Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...], odmawiającej wszczęcia na wniosek M.D., E.G., W.B., M.B., G.K., K.P. oraz M.H., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę wodociągu przemysłowego z pompownią P4 do Zakładu Produkcyjnego [...] S.A. wraz z kablem teletechnicznym (z wyłączeniem studni wraz z instalacjami oraz odcinkiem przebiegającym w pasie drogi wojewódzkiej), przyłączy wodociągowych, teletechnicznych i energetycznych do ujęć wodnych B3, B4, B7 i B8 w strefie [...] oraz pompowni P4 (kategoria obiektu-XXVI, XXX) w miejscowości [...]

- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 Kpa) następuje między innymi w przypadku, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot niebędący stroną w sprawie.

Krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.).

Odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010r., Wojewoda [...] z naruszeniem przepisów postępowania art. 7,77 § 1 i 80 kpa. nie ustalił właścicielami, których działek są wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest dokumentów (aktów notarialnych, odpisów z ksiąg wieczystych, postanowień sądu o objęciu spadku), które potwierdzałyby tytuł M.D., E.G., W.B., M.B. , G.K., K.P. oraz M.H., do określonych nieruchomości. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia prawidłową ocenę kręgu stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2010r., a tym samym oceną prawidłowości podjętej przez organ I instancji decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł "[...]" S.A. z siedzibą w [...] podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2 kpa. w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że to organ I instancji, a nie wnioskodawcy miają obowiązek wykazania interesu prawnego, a także błędną wykładnię art. 7,77 § 1 i 80 kpa poprzez uznanie, że organ I instancji nie podjął kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3 kpa.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji następuje wyłącznie w przypadku, gdy zachodzi konieczność ustalenia przesłanek zastosowania tej instytucji. Organ, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności nie musi, w braku inicjatywy wnioskodawców, ustalać ich przymiotu strony, a nawet jeżeli taki obowiązek na nim ciąży, to pełna dokumentacja pozwalająca na dokonanie oceny zdolności wnioskodawców do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego znajduje się w aktach sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę.

Skarżący wskazał, że krąg stron w niniejszym postępowaniu wyznacza nie tylko art. 28 ust. 2 ale także art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stroną postępowania będzie wyłącznie ten właściciel, na którego nieruchomość projektowana inwestycja będzie ujemnie oddziaływać. Wnioskodawcy takiego ujemnego oddziaływania nie podnieśli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że może ją uchylić tylko wtedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W niniejszej sprawie z uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego podstawę jej wydania z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących meritum sprawy.

Powołany, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji. Ponadto naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (por. art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne".

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania zgodzić należy się z organem drugiej instancji, iż postępowanie przed Wojewodę [...] przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa procesowego. Organ nadzoru stopnia wojewódzkiego uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010r., ograniczył się do stwierdzenia, iż wnioskodawcy J. i R.B., J. i S.B., M. i W.B., M.D., E.G., G.K., K.P. i M.H. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2010r., w związku z czym nie mogą być także stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Stanowisko to w żaden sposób nie zostało zweryfikowane w toku prowadzonego postępowania dlatego też, jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalenie bądź wykluczenie przymiotu strony wnioskodawców w postępowaniu odwoławczym naruszałoby art. 136 kpa., a tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z tych względów wydanie decyzji kasacyjnej prze organ odwoławczy uznać należy za uzasadnione.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż to na wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego. Na podstawie art.. 7 i 77 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest, z urzędu, określić dowody niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie zgodnie z zasadą oficjalności ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Obowiązków tych, co do zasady, nie zmienia znowelizowany art. 7 kpa ( ustawa z dnia 3 grudnia 2010r., o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2011r. Nr 6 poz. 18), zgodnie z którego brzmieniem organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stron faktycznego sprawy z urzędu lub na wniosek strony.

Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji.