Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1852/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] na decyzję Ministra Finansów z dnia [..] sierpnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Stowarzyszenia [..] na rzecz Ministra Finansów kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 1852/14 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [..] na decyzję Ministra Finansów z dnia [..] sierpnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [..] lipca 2014 r. nr [..], w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, w punkcie trzecim zasądził od Ministra Finansów na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Stowarzyszenie w dniu 15 lipca 2014 r. skierowało do Ministra Finansów wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) danych o członkach Gabinetu Politycznego Ministra Finansów wymaganych przez art. 39a ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, 2) wysokości wynagrodzenia miesięcznego brutto każdego z członków Gabinetu Politycznego (imię, nazwisko, wysokość wynagrodzenia miesięcznego brutto w rozbiciu na poszczególne składniki) za każdy miesiąc w 2014 r., 3) numerów służbowych telefonów komórkowych: ministra, sekretarzy i podsekretarzy stanu.

Decyzją z dnia [..] lipca 2014 r., znak: [..] Minister Finansów odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę w zakresie wynagrodzenia członków Gabinetu Politycznego, uznając, że podlega ona ograniczeniu udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U z 2016 r., poz. 1764). Powołując stanowisko TK w sprawie o sygn. akt: K 17/05 organ stwierdził, że zakres obowiązków członków Gabinetu Politycznego obejmuje zadania o charakterze doradczym i nie nosi znamion sprawowania funkcji publicznej, a udostępnienie żądanej informacji stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych i prawa do prywatności, ponieważ dane osobowe (a więc dane o zarobkach) podlegają ochronie na mocy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 922) i Kodeksu cywilnego. Końcowo organ uznał objętą wnioskiem informację o zarobkach za informację o charakterze prywatnym. W pozostałym zakresie wniosku udzielono wnioskującemu informacji pismem z dnia 29 lipca 2014 r.

Po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [..] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] lipca 2014 r. odmawiającą Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia miesięcznego brutto każdego z członków Gabinetu Politycznego za każdy miesiąc w 2014 r.

W rozstrzygnięciu organ powtórnie wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i choć członkowie Gabinetu Politycznego formalnie podlegają definicji funkcjonariusza publicznego zawartego w Kodeksie karnym, to zakres obowiązków nie ma charakteru pełnienia funkcji publicznej, ponadto nie można przyznać bezwzględnie priorytetu prawu do informacji publicznej w zetknięciu z prawem do ochrony prywatności. Ujawnienie wynagrodzeń konkretnych, zidentyfikowanych osób fizycznych nie jest możliwe z uwagi na regulacje prawne o ochronie danych osobowych i dóbr osobistych. Dane o wynagrodzeniu pracownika mogą być udostępnione wyłącznie za jego zgodą lub gdy przepis szczególny upoważnia wprost określone podmioty do ich uzyskania. Ustawa o pracownikach urzędów państwowych (t.j.: Dz.U. 2016 r., poz. 1511) nie zawiera przepisów ustanawiających jawność wynagrodzenia.

Odnosząc się do zarzutu podstaw do udostępnienia zarobków w oparciu o przepis art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych organ podkreślił, że jawność gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez podawanie do publicznej wiadomości informacji dotyczącej zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację.

Decyzja Ministra Finansów z dnia [..] sierpnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia. Podnosząc zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającego na nieuzasadnionej odmowie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, iż ingerencję w prywatność na gruncie prawa do informacji publicznej uzasadnia jawność wydatkowania środków publicznych w zakresie przeznaczania ich na wynagrodzenia osób zatrudnionych w publicznych urzędach. Jawność informacji o wysokości wynagrodzenia jest uzasadniona jawnością wydatkowania środków publicznych oraz umożliwia sprawowanie społecznej kontroli przez obywateli. Członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów o ile per se nie wykonują funkcji publicznych, o tyle mają doniosły wpływ na podejmowane przez Ministra Finansów rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że bezspornie żądana przez Stowarzyszenie informacja miała charakter informacji publicznej. Ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej ustanowione w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Powołując ten sam wyrok Trybunału Konstytucyjnego, co organ, Sąd wywiódł, iż punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. Sąd wskazał także na orzecznictwo sądów administracyjnych uznające jawność wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Członkowi Gabinetu Politycznego Ministra przysługuje status funkcjonariusza publicznego. Osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie założone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Zgodnie z art. 37 ust. ustawy, z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 392 ze zm.) minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Zdaniem Sądu przemawia to za tym, że z woli ustawodawcy gabinet polityczny ministra, o ile został utworzony, wchodzi w skład struktury organizacyjnej danego ministerstwa i posiada szczególnie ważną, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcję ustrojową – jest podmiotem ściśle i na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej ministerstwa współpracującym z ministrem. W ocenie Sądu I instancji członkowie tego gabinetu, jako najwyżsi urzędnicy ministerstwa, mają więc realny, a nie tylko hipotetyczny, wpływ na kształtowanie kierunku działań naczelnego organu administracji publicznej. Konstytucyjna wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa natomiast nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w konsekwencji, że informacja o wysokości wynagrodzenia poszczególnych osób wchodzących w skład Gabinetu Politycznego nie podlega ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Uzasadniając skargę kasacyjną organ podniósł, że przyjęcie równoznaczności pojęć osoby pełniącej funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. i definicji funkcjonariusza publicznego określonej w kodeksie karnym prowadziłoby m.in. do pozbawienia wszystkich pracowników administracji rządowej i samorządowej ochrony przewidzianej przepisem art. 11¹ kodeksu pracy oraz wynikającej z art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. Wysokość wynagrodzenia pracownika jest dobrem osobistym człowieka, w tym także pracowników administracji rządowej. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osób pełniących funkcje publiczne, zdaniem organu, należy przyjąć, iż chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy pracownik instytucji jest funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona w ramach prawa do informacji. Członkowie Gabinetu Politycznego nie posiadają upoważnień do załatwiania spraw w imieniu organu, wykonują zadania o charakterze doradczym i nie uzyskują wpływu na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nie są więc wg organu osobami pełniącymi funkcje publiczne, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Twierdzenie Sądu, iż wystarczające jest uczestniczenie w realizowaniu zadań należących do kompetencji ministra jest wobec tego błędne. Organ stwierdził także, że ustawa o Radzie ministrów nie przewiduje jawności wynagrodzenia członków Gabinetu Politycznego, chociaż zakłada jawność daty urodzenia, miejsca zatrudnienia i źródła dochodów w trzyletnim okresie poprzedzającym dzień zatrudnienia w gabinecie politycznym ministra.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że należy mieć na uwadze kwestię wyważenia dwóch dóbr – prawa obywatela do informacji z prawem do ochrony prywatności, prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Udostępnienie wnioskowanych informacji skutkowałoby naruszenie prywatnej sfery osób fizycznych. Odstępstwa od ochrony informacji o wynagrodzeniu, zawarte w przepisach kodeksu cywilnego, a także ustawy o ochronie danych osobowych mogą występować wyjątkowo i tylko na podstawie przepisu wyraźnie wyłączającego tę ochronę, tymczasem nie istnieje żadna obowiązująca regulacja prawna ustanawiająca jawność wynagrodzenia osób zatrudnionych w Gabinecie Politycznym Ministra.

Z powyższych względów Minister wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że jawność wydatkowania środków publicznych, w tym także w zakresie wynagrodzeń oraz społeczna kontrola administracji uzasadnia ingerencję w prywatność osób fizycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Skoro zatem w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zajmowania stanowiska ani w kwestii poprawności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy, ani w kwestii prawidłowości zastosowania prawa materialnego w przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym. W ramach zarzutu błędnej wykładni nie można było skutecznie kwestionować niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a do tego w znacznym stopniu sprowadza się stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która wskazuje na niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że "członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów są osobami pełniącymi funkcje publiczne" oraz że "informacja o wysokości wynagrodzenia poszczególnych osób wchodzących w skład Gabinetu Politycznego nie podlega ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie poprawność kwalifikacji konkretnej kategorii podmiotów o ustalonym statusie faktycznym i prawnym (w tym wypadku poszczególnych członków gabinetu politycznego określonego ministra – tu Ministra Finansów) jako podmiotów, do których ma zastosowanie ustawowa przesłanka "osób pełniących funkcje publiczne".

W związku z konstrukcją zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał jedynie podstawę do dokonania oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – zwanej dalej u.d.i.p. w zakresie użytego w tym przepisie określenia "osoby pełniące funkcje publiczne", a zwłaszcza – co należy podkreślić – nie oceniał prawidłowości kwalifikacji informacji o wszelkich składnikach wynagrodzenia konkretnych określonych imieniem i nazwiskiem osób jako informacji publicznej.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie ustawodawca wskazując, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o "organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach" (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.) nie utożsamia pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" z kategoriami "funkcjonariusza publicznego" czy "pracownika zatrudnionego". Osoba będąca "funkcjonariuszem publicznym" w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego nie musi automatycznie być "osobą pełniącą funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie "osoba pełniąca funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. to osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi o takie stanowiska i funkcje – nawet w strukturze organizacyjnej administracji publicznej - których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Nie mieszczą się tym zakresie działania o wyłącznie doradczym charakterze. Przy przyjętym przez Sąd I instancji szerokim rozumieniu kategorii "osób pełniących funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. jako kategorii wyłączającej ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie byłoby potrzeby szczególnych regulacji ustawowych (np. zawartych w ustawach samorządowych) wskazujących na jawność wynagrodzenia szeregu kategorii osób zaangażowanych w działalność publiczną.

Z kolei Sąd I instancji zaprezentował pogląd, według którego osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie założone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. W kontekście statusu prawnego członków gabinetu politycznego Ministra Finansów Sąd I instancji wskazał, że podmioty, którym przyznana została szczególnie ważna, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcja ustrojowa i które ściśle i na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej ministerstwa współpracując z ministrem mając realny, a nie tylko hipotetyczny, wpływ na kształtowanie kierunku działań naczelnego organu administracji publicznej, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. W ocenie Sądu I instancji do zakwalifikowania określonej osoby do kategorii "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. wystarczy, aby uczestniczyła on w sposób bezpośredni lub pośredni w realizowaniu zadań należących do kompetencji ministra.

Dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konieczne jest przy tym podkreślenie, że Konstytucja RP nie daje żadnych podstaw do przyjmowania priorytetu któregoś z tych praw jako punktu wyjścia w procesie wykładni regulacji ustawowych. Zwłaszcza przyjęta w polskim porządku prawnym konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej – jako prawa o treści pozytywnej i wykreowanego przez prawodawcę, a nie prawa zadeklarowanego i prawa, które miałoby charakter prawa wolnościowego - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych (por. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1158/15. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP i z poszanowaniem innych, zwłaszcza konstytucyjnych praw podmiotowych.

Dopiero z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze stanowiącego, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie 2, zgodnie z którym "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". W przypadku wyżej wskazanych osób prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wyjątek ten – jak każdy wyjątek – powinien być interpretowany ściśle, co oznacza, że wykładnia kategorii "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie może w konsekwencji prowadzić do uczynienia iluzoryczną zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze. Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" a nie ich rozmywaniu.

Próby takie podejmowane były w orzecznictwie, które odwoływało się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z 115 § 13 k.k. "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".

Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji".

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym przez obie strony wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Akceptując powyższe stanowisko, jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość – zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim - oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51). Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęcie - jak to uczynił Sąd I instancji – że do zakwalifikowania określonej osoby do kategorii "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. wystarczy, aby uczestniczyła ona "w sposób bezpośredni lub pośredni" w realizowaniu zadań należących do kompetencji ministra – prowadziłoby do zakwestionowania prawa do prywatności w istocie każdej osoby, która w jakikolwiek sposób jest powiązana z podmiotami realizującymi zadania publiczne i tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być wzięte (lub nie) pod uwagę przez podmiot bezpośrednio kształtujący sytuację prawną innej osoby. Nie może być tym samym kryterium rozstrzygającym o kwalifikacji danej osoby jako "osoby pełniącej funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji" okoliczność pełnienia "szczególnie ważnej, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcji ustrojowej" bądź działalność na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Kształtowanie sytuacji prawnej innych osób odbywa się na rozmaitych szczeblach struktury ustrojowej państwa i nie ma uzasadnionych prawnych podstaw do tego, żeby jedynie "ważność funkcji ustrojowej" instytucji publicznej czyniła z wszystkich osób mających z nią jakikolwiek związek "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji". W interpretacji powyższego zwrotu ustawowego nie może chodzić o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Wskazywane przez Sąd I instancji wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają według treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozbawienia ochrony prywatności osób, które nie mają statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w istocie wniosek Stowarzyszenia dotyczył wskazania wszystkich poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych – oznaczonych z imienia i nazwiska – członków gabinetu politycznego Ministra Finansów, dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia okazała się być zatem - nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia członków biura politycznego, a miesięczne wynagrodzenie wskazanych konkretnie osób, czyli dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wąskości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wszystkich poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa oznacza błędne uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, to zasadność zarzutu błędnej wykładni prowadzi do wniosku o konieczności ponownego dokonania subsumcji stanu faktycznego do normy prawnej odkodowanej zgodnie z wykładnią zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Oznacza to, że w dalszym toku postępowania zadaniem Sądu I instancji - w przypadku uznania, że wniosek dotyczył informacji publicznej - będzie dokonanie oceny, czy członkowie gabinetu politycznego Ministra Finansów są osobami, które swoimi działaniami bezpośrednio kształtują sytuację prawną innych osób i z tego punktu widzenia skontrolowanie zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.