Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 218/13 w sprawie ze skargi Rady Powiatu w Elblągu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 kwietnia 2012 r. nr PN.4131.108.2011 w przedmiocie odmowy zwolnienia lub zmniejszenia uiszczenia opłaty z tytułu wymiany dokumentów komunikacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Rady Powiatu w Elblągu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 18 kwietnia 2012 r. nr PN.4131.108.2011. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr XIV/28/2012 Rady Powiatu w Elblągu z 30 marca 2012 r., którą odmówiono zwolnienia lub zmniejszenia opłaty ze wymianę dokumentów administracyjnych osobom zamieszkałym przy ul. Jana Pawła II w Pasłęku.

Z uzasadnienia uchwały wynika, że I.T., K.T. i A.T. wystąpili do Rady Powiatu o zwolnienie bądź obniżenie opłaty za wymianę dokumentów komunikacyjnych – trzech praw jazdy i pięciu dowodów rejestracyjnych na kwotę 682 zł, która to wymiana była związana ze zmianą nazwy ulicy z Jaworowej na Jana Pawła II, dokonaną uchwałą Rady Miejskiej w Pasłęku nr III/4/4/11 z 29 kwietnia 2011 r. Rada Powiatu odmowę pozytywnego załatwienia wniosku uzasadniła tym, iż zarówno art. 79b jak i art. 98a ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowią, że rada powiatu może zwolnić od opłaty lub zmniejszyć ją, gdy zmiana stanu faktycznego, wymagająca wydania nowego dokumentu spowodowana została zmianami administracyjnymi. Zdaniem Rady ustawodawca pozostawił możliwość podjęcia uchwały pozytywnej, zatem przewidział i rozstrzygnięcie negatywne, a w sprawie zmiana nazwy ulicy nastąpiła uchwałą Rady Miasta, natomiast opłaty stanowią dochód powiatu i zwolnienie z nich lub ich obniżenie spowodowałoby uszczerbek finansowy dla budżetu powiatu, nadto konieczność dalszej z nich rezygnacji lub obniżenia w przypadku gdyby inni mieszkańcy o to wystąpili, a powiat nie może ponosić konsekwencji finansowych wynikłych z decyzji Gminy, zwłaszcza że w sprawie Gmina nie miała obowiązku zmiany nazwy ulicy, lecz zmiana była jej wyborem.

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda, stwierdzając nieważność tej uchwały, podkreślił, że art. 79b i 98a ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiąc, że rada powiatu może zmniejszyć opłatę lub z niej zwolnić z przyczyn w tych przepisach wskazanych nie przewiduje możliwości podjęcia uchwały o odmowie zwolnienia lub zmniejszenia opłaty, zatem Rada Powiatu w Elblągu, wydając uchwałę nr XIV/28/2012 z 30 marca 2012 r., działała bez podstawy prawnej.

Oddalając skargę Rady Powiatu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielił pogląd Wojewody, wskazując, że z ww. przepisów nie można wywieść kompetencji do podjęcia uchwały o odmowie zwolnienia lub zmniejszenia opłat, o których w nich mowa.

Reprezentowana przez radcę prawnego, Rada Powiatu w Elblągu wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 79b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie dopuszcza możliwości podjęcia przez Radę Powiatu uchwały odmawiającej zwolnienia lub zmniejszenia opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego pojazdu, a w konsekwencji uchwała taka podjęta jest bez podstawy prawnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten, stosując wykładnię literalną i celowościową, należy rozumieć jako umożliwiający podjęcie przez Radę Powiatu zarówno uchwały zwalniającej lub zmniejszającej opłatę ale również uchwały odmawiającej udzielenia tych ulg.

b) art. 98a cyt. wyżej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu w Elblągu, polegającą na mylnym uznaniu, iż przepis ten nie dopuszcza możliwości podjęcia przez Radę Powiatu uchwały odmawiającej zwolnienia lub zmniejszenia opłat za wydanie prawa jazdy, a w konsekwencji uchwała taka podjęta jest bez podstawy prawnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten, stosując wykładnię literalną i celowościową, należy rozumieć jako umożliwiający podjęcie przez Radę Powiatu zarówno uchwały zwalniającej lub zmniejszającej opłatę ale również uchwały odmawiającej udzielenia tych ulg.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Art. 79b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej "Prawo o ruchu" stanowi, że w przypadku gdy zmiana stanu faktycznego w zakresie adresu właściciela lub posiadacza pojazdu, wymagająca wydania nowego dowodu rejestracyjnego pojazdu, spowodowana została zmianami administracyjnymi, rada powiatu może, w drodze uchwały, zmniejszyć opłatę lub zwolnić od jej uiszczenia osoby obowiązane do ubiegania się o wydanie tego dokumentu, zaś art. 98a zawiera identyczną regulację, z tym że dotyczącą wydania prawa jazdy.

Istotą w sprawie jest jak należy rozumieć użyte w obu przepisach sformułowanie "rada powiatu może", bowiem Wojewoda i Wojewódzki Sąd uznały, iż takie unormowanie upoważnia radę powiatu jedynie do podjęcia uchwały pozytywnej, zaś Rada Powiatu w Elblągu uważa, że jest to uprawnienie do podjęcia także uchwały negatywnej.

Upoważnienie dla rady powiatu zawarte w obu ww. przepisach ma takie znaczenie, że wybór dla rady powiatu istnieje pomiędzy podjęciem uchwały lub nie. Jeżeli organ ten uzna za stosowne i ma zamiar podjąć uchwałę jej przedmiotem może być tylko pozytywne rozstrzygnięcie, w przeciwnym wypadku rada uchwały nie wydaje.

Inaczej mówiąc uchwała, o ile ma być podjęta na podstawie art. 79b i 98a Prawa o ruchu musi się sprowadzać do zmniejszenia lub zwolnienia od opłat. Przepisy te nie dają natomiast podstawy do wydania uchwały o odmowie przyznania tych ulg.

Uchwały rady, o których mowa w tych przepisach są aktami prawa miejscowego, nie zaś decyzjami administracyjnymi, wydawanymi w ramach tzw. "uznania". Nie rozstrzygają one bowiem spraw indywidualnych, ale dotyczą osób – właścicieli lub posiadaczy pojazdów i kierowców, które zobligowane są do wymiany dokumentów komunikacyjnych – praw jazdy i dowodów rejestracyjnych samochodów, z tego względu, że nastąpiła zmiana adresu, ale spowodowana zmianami administracyjnymi. W takiej sytuacji uchwały, o których mowa w art. 78b i 98a Prawa o ruchu dotyczyć mają tych mieszkańców powiatu, którzy obowiązek zmiany dokumentów z przyczyn zmian administracyjnych muszą wypełnić. Z tych względów uchwały nie rozstrzygają spraw indywidualnych, jak decyzje.

Z uchwały Rady Powiatu, ze skargi i skargi kasacyjnej wynika, że Rada ta właśnie w taki sposób odczytała upoważnienie do podjęcia uchwał, zawarte w omawianych przepisach. Potraktowała bowiem sprawę indywidualnie, działając z wniosku osób, które zmuszone były wymienić dokumenty komunikacyjne w związku ze zmianą nazwy ulicy, dokonaną uchwałą Rady Miejskiej, a w uzasadnieniu uchwały zawarto argumentację taką, jakby Rada działała w ramach uznania administracyjnego.

Takie stanowisko jakie zajmuje skarżąca Rada czyniłoby z upoważnienia zawartego w omawianych przepisach podstawę, nie do wydania aktu prawa miejscowego, dotyczącego mieszkańców powiatu zobowiązanych do wymiany dokumentów, ale podstawę do wydawania decyzji administracyjnych, co jest z tymi przepisami sprzeczne.

Zasadnie zatem stwierdzono również nieważność uchwały o odmowie zwolnienia bądź zmniejszenia opłat z tytułu wymiany dokumentów komunikacyjnych, bowiem podstawy do takiej uchwały przepisy wyżej omówione, a wskazane w podstawach skargi kasacyjnej, nie dają.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).