I OSK 2829/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-12-02	
Data wpływu	2014-10-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Łd 69/14	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 3 ust. 1 pkt 3, art,  10 ust. 1, art. 19, art. 14; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 161 § 1 pkt 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 69/14 w sprawie ze skargi H. S. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 69/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi H. S. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Wójtowi Gminy M. grzywnę w kwocie 500 zł, oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wskazano w jego uzasadnieniu wnioskiem z dnia 24 maja 2012 r. H. S. zażądała udostępnienia kopii nagrań z przebiegu sesji Rady Gminy M., które odbyły się w dniach 28 lutego 2011 r. (V sesja), 24 stycznia 2011 r. (IV sesja) oraz 29 grudnia 2010 r. (III sesja). Do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanych nagrań, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czym naruszył w ocenie skarżącej, czternastodniowy termin zapisany w jej art. 13 ust. 1. Udzielona pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. odpowiedź Wójta Gminy nie wyczerpuje zdaniem skarżącej jej żądania i jest błędna merytorycznie. Nagranie obrad jest załącznikiem do protokołu sesji Rady Gminy M. i winno być udostępnione. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca podniosła także, że z wnioskiem o zapoznanie się z przebiegiem obrad ww. sesji poprzez odsłuchanie nagrania, jak i w późniejszym terminie o udostępnienie nagrań, zwracała się kilkakrotnie i wnioski jej nie zostały zrealizowane. W jej ocenie wymijające, dwuznaczne i wielokrotnie błędne merytorycznie odpowiedzi, świadczą o lekceważeniu obywateli i notorycznym ograniczaniu dostępu do informacji publicznej przez Wójta Gminy M. Na tej podstawie wniosła o zobowiązanie go organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wyjaśnił, że w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r. udzielił stronie szczegółowej odpowiedzi w zakresie sformułowanego wniosku, z jednoczesnym wskazaniem dokładnego miejsca w postaci strony internetowej, na której można pobrać interesujące materiały, tj. uchwały i protokoły z sesji Rady Gminy M. Organ poinformował również H. S., że zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów rady, komisji i wójta, uregulowane zostały w rozdziale XII Statutu Gminy M. wprowadzonego uchwałą nr VII/27/07 z dnia 28 marca 2007 r. z późn. zm. Wójt Gminy M. przyznał, że H. S. kilkukrotnie wnioskowała o udostępnienie wskazanych wyżej informacji. Składane przez nią wnioski rozpatrywane były z zachowaniem ustawowych terminów oraz w sposób czyniący zadość jej żądaniom. Ponadto organ wskazał, że statut Gminy M. w rozdziale XII § 156 ust. 2 stanowi, że załączniki do protokołów, w tym nagrania, udostępniane są organom nadrzędnym na ich wniosek, przewodniczącemu Rady oraz Radzie Gminy. Organ dokonał więc wszelkich możliwych czynności, które są niezbędne do pozytywnego załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku. Bezspornym jest, że skarżąca sprawując funkcję publiczną Radnej Gminy M. powinna znać treść jej Statutu, a składane przez Wójta szczegółowe objaśnienia stanowią bezsprzecznie o dobrych chęciach tego organu oraz słuszności podejmowanych przez niego czynności. Z tych powodów wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za uzasadnioną, bowiem przyjął, iż organ pozostawał bezczynny. Jednakże z uwagi na fakt, że sporne nagrania, zgodnie z jego oświadczeniem zostały skasowane, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez sąd okazało się bezprzedmiotowe. Dlatego, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Zdaniem Sądu I instancji bezczynność miała jednakże charakter rażący, bowiem organ - wbrew ustawowemu obowiązkowi - notorycznie, a przy tym bezpodstawnie, odmawiał skarżącej dostępu do żądanej informacji publicznej. Sąd wskazał, że pierwszy wniosek skarżąca złożyła w dniu 9 marca 2011r., a następne w dniu 10 maja 2011 r. oraz w dniu 11 lipca 2011 r. Ostatnim wnioskiem w tej sprawie jest wniosek z dnia 24 maja 2012 r. W jego opinii organ rażąco przekroczył ustawowy termin do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy. W zaistniałej sytuacji, przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, Sąd wymierzył organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., której wysokość określił na kwotę 500 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S., zaskarżając go w części umarzającej postępowanie (pkt 1), i zarzucając naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez jego błędne zastosowanie.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w opisanej wyżej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym bez przeprowadzania rozprawy,

3) zasądzenie od Wójta Gminy M. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu nie wynika, aby nagrania stanowiące przedmiot żądania ich wydania we wniosku z dnia 24 maja 2012 r., zostały skasowane. Jedyna informacja o tym zawarta jest w oświadczeniu Wójta Gminy M. z dnia 27 maja 2011 r., jednak dotyczy ona skasowania nagrania z przebiegu posiedzeń komisji Rady Gminy M. Wbrew ustaleniom przyjętym przez Sąd I instancji organ nie wspomina w żadnym z pism kierowanych do skarżącej o skasowaniu nagrań z sesji Rady Gminy M. W ocenie autorki skargi kasacyjnej nie zaszły tym samym żadne przesłanki upoważniające do umorzenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podnosząc argumenty wskazane już wcześniej w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznanie skargi kasacyjnej H. S. nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wnioskiem zawartym w tej skardze. Stosownie do regulacji art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a strona wnosząca tę skargę zrzeka się rozprawy, zaś pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie powyższe przesłanki warunkujące dopuszczalność rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zostały spełnione, a Sąd uznał zbędność kierowania sprawy na rozprawę. W takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyrokiem (p. m.in. wyrok tego Sądu z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 150/13 (LEX nr 1294505).

Rozpoznając tę skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a., sprawy badane są przezeń w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając jednak z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Jedynym jej zarzutem było naruszenie przepisu art. 161 § 3 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie. Oznacza to, że badaniem należało objąć prawidłowość dokonania przez Sąd meriti subsumcji tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli poprawność uznania, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie tej normy prawnej.

Wskazana podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Cytowany przepis uprawnia sąd administracyjny do umorzenia postępowania, które z innych niż określone w punktach 1 i 2, przyczyn okazało się bezprzedmiotowe. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie Sąd I instancji miał podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. Po myśli art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organy o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Niewątpliwie z literalnego brzmienia tego przepisu należy wyprowadzić zasadę, wedle której organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół lub stenogram, podlegające udostępnieniu na żądanie uprawnionego podmiotu. Z tego punktu widzenia protokoły bądź stenogramy stanowią jedno ze źródeł informacji o obradach, a z obowiązku ich sporządzenia i udostępnienia organ jest zwolniony, wówczas gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Jak głosi przepis art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to osoba wnioskująca określa, w jaki sposób i w jakiej formie chce się zapoznać z informacją publiczną. Zgodnie z treścią ust. 2 art. 14 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Należy zatem uznać, że prawidłowo Sąd I instancji wskazał na rozwiązania prawne przyjęte w art. 14 ust. 2 ustawy, bowiem organ pierwszej instancji posiadał w dniu złożenia przez skarżącą pierwszego wniosku żądaną informację publiczną w formie nagrań, jednakże w późniejszym okresie czasu nagrania te, zgodnie z oświadczeniem Wójta Gminy M. (p. pismo z dnia 27 maja 2011 r. – k. 14 akt), zostały usunięte. Ich brak został wykazany przez ten organ, a stan ten uniemożliwiał zadośćuczynienie żądaniu strony. Skoro zatem przestał istnieć przedmiot postępowania, to okazało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu wspomnianego przepisu, w konsekwencji czego orzeczenie Sądu I instancji w tym zakresie należało uznać za prawidłowe i zgodne z prawem. W zaistniałej sytuacji organ powinien, stosownie do nakazów płynących z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomić skarżącą o przyczynach niemożliwości realizacji jej żądania oraz wskazać sposób, w jaki informacja publiczna może być niezwłocznie udostępniona. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy M. zastosował tryb przewidziany w art. 14 ust. 2 tej ustawy, gdyż po stwierdzeniu przeszkody w udostępnieniu informacji publicznej w formie podanej we wniosku poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z protokołami obrad Rady Gminy na stronie internetowej Gminy w Biuletynie Informacji Publicznej (p. pismo z dnia 6 grudnia 2011 r. – k. 16 akt). Wskazać należy, że o faktycznej możliwości realizacji przez organ obowiązku udostępnienia nagrań decyduje to, czy organ nagrania te jeszcze posiada, czy też – jak w tej sprawie – nastąpiło ich skasowanie. Udostępnieniu podlega bowiem protokół z obrad organu kolegialnego, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne tylko wtedy, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady (p. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 1153/05, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 852/09, publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje więc poprzez dostęp do protokołów, a zapisy nagrań są udostępniane tylko wobec spełnienia wyżej wymienionych przesłanek. Przyszło też dostrzec, iż generalnie działalność organów kolegialnych jest upubliczniana poprzez umożliwienie wstępu na posiedzenia (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nadto regułą jest udostępnianie na wniosek tylko takich dokumentów zawierających informację publiczną, które nie są umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 tej ustawy).

Poza zakresem kompetencji sądów administracyjnych pozostaje kwestia wyjaśnienia dlaczego i czy faktycznie nagrania z posiedzeń Rady Gminy M. wskazanych przez skarżącą uległy zniszczeniu. W tym miejscu wypada jedynie zaznaczyć, że w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądnej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym, a to z kolei oznacza, że sprawa w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Poniesienie wydatków zaliczanych do kosztów postępowania kasacyjnego należnych w takim wypadku organowi nie zostało wykazane, dlatego o nich nie orzeczono.