Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 456/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca

2008 r. sygn. akt I SA/Wa 456/08 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2007 r.

nr [...] stwierdził, że z dniem [...] maja 1990 r. mienie państwowe stanowiące nieruchomość położoną w P., o nieurządzonej księdze wieczystej, oznaczone w operacie ewidencji gruntów obrębu P. jako działka nr [...] o powierzchni 1,13 ha stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy P. Organ podał, że w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa zarządca: Zachodnia Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych Zarząd Kolei Dojazdowych w Poznaniu i pozostawała jedynie w faktycznym władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. Z tego względu nie mogła być wyłączona z komunalizacji. Organ stwierdził, że sam fakt posiadania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne bez decyzji administracyjnej nie skutkuje powstaniem prawa zarządu

i wyłączenia z komunalizacji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A., utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ stwierdził, że stronie odwołującej się przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, gdyż PKP S.A. wniosła o uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością w odrębnie toczącym się postępowaniu przed Wojewodą Dolnośląskim. W dalszej części uzasadnienia podniósł, że zarówno wydzielanie jak

i obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), które przeszło później

w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Prawo zarządu konkretną nieruchomością nie podlegało domniemaniu, gdyż regulowane było ustawą, która określała sposób powstania oraz przeniesienia tego prawa. Z przepisu art. 38 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały zatem obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie użytkowanych. Organ odwoławczy wskazał, że PKP S.A. nie wykazała tytułu prawnego do nieruchomości. Tytuł ten nie wynika też z akt sprawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała również, że od początku istnienia P.K.P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81 poz. 714). Niezasadne byłoby zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, gdyż przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy takim organem nie było, nie mogło więc wykonywać jego zadań. Podobnie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że skoro nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji, stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe i należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to organy orzekające miały obowiązek stwierdzić, że stała się ona z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym Gminy P.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S. A., zarzucając naruszenie przepisów:

1)

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy PKP S.A. dysponuje nieruchomością położoną w Pietrowicach Małych, w sytuacji, gdy na mocy art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r., skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia.

2)

- art. 7 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby przekazanie prawnorzeczowego tytułu składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości było sformalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe tego mienia na rzecz innych podmiotów, podczas gdy przepis ten dla powstania zarządu nad nieruchomościami przeznaczonymi do użytku kolei wymogu takiego nie przewidywał,

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.),

- art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138),

- art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że mienie będące tylko w faktycznym posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia

29 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 456/08 skargę Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie w uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Sąd uznał za nietrafny. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi o nabyciu - z dniem wejścia w życie ustawy - z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy, określone w pkt 1, pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 tego artykułu. W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody Dolnośląskiego miała charakter deklaratoryjny.

Z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Sąd stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, publ. LEX nr 45054, z dnia 5 września 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). Nadto, decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r., nr 2, poz. 27). W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że Polskie Koleje Państwowe legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. (data, z którą ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. Jakakolwiek dokumentacja odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dlatego przyjęto, że stosowne dokumenty nie istnieją.

Sąd zgodził się z twierdzeniem organu, że w niniejszej sprawie prawnorzeczowy tytuł Polskich Kolei Państwowych do nieruchomości nie wynika, ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym, to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia

10 maja 1990 r.

Odnosząc się do art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe",

w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r. nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., mówiącego o nabywaniu i przekazywaniu majątku w użytkowanie i powierniczy zarząd przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" Sąd wskazał, że jakakolwiek dokumentacja dotycząca przedmiotowej nieruchomości nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Za błędny Sąd uznał pogląd skarżącego, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego minister, nie przesądza o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało zadania należące do właściwości administracji rządowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 16 ustawy z dnia

27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, Sąd stwierdził, że zgodnie

z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. Realizując ten obowiązek, w dniu 9 lipca 1990 r. zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało umieszczone.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

29 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 456/08 skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wniosły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł

o jego uchylenie w całości poprzez uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i decyzji Wojewody Dolnośląskiego

nr [...] z dnia [...] października 2007 r. oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie jak i błędną wykładnię i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych,

2) art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r.,

Nr 9, poz. 76) oraz w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną

w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych norm prawnych wynika, iż istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,

3) art. 16 ust. 1, 2, 3 oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r.

o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez ich niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała a przez to przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości,

4) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie,

5) art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie

w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których te organy pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,

6) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, gdy z treści przedmiotowej normy prawnej wynika, iż sporna nieruchomość wyłączona pozostaje z procesu komunalizacyjnego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że jedynym źródłem prawa zarządu nieruchomości pozostają 1) decyzja o oddaniu

w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Pogląd Sądu zdaniem skarżącego wynika z pominięcia całokształtu powoływanej

w skardze regulacji podjętej w okresie przedwojennym, wojennym i tuż powojennym oraz złożoności zagadnienia aktów administracyjnych, zwłaszcza w dwóch ostatnich okresach.

Prawo do nieruchomości strona wywodzi z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd

i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Stosownie zaś do art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany PKP w myśl art. 4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Pełnomocnik podkreślił, że powyższe normy prawne w sposób wyraźny statuują prawo zarządu z mocy prawa, bowiem przyjęcie innego ich znaczenia pozostawałoby w wyraźnej opozycji do literalnego ich brzmienia.

Sąd pominął także obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP

w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, a przedmiotowa działka stanowiła w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Strona podkreśla,

iż nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przejęły koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd też poprawnym jest wnioskowanie, iż koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego, przy obowiązującym wówczas akcie normatywnym. Pełnomocnik powołał się przy tym na dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), ustawę z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17) oraz dekret z dnia 13 listopada 1945 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295) o zarządzie Ziem Odzyskanych, wskazując, że na mienie odzyskane rozciąga się ustawodawstwo obowiązujące na obszarze Sądu Okręgowego w Poznaniu - art. 4 dekretu, a zatem także rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe i postanowień dotyczących zarządu PKP z mocy przepisów prawa. Przedmiotowe rozporządzenie z mocą ustawy o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" zostało powtórzone w ramach regulacji stanów prawnych po 1945 r.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że do wykazania tytułu prawnego przez PKP wystarczającym jest wskazanie, iż określone mienie pozostaje w dyspozycji Spółki i jest przewidziane na eksploatacje infrastruktury kolejowej. Zwrócił uwagę na art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. zgodnie z którym tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek, a zatem w konsekwencji jednostka taka nie musi legitymować się decyzją administracyjną.

Dowodząc o uprawnieniu skarżącego do działki pełnomocnik wskazał na rozwiązania prawne wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP. Przepis art. 16 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. przewidywał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowi majątek PKP będący w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyty w toku dalszej działalności. Przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP. Podkreślił, że taki stan prawny dotyczący przedsiębiorstwa państwowego obowiązywał w czasie istotnym dla stwierdzania komunalizacji, to jest na dzień 27 maja 1990 r. i ten stan prawny winien być przez Sąd I instancji brany pod rozwagę. Skoro zgodnie z art. 37 ustawy

o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 196Ir. tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek, a jak wykazane zostało wyżej taką jednostką państwową w okresie obowiązywania ww. ustawy było PKP, w tej sytuacji ma zastosowanie art. 50 ust. 1 także w tym znaczeniu, że stanowił on o ciągłości tytułów prawnych PKP w stosunku do mienia przekazanego mu do zarządu przez Ministerstwo Komunikacji.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r.

o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. ( Dz. U. Nr 3, poz. 17) wskazano, że przy przejmowaniu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał właściwy minister.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji pominął regulacje prawne, w oparciu o które przedsiębiorstwo PKP przejmowało majątek byłych kolei niemieckich. Szczególnie w okresie gdy kolej była zmilitaryzowana, podlegała innym zasadom zarządzania, mogły być wydawane polecenia kierowane do zmilitaryzowanej jednostki, a zatem mogły mieć charakter mniej sformalizowany.

Na skutek nieprawidłowej wykładni wskazanych przepisów lub wobec braku ich zastosowania Sąd w ogóle nie odniósł się do kwestii legalności komunalizacji nieruchomości w związku z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawy o pracownikach samorządowych. Tymczasem postępowanie komunalizacyjne już od samego początku było obarczone istotną wadą prawną albowiem toczyło się wobec działki wyłączonej z zakresu stosowania art. 5 ust. 1. Działka ta zaliczała się do składników mienia państwowego, gdyż należała do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że mienie to stanowiło mienie ogólnonarodowe należące do terenowych organów administracji rządowej. Podkreślono, że jeśli przedmiotowe mienie należało do przedsiębiorstw państwowych to jedynie, gdy wskazane organy pełniły wobec nich funkcje organów założycielskich, to tego rodzaju mienie podlega komunalizacji z mocy wspomnianego przepisu.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawy o pracownikach samorządowych wskazano, że na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 roku w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 roku, a więc w chwili domniemywanej komunalizacji z mocy prawa przedsiębiorstwo państwowe "PKP" z całą pewnością wykonywało zadania publiczne, o czym przesądzała już treść art. 1 tej ustawy. Powołana ustawa wprost powierzała PKP wykonanie zadań znajdujących się we właściwości organów administracji rządowej. Z uwagi na fakt, iż kolej wypełniała zadania publiczne a część tych zadań znajdowała się we właściwości organów administracji rządowej wymagało ustalenia, czy określony składnik mienia służył wykonywaniu tychże zadań. Ta kwestia została w zasadzie pominięta przez organy administracji publicznej, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie zajmował się tym zagadnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tegoż artykułu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzuty naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania wyłącznie do oceny prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozważając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa komunalizacyjna" lub "ustawa z dnia 10 maja 1990 r." należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Postępowanie komunalizacyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin z dniem wejścia

w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Określenie "należące do" zawarte we wskazanym już wyżej art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów

w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone i jednoznaczne (vide: np. wyrok z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt

I OSK 1295/05 - LEX nr 194864; wyrok z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt I OSK 583/05 - LEX nr 198195). W konsekwencji mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwa państwowe posiadały tytuł prawny, a których organem założycielskim były inne podmioty niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, nie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in.,

że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1),

a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego

w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Należy jednak zauważyć, że ustawa ta nie mogła być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP, przysługuje temu przedsiębiorstwu prawo zarządu.

Tak więc rozpatrując przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, trzeba zauważyć, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03).

W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Polskich Kolei Państwowych, nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy,

że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które - co ważne - w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą - również w skardze kasacyjnej - nie potwierdzają, aby Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, poprzednik prawny spółki, spełniało wskazane warunki. Tytuł prawny do nieruchomości nie wynika z aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz aktów ustawowych

i wykonawczych. Nie regulowały one bowiem stanu konkretnej nieruchomości, a tylko mogły stanowić podstawę do podejmowania indywidualnych aktów dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Reasumując, skoro 27 maja 1990 r., Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą

w Warszawie nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości,

to w konsekwencji w dniu tym sporna nieruchomość należała do rad narodowych

i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem wyłączenie z komunalizacji z mocy prawa, o jakim mowa w art. 11 ust. 1, dotyczy wyłącznie składników mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3, a więc konkretnie oznaczonych składników będących przedmiotem toczącego się postępowania komunalizacyjnego, których szczególny charakter określony w art. 11 ust. 1 pkt 1 - 3 przesądza o wyłączeniu

z komunalizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego działającego jako sąd jednoinstancyjny, jednoznacznie został ukształtowany pogląd, że użyty w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyraz "służyły", oznacza stan faktyczny polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (vide: np. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 2159/97, wyrok z dnia 30 marca 1999 r. sygn. akt I SA 777/98 - niepublikowane oraz wyrok z dnia 30 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1683/97 - LEX

nr 45082). Oznacza to zatem, że mienie, które w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie

nie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, nie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższy przepis nie może więc mieć zastosowania do mienia, o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Możliwość zastosowania tego przepisu musi być bowiem badana

w odniesieniu do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Z akt sprawy nie wynika, by sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie służyła realizacji celów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Brak jest zatem podstaw do rozważań, czy zachodzi w jej przypadku negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Zarzut naruszenia art. 16 oraz art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r.

o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", również nie zasługuje

na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego zastosował powołany przepis ustawy nie znajdując w jego treści podstawy nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia,

o komunalizacji którego orzekały powyższe decyzje. Ocena ta jest prawidłowa

i znajduje potwierdzenie w ukształtowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06 z 18 grudnia 2007 r., jak również z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07), w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia.

PKP nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego.

Powyższe rozważania wskazują ponadto, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, dekretu z dnia 13 listopada 1945 r.

o zarządzie Ziem Odzyskanych, art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach

i osiedlach, a także art. 2 ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie, gdyż zarząd nieruchomością nie mógł powstać z mocy samego prawa.

Przyznać należy rację skarżącej, że Przedsiębiorstwo PKP utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", jednakże prowadziło ono eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który

w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej

i nie zmienia również tej oceny ogłoszenie jednolitego tekstu tegoż rozporządzenia

w dacie 12 sierpnia 1948 r. Zauważyć bowiem należy, że infrastruktura kolei niemieckich przeszła na własność państwa bez odszkodowania na podstawie m.in. przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Ponieważ majątek ten stał się mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy to uznać należy, że nie nabyły do niego praw majątkowych, ani przejmujące go fizycznie jednostki wojskowe, ani jednostki przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zatem tylko właściwe organy państwowe mogły o nim decydować

i ustanawiać prawa rzeczowe na rzecz innych podmiotów.

Skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.