Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie podziału Województwa [...] na obwody łowieckie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr [...] w części obejmującej nieruchomość położoną w miejscowości J., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; 2. odrzuca skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz skarżącej M. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa [...] (dalej: "Sejmik") z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie podziału Województwa [...] na obwody łowieckie (dalej: "zaskarżona uchwała").

II.1. Skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] określonego w załączniku do tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. S. (dalej: "skarżąca"). Skarżąca wskazała, że ww. uchwałą utworzono między innymi obwód nr [...] administrowany przez Koło Łowieckie [...]. Na terenie tego obwodu, w miejscowości J. (gmina J.) znajdują się działki leśne i rolne (numer księgi wieczystej KW [...]), których właścicielem jest skarżąca. W skardze zostało podkreślone, że podstawą prawną podjęcia uchwały Sejmiku nr [...] był art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie, który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy - prawo łowieckie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Wobec tego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie nadmieniła, że uprzednio wezwała Sejmik do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 26 października 2017 r.), a do dnia wniesienia skargi organ nie ustosunkował się do tego wezwania. W uzasadnieniu skargi powołano się m. in. na wyroki WSA w Warszawie w sprawach IV SA/Wa 1301/17 i IV SA/Wa 1302/17.

II.2. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sejmik Województwa [...] wskazał, że utracił podstawy prawne, aby zadośćuczynić żądaniu skarżącej, ponieważ na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 z dniem 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. Tym samym Sejmik Województwa [...] utracił prawo do wprowadzania zmian w zakresie podziału województwa [...] na obwody łowieckie, co powoduje także brak podstaw do ewentualnego uchylenia uchwały nr [...] w sprawie podziału Województwa [...] na obwody łowieckie w części dotyczącej konkretnych nieruchomości (gdyż spowodowałoby to faktyczną zmianę granic obwodów łowieckich). Jednocześnie do tej pory nie zostały zmienione przepisy ustawy Prawo łowieckie, w tym art. 27 ust. 1, który pozwoliłby na podjęcie działań w celu zmiany granic obwodów łowieckich. Konkludując, Sejmik Województwa [...] stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem w dacie jej podjęcia, a obecnie nie posiada on podstaw prawnych do wprowadzania zmian w zakresie granic obwodów łowieckich. W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Sejmik zwrócił również uwagę, że skarżąca została poinformowana o istniejącym już wyłączeniu działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (w m. J., gmina J.), w ramach istniejącego na niej ogrodzenia, z obwodu łowieckiego, zgodnie z definicją zawartą w art. 26 pkt 3 i 4, ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie. Co zaś do pozostałych działek skarżącej, to Sejmik wskazał na ograniczenia w prowadzeniu polowań wynikające m.in. z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz.U. z 2005 Nr 61 poz. 548, z późn. zm.)..

III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.1. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie, tj. w odniesieniu do należącej do skarżącej nieruchomości położonych w miejscowości J. (gmina J.), numer księgi wieczystej KW [...] (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W pozostałej części skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niewykazanie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2096; dalej: "u.s.w."). W świetle powołanego wyżej na art. 90 ust. 1 u.s.w. skarga na uchwałę gminy nie ma charakteru swoistego actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Dla skutecznego wniesienia takiej skargi konieczne jest stwierdzenie naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, naruszającą jego konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1282/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r., II OSK 1541/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2008 r., II OSK 1749/07 - CBOSA; W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych), ZNSA nr 3/2009, s. 36). Wobec powyższego należy uznać, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zakresie pozostałych działek zaliczonych do obwodu łowieckiego nr [...]. Wnosząca skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń w zakresie podziału na obwody łowieckie co do obszarów, co do których skarżąca nie ma tytułu prawnego. Tym samym Sąd w punkcie II wyroku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę w pozostałej części.

III.2.1 W dalszej kolejności należy podnieść, że jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z istotnym naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. (stosowanym w niniejszej sprawie w zw. z art. 82 i 83 oraz 90 u.s.w.) Sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem skutecznego złożenia skargi jest: po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, która musi być sprawą z zakresu administracji publicznej; po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (sprawa dotyczy bowiem uchwały podjętej przed 1 czerwca 2017 r. – zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935 oraz postanowienie NSA z 7 marca 2018 r., II OZ 192/18, CBOSA); po trzecie - zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. i po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie. Wyjaśnić trzeba, że sąd nie bada merytorycznie treści kwestionowanej uchwały, jeżeli strona skarżąca nie wykaże skutecznie naruszenia swego interesu prawnego zapisami aktu prawa miejscowego W rozpatrywanej sprawie wszystkie te warunki zostały spełnione w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości należącej do skarżącej. Trzeba też mieć na względzie, że w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 - art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r., w wyniku czego po stronie sejmików brak jest już możliwości tworzenia nowych obwodów łowieckich oraz zmiany dotychczasowych obwodów (zmiana legislacyjna w tej kwestii nastąpiła dopiero z dniem 1 kwietnia na mocy ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2018 r. poz. 651). W przekonaniu Sądu, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Według art. 9 i art. 89 ustawy o samorządzie województwa, na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Uchwała sejmiku województwa w sprawie podziału na obwody łowieckie jest aktem prawa miejscowego, albowiem reguluje sytuację prawną podmiotów spoza aparatu administracyjnego samorządu wojewódzkiego. Objęcie danej nieruchomości obwodem łowieckim w sposób trwały ogranicza prawo własności osoby fizycznej, m. in. zobowiązując ją do zanoszenia czynności polowania na jej gruncie. W tym aspekcie uchwała ta zawiera w istocie normy generalne i abstrakcyjne ograniczające prawo własności osób fizycznych (scil. warunkuje obowiązywanie tych ograniczeń wynikających z Prawa łowieckiego). Warto dodać, że od 1 kwietnia 2018 r. nie budzi już wątpliwości charakter prawny uchwały o podziale na obwody łowieckie. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, podziału na obwody łowieckie, a także zmiany granic obwodu lub zmiany zaliczenia obwodu do kategorii dokonuje w obrębie województwa sejmik województwa, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego. Nie budzi również wątpliwości, że skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem Sejmiku Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa. Nadmienić należy, że zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w., uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl ust. 5 tego artykułu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ województwa – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Za istotne naruszenie prawa uznać należy w szczególności uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02). Co do zasady, stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z prawem podstawy prawnej do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego uznać należy za wadę istotną tej uchwały.

III.2.2. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.). W dacie podejmowania tej uchwały wskazane przepisy stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2). Unormowania te niewątpliwie upoważniały sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Okoliczność ta – w ocenie Sądu - nie może jednak skutkować oddaleniem skargi, przyjmując, że późniejsza utrata mocy obowiązującej tego przepisu (art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r., na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13, który orzekł o jego niezgodności z ustawą zasadniczą, wobec czego w dacie wniesienia niniejszej skargi już nie obowiązywał) - ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro TK pozbawił ten przepis domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku jego obowiązywania. Skład rozpatrujący niniejszą sprawę podziela zatem stanowisko wyrażone już w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. (II OSK 2311/14, CBOSA) w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznając wsteczną moc przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA, pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku argumentował, że realizacja gwarancji konstytucyjnych - także przez sądy - na gruncie istniejącego stanu normatywnego, zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są do wzięcia pod uwagę przedmiotu regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA). W związku z tym, na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które stanowiły podstawę powołanego wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności. Zauważył także, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest - zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji - ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego). Należy mieć też na uwadze, że ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej ETPC). Na ten fakt zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny podając, że w wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm. - zwanego dalej Protokołem nr 1). W wyroku z 10 lipca 2007 r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04, Lex nr 292569) ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą. W wyroku z 26 czerwca 2012 r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07, Lex nr 1169117) EPTC podzielił argumentację skarżącego i orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli ziemskich, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych. ETPC podkreślił, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Sąd podziela tym samym również argumentację zawartą w powołanych w skardze, obecnie już prawomocnych, wyrokach WSA w Warszawie z 13 października 2017 r. (IV SA/Wa 1301/17 oraz IV SA/Wa 1302/17), dotyczących również uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie podziału Województwa [...] na obwody łowieckie.

III.2.3. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podzielił przytoczony pogląd, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności. W tym stanie rzeczy, Sąd odmówił zastosowania względem nieruchomości należącej do skarżącej (numer księgi wieczystej KW [...]) - art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowiącego podstawę wydanej uchwały uznając, że od samego początku przepis ten nie odpowiada standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatnej. Sąd nie mógł uwzględnić żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości w odniesieniu do obwodu łowieckiego nr [...], gdyż mógł orzekać jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżącej. Podkreślić również należy, że Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował co do zasady możliwości objęcia obwodem łowieckim nieruchomości należących do osób fizycznych. Istota wyroku TK w sprawie P 19/13 polega na stwierdzeniu niekonstytucyjności braku mechanizmu wyłączenia takich nieruchomości z obwodu łowieckiego w razie sprzeciwu właściciela.

III.2.4. Zaskarżona uchwała, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, naruszyła interes prawny skarżącej, ponieważ ingeruje bezpośrednio w przysługujące jej prawo własności do działki objętej reżimem obwodu łowieckiego nr [...]. Skarżąca na terenie tego obwodu posiada przedmiotową nieruchomość, której nie może spokojnie użytkować z powodu zagrożeń związanych z polowaniami i musi znosić ingerencję myśliwych na tym terenie. Okoliczność ta pozwalała, w świetle normy art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, na dokonanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dla obszaru stanowiącego własność skarżącego. Uznanie bowiem naruszenia interesu prawnego skarżącej dało jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt, a kwestionować przedmiotową uchwałę w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie, mogła tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że zakres interesu prawnego wynikał z prawa, jakie przysługuje skarżącej do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach przywołanego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (przepis tożsamy z treścią art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) nie ma charakteru actio popularis – podstawą jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnosząca skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jej interes prawny, i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. W tym kontekście bez wpływu na wynik sprawy pozostawały uwagi Sejmiku, odwołujące się do art. 26 cyt. ustawy, zawierającego katalog nieruchomości, które nie wchodzą w skład obwodów łowieckich i argumentacja, że w części obejmującej zabudowania mieszkalne i gospodarcze wraz z podwórzami - o ile istniały w momencie przygotowywania materiałów wyjściowych do opracowania przedmiotowej uchwały – nieruchomość ta była wyłączona spod działania uchwały. Bez znaczenia pozostaje także fakt, że w zaskarżanej uchwale nie ma zapisów wskazujących literalnie tereny (działki ewidencyjne) wyłączone z obwodów łowieckich, ponieważ nie pokrywają się one z granicami ewidencyjnymi. Na zapadłe rozstrzygniecie nie ma też wpływu fakt, że włączenia nieruchomości gruntowej w skład obwodu łowieckiego nie są tożsame z możliwością wykonywania polowania na tym terenie, bowiem zgodnie z art. 51 ust. 1 cyt. ustawy strzelanie (w celu pozyskania zwierzyny) jest zabronione w odległości mniejszej niż 100 m od zabudowań mieszkalnych i mniejszej niż 500 metrów od zgromadzeń publicznych. Podobnie zasadności stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej w sentencji części, nie podważa okoliczność sformułowania dodatkowych obostrzeń w wyborze terenu, na którym można wykonywać polowania, wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz.U. 2005 nr 61 poz. 548, ze zm.). Niewątpliwie bowiem, już z cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 i przeprowadzonej w nim analizy wynika, że włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Natomiast ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego. W Prawie łowieckim brak jest przepisów odpowiadających np. regulacji art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dochodzenie przez właścicieli nieruchomości objętych granicami obwodów łowieckich odszkodowań za ograniczenie możliwości korzystania z tych nieruchomości może odbywać się wyłącznie na zasadach ogólnych określonych w art. 417-421 k.c. Trybunał położył także nacisk na fakt, że brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itd.) - nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Niemniej jednak ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest, zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, ochrona prawa własności.

IV.3. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia była również, podniesiona w odpowiedzi na skargę, okoliczność ogrodzenia części działek (nr [...] i [...]) wchodzących w skład nieruchomości skarżącej. Pomijając już to, że fakt ogrodzenia nie został w jakikolwiek sposób udowodniona przez Sejmik, to nawet w świetle twierdzeń odpowiedzi na skargę, ogrodzenie działek skarżącej miało dotyczyć tylko ich części. Niezależnie od tego należy dodać, że sam fakt ogrodzenia nieruchomości nie powoduje skutku w postaci zmiany treści zaskarżonej uchwały.

IV.4. W chwili orzekania przez Sąd, osoba fizyczna właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego może złożyć oświadczenie o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości w formie pisemnej (art. 27b Prawa łowieckiego obowiązujący od 1 kwietnia 2018 r.). Przepis ten ma zastosowanie również do zaskarżonej uchwały (zob. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw). Rzeczona możliwość złożenia oświadczenia o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości nie czyni jednak niniejszego postępowania bezprzedmiotowym ani nie pozbawia skarżącej interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności. Należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia może mieć znaczenie dla praw lub obowiązków adresatów jej norm (por. np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12, CBOSA).

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł.

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.