrony swoich praw przez uruchomienie trybu odwoławczego. Zakończenie postępowania pismem informującym nie jest prawidłową forma sfinalizowania postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. zawiadomił H.S. o przekazaniu do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział [...] jego pism dot. udrożnienia i odmulenia cieku wodnego składającego się z działek nr 1859 i nr 3442 w S., w wyniku bezspornego ustalenia, że ww. ciek ma charakter cieku naturalnego i zaliczony został do śródlądowych wód powierzchniowych płynących oznaczonych jako "Wp". Powołał się na art. 11 ustawy wskazując, że Marszałek Województwa [...] wykonuje uprawienia właścicielskie w stosunku do ww. wód.

W wyniku rozpoznania kolejnego zażalenia H.S. z dnia 28 sierpnia 2014 r. na niezałatwienie sprawy w terminie Kolegium postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] uznało zażalenie H.S. na niezałatwienie przez Burmistrza [...] sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie w terminie za nieuzasadnione.

W skardze na bezczynność Burmistrza [...] H.S. zarzucił ww. organowi niewywiązanie się obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu polega na nieumiejętności wyegzekwowania na właścicielu potoku położonego na działce o nr 3442, 1859 oraz przepustu 8 – 235 w drodze wojewódzkiej [...] w miejscowości S., obowiązku ich należytego utrzymania. Zarzucił brak dobrej woli i przesyłanie pism do nieodpowiednich instytucji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wyjaśnił, że sprawa poruszana w pismach H.S. dot. wymiany oraz udrożnienia i odmulenia przepustu znajdującego się w ciągu drogi gminnej, oznaczonej działkami nr ew. 3333 i nr 3334 została załatwiona tj. przepust został udrożniony i odmulony (w miesiącach wiosennych w 2012 r.). Po ustaleniu stanu technicznego przedmiotowego przepustu stwierdzono, że nie zachodzi konieczność jego wymiany. Zgodnie z sugestiami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. pismem z dnia 4 kwietnia 2014r. Burmistrz [...] przekazał do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział [...], wnioski kierowane przez H.S. w sprawie udrożnienia i odmulenia cieku wodnego j/w, celem załatwienia zgodnie z właściwością. Organ bezspornie ustalił, że zgodnie z art. 11 ustawy Marszałek Województwa wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby, wymienionych w zał. Nr 2 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. Nr 16 poz. 149 z 2003r.) oraz w stosunku do wód nie wymienionych w art. 11 pkt 1-3. W tej sytuacji, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 21 i art. 26 pkt 1- ustawy utrzymanie wód stanowi obowiązek ich właściciela. W związku z powyższym [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych działający w imieniu Marszałka Województwa [...] jest zobowiązany do wykonywania czynności wskazywanych we wnioskach H. S., polegających na udrożnieniu i odmuleniu przedmiotowego cieku zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami prawa - Prawo wodne. Burmistrz [...] nie jest organem do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie poruszanej w pismach oraz zażaleniu wnioskodawcy.

W dniu 14 marca 2015 r. H.S. nadesłał odpis kierowanego do niego przez Marszałka Województwa [...] pisma z dnia 11 marca 2015 r., z którego wynika, że w chwili obecnej Marszałek Województwa [...] nie wykonuje praw właścicielskich w stosunku do działek nr ewid. 3442 i 1589 w miejscowości S., gm. [...]. Wynika to z faktu, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] stwierdził nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] wydanej w przedmiocie sprowadzenia w operacie ewidencji gruntów, obrębu [...], gmina [...], zmian oznaczenia użytków oraz danych podmiotowych w zakresie działek nr 4408, 1859 i 3442, na podstawie której dokonano zmiany oznaczenia użytku o symbolu W – grunty pod rowami na Wp wody płynące w działkach nr 4408 1859 i 3442 oraz o zmianie władającego ze Skarbu Państw na Skarb Państwa – Marszalek Województwa [...].

Z informacji przekazanych Sądowi wynika, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. stała się prawomocna z dniem 1 listopada 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w punktach 1-4 ustawy.

Przepisy ustawy nie definiują na czym polega bezczynność organów administracji publicznej, lecz w orzecznictwie sądów i doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w ustawowo ustalonym terminie organ nie podejmuje czynności, które "pozwoliły by zakończyć postępowanie wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu" (patrz T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN Warszawa 1996 s. 62-63).

Skarga na bezczynność ma na celu zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 23 maja 2011 roku skarżący zwrócił się do Burmistrza [...] o odmulenie rowów i cieków wodnych na działkach 3442 i 1859 z powołaniem się na przepis art. 29 prawa wodnego. W uzasadnieniu wniosku chce przywrócenia stanu poprzedniego.

W ewidencji gruntów wskazane działki oznaczone są "WP" – naturalne cieki wodne".

W dniu 24 stycznia 2014 roku skarżący złożył zażalenie na postępowanie Burmistrza, a SKO uznając je za uzasadnione decyzją z dnia [...] marca 2014r. wyznaczyło termin na załatwienie sprawy.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2014 roku skierowanym do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych o uznaniu się przez Burmistrza za niewłaściwy i przekazaniu prawy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu swojego stanowiska Burmistrz [...] naprowadził, że jest to ciek naturalny zaliczany do śródlądowych wód powierzchniowych płynących i wobec tego brak jego właściwości.

Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla stwierdzenia bezczynności organu w powyższym zakresie nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przepisami.

Natomiast okoliczności, które powodują zwlokę organu oraz jego działanie w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Warunkiem zatem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim zidentyfikowanie jej przedmiotu.

Ustalenie bowiem przedmiotu żądania strony determinuje odpowiedź na pytanie, czy żądaniu po stronie organu administracji odpowiada prawnie zdeterminowany obowiązek działania.

W swym wniosku skarżący przywołał przepis art. 29 prawa wodnego.

Ustawodawca powierzył wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta nieliczne zadania z zakresu gospodarki wodnej. Zadania te dotyczą przede wszystkim spraw lokalnych, a dokładniej stosunków wodnych na gruntach sąsiedzkich oraz powszechnego korzystania z wód. W zakresie tych sprawa wójt (burmistrz, prezydent) wydaje decyzje w trzech sytuacjach. Po pierwsze zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa wodnego, jeśli właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie, wójt wyznacza części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody. Następnie jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie – art. 29 ustawy.

Trzecią sytuacją, w której wójt wydaje decyzję jest zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa wodnego zatwierdzenie pisemnej ugody zawartej między właścicielami gruntów w sprawie zmiany stanu wody na gruntach.

W przedmiotowej sprawie żadna z tych sytuacji nie miała miejsca.

Założeniem wynikającym z art. 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy w ramach postępowania administracyjnego. Co do zasady załatwienie sprawy powinno wiązać się z jej rozstrzygnięciem, co do istoty w oparciu o przepisy administracyjne prawa materialnego.

Jednakże w sytuacji jeżeli nie jest możliwe rozstrzygnięcie co do istoty, organ administracji publicznej powinien nie rozstrzygając sprawy merytorycznie, zakończyć postępowanie administracyjne w inny sposób, kończąc postępowanie w danej instancji poprzez wydanie również decyzji administracyjnej.

Decyzją administracyjną, która nie rozstrzygając sprawy co do istoty kończy postępowanie w danej instancji jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Jak wynika z art. 1 pkt 1 k.p.a. normuje on postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Takie brzmienie przepisu obliguje Sąd w pierwszej kolejności do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy konkretna sprawa będąca przedmiotem rozpoznania ma te trzy elementy, których spełnienie jest warunkiem koniecznym do przyjęcia, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie wniosek skarżącego o załatwienie sprawy z zakresu prawa wodnego nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, co wyklucza możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów k.p.a. na podstawie art. 1 pkt 1, a w konsekwencji przepisów prawa materialnego, administracyjnego.

Uznanie nieruchomości oznaczonych w ewidencji 3442 i 1859 "za naturalne cieki i zaliczenie ich do śródlądowych wód powierzchniowych płynących" oznacza, że zastosowanie ma przepis art. 11 prawa wodnego.

Jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2004r. sygn. II CK 146/04, interpretując przepis art. 11 pr. wodnego nadal pozostają aktualne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów, której nadano moc zasady prawnej z 18 listopada 1971r. III CZP 28/71 OSNC 1972/3/43, iż prawo wodne rozróżnia własność wód oraz własność gruntów, które są pokryte wodami powierzchniowymi.

Brak wyjątków odnośnie normy wynikającej z art. 14 ust. 1 prawa wodnego prowadzi do wniosku, że przywrócenie zakłóconej równowagi polegającej na wyzuciu właściciela zalanego gruntu z prawa własności powinno się dokonać na drodze odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w Kodeksie cywilnym (patrz wyrok SN z dnia 19.XI.2004 II CK 146/04).

Analizując sprawę, w której wniosek został złożony w dniu 23 maja 2011 roku nie można przyjąć, że brak rozstrzygnięcia w sprawie był wynikiem jedynie błędu w interpretacji przepisów prawa. Wobec tego zasadne jest przyjęcie, że bezczynność miała charakter rażący.

Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 sąd wymierzył grzywnę.