Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących M. M. i J. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. IISA/Kr 1641/11

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 12 maja 2011r. sygn. [....] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa zjazdu i ciągów pieszo-jezdnych na działkach nr nr [....] obr. [....] i nr [....] obr. [....] ze wraz z budową kablowej linii energetycznej na działkach nr nr [....] obr. [....] i [....] obr. [....], budową sieci wodociągowej i kanalizacji ogólnospławnej na działkach nr nr [....] obr, [....] i [....] obr. [....] i rozbudową sieci teletechnicznych na działkach na działkach nr nr [....] obr. [....] , przy ul. [....] w K".

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M.M. i J.M. , E.M. i L.R.

Odwołujący M.M. i J.M. w uzasadnieniu podali, że nie zostały spełnione warunki do wydania tej decyzji tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wnieśli ponadto o wzięcie pod uwagę przy rozpatrywaniu odwołania dokumentacji równolegle toczącej się sprawy dotyczącej tego samego terenu i tego samego zjazdu. Zakwestionowano ponadto pozytywną opinię [....] Zarządu Komunalnego (obecnie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, dalej "ZIKiT") z dnia 16.06.2008r. w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia do dróg publicznych, stwierdzając że w dniu 07.02.2011r. ZIKiT wydał opinię negatywną dla równolegle prowadzonego postępowania dotyczącego zamierzenia kubaturowego na tym samym terenie, dotyczącego tego samego zjazdu, co w obecnie rozpatrywanej sprawie. Podniesiono, ze opinia ZIKiT z dn. 07.02.2011r, jak i każda następna daje inwestorowi 7-dniowy termin do podpisania umowy dotyczącej budowy chodnika dla pieszych przy ul. [....] , jednakże pomimo niedotrzymania terminu podpisania umowy przez inwestora, nie skutkowało to wydaniem decyzji odmownej. Ponadto rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej wymaga prac na terenie ul. [....] , którego inwestor nie jest dysponentem a współwłaściciele nie wyrażają na to zgody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 11 sierpnia 2011r. sygn. [....] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

SKO w K. w szczególności stwierdziło, że inwestycja spełnia wymogi ustawowe, a zgodnie z ogólną zasada, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80. póz. 717 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o planowaniu" - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania, a wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację. Podkreślono, że na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc usprawiedliwione i niezbędne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniono, że planowane zamierzenie inwestycyjne swym zakresem obejmuje realizację dróg wewnętrznych i obiektów infrastruktury technicznej, zatem, zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, a przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia analizy cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym (formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, geometrii dachu). Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji organu I instancji ustalono, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. l pkt 3, 4 i 5 ustawy, tj. istniejące (projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla tego zamierzenia inwestycyjnego, teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne, inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów Stron skarżących, dotyczących obsługi komunikacyjnej stwierdzono, że w aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia [....] Zarządu Komunalnego (obecnie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu) z dnia 16 czerwca 2008 r., znak: [....] w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia do dróg publicznych. Podkreślono, że opinia powyższa dotyczy tego konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, które stanowi inwestycje nie kubaturową. Natomiast przedłożone przez Skarżących opinie ZIKiT, dotyczą co prawda działek w dużej mierze objętych zakresem przedmiotowej inwestycji, nie mniej jednak dotyczą zamierzeń inwestycyjnych kubaturowych (budowa budynku mieszkalnego). W konsekwencji przedłożone przez skarżących opinie ZIKiT nie mogą stanowić faktycznej podstawy do stwierdzenia, iż znajdująca się w aktach sprawy pozytywna opinia [....] Zarządu Komunalnego utraciła swą aktualność, z uwagi na to, iż kwestionowana z dnia 16 czerwca 2008 r., dotyczy zamierzenia o odmiennej charakterystyce, aniżeli inwestycje będące przedmiotem opinii ZIKiT przedłożonych przez Odwołujących się.

Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie zgodzili się M.M. i J.M. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi komunikacyjne, gdy prawidłowe ustalenia prowadzą do wniosków odmiennych

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne (projekt infrastruktury komunikacyjnej) stanowiące uzupełnienie inwestycji realizacji budynków mieszkaniowych, jest adekwatne do tegoż drugiego zamierzenia, gdyż ul. [....] w chwili obecnej nie zapewnia ciągłości ruchu pieszego i nie gwarantuje prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej, a to wobec znacznego oddziaływania inwestycji na przyległy układ drogowy; oraz

art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu w zw. z § 9 ust 3 i § 3 w zw. z § 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez sporządzenie doręczonego stronom załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy terenu (załącznik graficzny do analizy urbanistyczno- architektonicznej) w sposób nie obejmujący całości obszaru analizowanego, a tym samym uniemożliwiając ocenę prawidłowości dokonanej analizy, gdyż mapa zawiera wyłącznie północną granicę obszaru analizowanego i nie przedstawia całości tego obszaru.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, a to opinii ZIKiT z dnia 7 lutego 2011, z dnia 21 kwietnia 2011 oraz z dnia 5 maja 2011r. a także postanowienia z dnia 8 czerwca 2011 r. Prezydenta Miasta K. znak: [....] , jak również z akt tegoż postępowania, na okoliczność błędów poczynionych przez organ w ramach oceny czy inwestycja spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu.

Na uzasadnienie Skarżący podali, że przedmiotową inwestycję organ zakwalifikował jako obiekty infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne, przy czym stanowi ona uzupełnienie inwestycji kubaturowej planowanej na tym samym terenie. Powtórzono też argumenty zawarte w dowołaniu a dotyczące opinii ZIKiT z dnia 21 kwietnia 2011, 07 lutego 2011, 05 maja 2011, wydane w postępowaniach dotyczących zamierzenia polegającego na realizacji budynków mieszkaniowych na działkach również objętych niniejszym postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla infrastruktury technicznej oraz drogowej, których organ II Instancji nie wziął pod uwagę argumentując, iż dotyczą one inwestycji kubaturowej, a rozstrzygana sprawa odnosi się do inwestycji obejmującej zamierzenie niekubaturowe.

Skarżący z tym zapatrywaniem się nie zgadzają, gdyż jak wskazano w decyzji I instancji - zamierzenie stanowi uzupełnienie inwestycji kubaturowej planowanej na tym samym terenie, a tym samym cechy planowanego uzbrojenia (w tym dróg) mają uwzględniać atrybuty zamierzenia kubaturowego. Stąd warunki przewidziane w skarżonej decyzji stanowią pochodną wymogów zamierzenia kubaturowego, a w powołanej opinii stwierdzono m. in. że "ul. [....] w chwili obecnej nie zapewnia ciągłości ruchu pieszego do terenu inwestycji i nie gwarantuje prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej...". Z tych też względów opinia ZIKiT z dnia 16 czerwca 2008r. na której oparto rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie straciła swoją aktualność, bo sporządzona została około 3 lata przed wydaniem przedmiotowej zaskarżonej decyzji. Przedłożone przez skarżących opinie uwzględniają obecną sytuację komunikacyjną przy planowanej inwestycji. Organ tym samym nie dokonał "aktualizacji" przyjętego stanu faktycznego, opierając się na ustaleniach poczynionych aż w 2008r.

Podkreślono, że organ II Instancji przychylił się w całości do ustaleń Prezydenta Miasta K. , przy tym organ I instancji wydając skarżoną decyzję posłużył się dokumentacją dotyczącą inwestycji kubaturowej. Dlatego niezrozumiałym pozostaje z jednej strony przyjęcie bez zarzutów postępowania organu I instancji w opisanym zakresie a z drugiej wyrażenie negatywnego zapatrywania co do możliwości brania pod uwagę opinii dotyczących zamierzenia kubaturowego. Ponadto wskazano, że doręczona stronom decyzja zawierała załącznik graficzny, który nie spełnia wymogów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż mapa nie obejmuje całego obszaru analizowanego i wskazuję wyłącznie na północną granicę tegoż obszaru, zatem analiza nie spełnia wymogów formalnych i została sporządzona w sposób nierzetelny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie są decyzje organów administracji ustalające warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zjazdu i ciągów pieszo-jezdnych, budowie kablowej linii energetycznej, budowie sieci wodociągowej i kanalizacji ogólnospławnej oraz rozbudowę sieci teletechnicznych przy ul. [....] w K.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 tej ustawy stosuje się odpowiednio.

Organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy odnośnie wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego, stwierdzając wystąpienie łącznie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z treścią art. 61 ust. 3 powyższej ustawy, który głosi, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z powyższym, w toku postępowania ustalono, iż:

1) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

2) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1

3) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Sądu ustalenia dotyczące istnienia przesłanki wystarczającego uzbrojenia terenu (istniejącego lub projektowanego) dla zamierzenia budowlanego zostały dokonane z naruszeniem zasad postępowania a to w szczególności art. 7, 77§1 oraz art. 80 KPA. Zgodnie z art. 7, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 KPA, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 80 stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W niniejszej sprawie organy obu instancji dla ustalenia istnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu niezbędnej do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, oparły się o pismo [....] Zarządu Komunalnego w K. z dnia 16 czerwca 2008r. W piśmie tym, co do zasady pozytywnie opiniującym projektowaną inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej, KZK w K. stwierdza między innymi, że:

"w związku z tym, iż ww. droga dojazdowa projektowana jest dla obsługi planowanego na działkach [....] i [....] obr. [....] zespołu zabudowy wielorodzinnej (objętego odrębnym postepowaniem), powinna spełniać parametry adekwatne do przeznaczenia i sposobu docelowego zagospodarowania przyległych działek." Sformułowanie takie wskazuje, że zarządca drogi uzgadniając pozytywnie warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego infrastruktury technicznej, wiąże je z zabudową kubaturową, dla funkcjonowania której ma zostać wybudowana infrastruktura techniczna. Jest to zdaniem Sądu ustalenie logiczne i prawidłowe. Jednocześnie w aktach sprawy znajdują się przedstawiane przez uczestników postępowania (Skarżących) opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (obecna nazwa zarządcy drogi), w których negatywnie zaopiniowano możliwość obsługi komunikacyjnej dla zabudowy kubaturowej. Są to opinie z dnia 7 lutego 2011r., z dnia 5 maja 2011r. oraz z dnia 25 maja 2011r.

W piśmie z dnia 7 lutego ZIKiT stwierdza: "biorąc pod uwagę charakter oraz program planowanej zabudowy, a także parametry techniczne ul. [....] tut. Zarząd jednoznacznie stwierdza, iż istniejące uzbrojenie ternu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, a zatem nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu (...)"

W piśmie opiniującym negatywnie kubaturowe zamierzenie inwestycyjne z dnia 5 maja 2011r. stwierdza, m. innymi że: "w świetle powyższego tut. Zarząd nadmienia, iż ul. [....] w chwili obecnej nie zapewnia ciągłości ruchu pieszego do terenu inwestycji i nie gwarantuje prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy wielorodzinnej".

Identyczne konkluzje zawarte są w piśmie z dnia 25 maja 2011r.: "stwierdzono, iż ul. [....] w chwili obecnej nie gwarantuje prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy wielorodzinnej. Zatem istniejące uzbrojenie ternu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego".

Prawda jest, że wszystkie wyżej wymienione opinie negatywne, formalnie rzecz ujmując dotyczą innych postępowań administracyjnych, jednakże nie sposób bezkrytycznie przyjmować, że nie są one w żaden sposób związane z postępowaniem będącym przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, gdyż wszystkie te postępowania zmierzają do ustalenia warunków zabudowy a tym samym do ustalenia możliwości realizowania inwestycji kubaturowej - zabudowy wielorodzinnej na działkach przy tejże właśnie ul. ul. [....] .

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne – w największym uproszczeniu – toczy się po to z udziałem stron, aby osoby którym przymiot ten przyznano mogły w tym postępowaniu czynnie uczestniczyć broniąc swego interesu prawnego poprzez składanie wniosków dowodowych, uwag czy zastrzeżeń. Skoro zaś tak, to obowiązkiem organu jest zgłaszane przez strony wątpliwości wyjaśniać, czego w niniejszym postępowaniu nie uczyniono. Jeżeli zarządca drogi w opinii pozytywnej z 2008r powiązał warunki zabudowy dla infrastruktury technicznej z zabudową kubaturowa, a następnie w odniesieniu do tej zabudowy kubaturowej trzy lata później konsekwentnie i kilkukrotnie wydaje opinie negatywne, skoro strony postępowania zgłaszają te okoliczności jako zarzut, to zdaniem Sadu błędem organów było jej niewyjaśnienie. Można było ten rezultat uzyskać w najprostszy sposób, zwracając się do zarządcy drogi z pytaniem czy wobec negatywnych opinii późniejszych dotyczących ulicy [....] podtrzymuje pozytywną opinię wcześniejszą.

Wskazać należy jasno, że Sąd nie przesądza niniejszym czy infrastruktura drogowa dla zamierzonej inwestycji jest wystarczająca czy też nie, natomiast stwierdza, że organy były obowiązane – a szczególnie organ II Instancji - kwestię te w postępowaniu administracyjnym zbadać i wyjaśnić oraz odnieść się do tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższego przedwczesne byłoby na tym etapie stwierdzenie czy naruszony został przepis art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi , dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu w zw. z § 9 ust 3 i § 3 w zw. z § 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez sporządzenie doręczonego stronom załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy terenu (załącznik graficzny do analizy urbanistyczno- architektonicznej) w sposób nie obejmujący całości obszaru analizowanego, należy stwierdzić, że zarzut nie jest zasadny. Decyzja zawiera cztery załączniki, z czego dwa graficzne. Załącznik nr 2 to część graficzna decyzji, określająca linie rozgraniczające teren inwestycji, nie uwzględnia całego obszaru analizowanego, gdyż uwzględniać go nie musi. Załącznik ten służy zobrazowaniu warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji. Natomiast cały obszar analizowany uwzględnia załącznik nr 4 stanowiący część graficzną wyników analizy urbanistycznej. Zatem zdaniem Sądu, załączniki decyzji sporządzono prawidłowo.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenie przepisów postępowania a to art. 7 i 77 § 1 oraz 80 KPA w sposób który mógł mieć wpływ na wynik sprawy . Z tego względu na zasadzie art. 154 § 1 pkt. 1 lit. c skargę należało uwzględnić. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a