Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Dyrektor Przedszkola Niepublicznego A w S. z dnia 12 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektor Przedszkola Niepublicznego A w S. z dnia 19 marca 2014 r., nr [...].

Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2014 roku Wójt Gminy - reprezentowany przez Dyrektor w S. (w skrócie - "Wójt Gminy"), zwrócił się do Dyrektor Przedszkola A w S. (w skrócie - "Dyrektor Przedszkola") o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kserokopii (z zastosowaniem ustawy o ochronie danych osobowych) orzeczeń o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju oraz o potrzebie kształcenia specjalnego, dzieci uczęszczających w miesiącu grudniu 2013 r. do Przedszkola A w S.".

Decyzją z dnia 19 marca 2014 roku, nr [...] - Dyrektor Przedszkola umorzyła postępowanie w przedmiocie powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazała art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – w skrócie określanej jako "ustawa", a także art. 90 ust. 3e, 3f i 3g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

(Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) w skrócie określanej jako "ustawa o systemie oświaty".

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniła, że umorzyła postępowanie w związku z treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 245/12, zakazującego żądania kopii dokumentów objętych przedmiotowym wnioskiem, informacji Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na temat danych osobowych szczególnie chronionych oraz z uwagi na brak odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 roku Wójt Gminy zwrócił się do Dyrektor Przedszkola o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, powołując się na przepisy ustawy, że Dyrektor Przedszkola w tym konkretnym przypadku jest zobligowana do udostępnienia informacji publicznej, bądź do wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Brak jest natomiast w sprawie przesłanek umorzenia postępowania wskazanych w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy. Podkreślono, że Dyrektor Przedszkola obowiązana jest do rozpatrzenia wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wskazanym przez Wnioskodawcę, gdyż zakres wniosku obejmuje informację publiczną związaną z dysponowaniem środkami publicznymi w związku z wykonywanym zadaniem publicznym gminy. Wyjaśniono też, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma za zadanie uzyskanie informacji o działalności placówki związanej z realizacją zadania publicznego, nie stanowi natomiast pozaprawnej kontroli, starającej się obejść zapadły w jej przedmiocie prawomocny wyrok Sądu. Wyjaśniono także, odnosząc się do kwestii związanej z ochroną danych osobowych, w tym danych osobowych szczególnie chronionych, że w przypadku występowania jakichkolwiek danych osobowych, muszą one zostać zanonimizowane, co wynika wprost z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.

Decyzją z dnia 12 maja 2014 roku, nr 29/2014, wydaną po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Dyrektor Przedszkola odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazała art. 1 ust. 2,

art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 2 ustawy, art. 90 ust. 3e, 3f, 3g ustawy o systemie oświaty, ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych

(Dz. U. z 2014 r., poz. 1182), oraz prawomocny wyrok WSA w Gdańsku wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 245/12.

W uzasadnieniu w zasadzie powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 marca 2014 roku. Dodatkowo ogólnie powołano się na ustawę o ochronie danych osobowych oraz ochronę danych przedsiębiorcy. Stwierdzono też, że żądanie dokumentów w celu kontroli jest niewykonywaniem i próbą obejścia ww. wyroku WSA w Gdańsku dotyczącego żądania dokumentów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wójt Gminy zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 1 ust. 2 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zawarta w przepisie norma kolizyjna znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie z powodu przyjęcia, iż kontrola jednostki jest instytucją tożsamą do składanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, oraz uznania, że skarżący ma zapewniony dostęp do wnioskowanych informacji w trybie przeprowadzenia kontroli placówki prowadzonej przez Dyrektor Przedszkola;

- art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w uzasadnieniu skarżonej decyzji, przy powołaniu się na ochronę dóbr, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (tajemnicę przedsiębiorcy), podania podmiotów, ze względu na które odmówiono udzielenia informacji publicznej, co miało bezpośredni wpływ na podjęcie decyzji o odmowie udzielenia wnioskowanych informacji.

Zdaniem skarżącego, wydając zaskarżoną decyzję naruszono również przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 138 § 1 k.p.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o decyzji umarzającej postępowanie;

- art. 140 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie podstawy faktycznej w sprawie, polegające na zakwalifikowaniu wniosku skarżącego jako formy kontroli placówki, przytoczenie wyrwanego z kontekstu zdania mającego świadczyć o potwierdzeniu zamiaru obejścia w ten sposób prawomocnego wyroku Sądu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Dyrektor Przedszkola decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji Dyrektor Przedszkola, zobowiązanie Dyrektor Przedszkola do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz zasądzenie od Dyrektor Przedszkola na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżący podtrzymał zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wyjaśnił również, że Przedszkole A wykonuje oświatowe zadanie publiczne gminy w postaci zapewnienia kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach. Na ten cel Przedszkole otrzymuje dotację z budżetu gminy i tym samym dysponuje również majątkiem publicznym. W związku z tym, zdaniem skarżącego, placówka jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz dysponowania środkami publicznymi.

Przytaczając treść art. 2 ust. 1 ustawy oraz powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 3 stycznia 2013 roku,

sygn. I OSK 2244/2012 (dotyczący prawa do żądania informacji publicznej przez stowarzyszenie), skarżący stwierdził również, że przysługuje mu prawo do uzyskiwania informacji publicznych od podmiotów zobowiązanych do jej udzielania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy skarżący wyjaśnił, że placówki niepubliczne otrzymujące dotację z budżetu Gminy S. (w tym placówka, którą prowadzi Dyrektor Przedszkola) mogą być kontrolowane na podstawie uchwały Rady Gmina z dnia 25 października 2011 roku, nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, która to również reguluje sposób i tryb jej przeprowadzania. W trakcie kontroli osoba prowadząca placówkę jest obowiązana przedmiotowych informacji udzielić. Jednakże, pomimo licznych prób ze strony skarżącego, na przestrzeni ostatnich trzech lat żadna z kontroli w przedszkolu prowadzonym przez Dyrektor Przedszkola nie odbyła się. Tym samym skarżący nie dysponuje żadnym dokumentem uwierzytelniającym faktyczną liczbę dzieci uczęszczających do placówki. Taki stan rzeczy wynika przede wszystkim z faktu, iż pomimo tego, że Dyrektor Przedszkola stoi na stanowisku, że skarżący może uzyskać wnioskowane informacje na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 25 października 2011 roku, w trybie przeprowadzenia kontroli w placówce, to jednak udaremnia jej przeprowadzanie, a swoje działanie argumentuje faktem unieważnienia niektórych z zapisów uchwały odnoszących się do kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2012 roku, sygn. I SA/Gd 245/12, zarzucając jednocześnie skarżącemu niewykonywanie tegoż wyroku.

Skarżący podkreślił, że uchwała Rady Gminy z dnia 25 października 2011 roku została unieważniona przez prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2012 roku, sygn. I SA/Gd 245/12 w zakresie sprawowania kontroli otrzymanej dotacji w § 7 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 3 pkt 3. Zapisy zawarte w § 7 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 3 oraz § 7 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 tej uchwały nadal zatem obowiązują i stanowią określenie trybu kontrolowania placówek otrzymujących dotację, niewykraczającą poza upoważnienie ustawowe zawarte w przepisach ustawy o systemie oświaty. Tym samym, wbrew stanowisku Dyrektor Przedszkola co do braku stosowanej uchwały Rady Gminy odnośnie trybu udzielania, rozliczania i kontrolowania dotacji, istnieją prawne uregulowania pozwalające na przeprowadzenie kontroli w placówce. Jednakże skarżący, pomimo obowiązującej uchwały, nie ma zapewnionego dostępu do wnioskowanych informacji właśnie z uwagi na fakt uporczywego uchylania się Dyrektor Przedszkola od przedmiotowej kontroli.

Dalej skarżący wyjaśnił, że trzeba stanowczo odróżniać od siebie tryb kontroli placówki dotowanej od trybu udzielania informacji publicznej. W jego ocenie norma kolizyjna, na którą powołuje się Dyrektor Przedszkola, mogłaby znaleźć zastosowanie w sytuacji, kiedy skarżący złożyłby wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trakcie przeprowadzanej kontroli. Jego zdaniem, należy odróżnić okresy przeprowadzanej kontroli, w których do pozyskiwania potrzebnych dokumentów należy stosować zapisy uchwały z dnia 25 października 2011 roku, od okresów, w których kontrola nie jest przeprowadzana. Wtedy bowiem zachodzi sytuacja, w której zastosowanie znajduje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący następnie zwrócił uwagę na fakt, że od około trzech lat placówka prowadzona przez Dyrektor Przedszkola udaremnia wgląd w jakiekolwiek dokumenty odnoszące się do prowadzonego Przedszkola nie tylko skarżącemu ale również Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Takie zachowanie Dyrektor Przedszkola jest w ocenie skarżącego praktyką budzącą ogromne obawy co do prawidłowości wydatkowania powierzonej dotacji. Fakt braku możliwości przeprowadzenia kontroli w placówce przez instytucje do tego powołaną oraz odmowa udzielenia informacji publicznej stanowią dla skarżącego, jako organu administracji publicznej, działania mogące zagrozić zasadom dotyczącym prawidłowej gospodarki finansami publicznymi, przede wszystkim zasadzie celowości i legalności. Natomiast brak reakcji skarżącego na tego typu działanie Dyrektor Przedszkola może doprowadzić do naruszenia

- zarówno przez skarżącego, jak i Dyrektor Przedszkola - dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 ze zm.).

Odwołując się z kolei do art. 17 ustawy oraz art. 138 k.p.a. skarżący zauważył, że Dyrektor Przedszkola w swoim rozstrzygnięciu jedynie odmówiła udostępnienia informacji publicznej w określonym zakresie bez wskazania, że wcześniejsza decyzja, która została przez skarżącego zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostaje uchylona. W ten sposób w obrocie prawnym pozostała wadliwa decyzja o umorzeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Przedszkola A w S. wniosła o jej oddalenie wskazując w szczególności, że nie wszystko, co jest wytworzoną przez Dyrektor Przedszkola informacją publiczną, powinno być udostępniane w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nawet jeśli wnioskującym jest organ dotujący. Zdaniem Dyrektor Przedszkola, choć żądana informacja ma bezsprzecznie cechy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak jej udostępnianie następuje w trybie przepisów ustawy o systemie oświaty, w tym w szczególności na podstawie art. 90 ust. 3e i 3f tejże ustawy, stanowiących samoistną podstawę żądania udostępnienia informacji publicznej w postępowaniu kontrolnym, w tym także informacji objętej żądaniem zawartym we wniosku. Podkreśliła, że żądany dokument może być wykorzystywany przez organ wyłącznie w celu kontroli poprawności wykorzystywania środków publicznych. Organ ma zatem możliwość pozyskania informacji dotyczących orzeczeń o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju oraz o potrzebie kształcenia specjalnego na podstawie przepisu szczególnego tj. art. 90 ust. 3e i 3f ustawy o systemie oświaty. Inaczej, w ocenie Dyrektor Przedszkola, rzecz przedstawiałaby się w przypadku, gdyby inny podmiot - niż organ uprawniony do kontroli - np. osoba fizyczna, chciał powziąć informację w przedmiotowym zakresie. Wówczas, uznając, że nie ma on innej możliwości uzyskania tej informacji, Dyrektor Przedszkola byłaby zobowiązana do jej udzielenia. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów prowadziłoby do tego, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać informację udostępnianą organowi w oparciu o postępowanie kontrolne uregulowane w ustawie o systemie oświaty.

Dyrektor Przedszkola wyjaśniła nadto, że nie utrudnia organowi przeprowadzenia kontroli w przedszkolu. Chce jednak aby została ona przeprowadzona prawidłowo, na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty i ważnej uchwały Rady Gminy regulującej tryb kontroli.

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 roku Dyrektor Przedszkola wniosła o unieważnienie wydanych w niniejszej sprawie decyzji wyjaśniając, że Wójt Gminy nie jest podmiotem uprawnionym do żądania informacji publicznej. Prawo to przysługuje bowiem jedynie obywatelom.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika przy tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Dyrektor Przedszkola A w S. z dnia 12 maja 2014 roku o odmowie udostępnienia Wójtowi Gminy żądanej informacji publicznej w postaci "kserokopii (z zastosowaniem ustawy o ochronie danych osobowych) orzeczeń o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju oraz o potrzebie kształcenia specjalnego, dzieci uczęszczających w miesiącu grudniu 2013 r. do Przedszkola A w S.". Zakresem kontroli Sąd objął również wydaną w granicach tej sprawy decyzję Dyrektor Przedszkola z dnia 19 marca 2014 roku o umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku Wójta Gminy o udzielenie powyższej informacji.

Należy przy tym podkreślić, że w sprawie jest bezsporne, że podpisująca wniosek skierowany do Dyrektor Przedszkola o udzielenie informacji publicznej z dnia 9 stycznia 2014 roku Dyrektor w S. działała w imieniu Wójta Gminy.

W ocenie Sądu skarżący - Wójt Gminy jako organ administracji publicznej nie jest uprawniony do żądania udostępnienia mu informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – w skrócie określanej jako "ustawa". Ustawa ta służy bowiem realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie przekazywaniu informacji między organami władzy publicznej, czy też między organami władzy publicznej, a podmiotami, które - tak jak Dyrektor Przedszkola - dysponuje majątkiem publicznym, otrzymując dotacje z budżetu gminy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym: "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei ustęp trzeci art. 61 Konstytucji stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp taki przyznaje "każdemu".

Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

I tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1982/13 (Baza Orzeczeń LEX nr 1463438), stwierdził, że: "Używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., o sygn. akt SK 54/08."

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. II SAB/Wa 386/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1246684) stwierdził: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego".

Ten sam Sąd w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) podkreślił, że: "Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego".

Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1235179) wyjaśniając, że: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego".

Podzielając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego

w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi przy tym o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, że omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Nie ma więc żadnych przeszkód, by o informację publiczną ubiegało się np. stowarzyszenie (takiej sytuacji dotyczył przywoływany przez organ w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 roku, sygn. I OSK 2244/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy, nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub podmiotów realizujących zadania publiczne czy też dysponujących majątkiem publicznym. Zgodzić się bowiem należy, że "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo."

(vide P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s.197).

Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zatem jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Jest bowiem publicznym prawem podmiotowym, przy wykorzystaniu którego obywatel oraz podmiot zrównany z nim w pozycji prawnej sprawuje kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Zatem przedmiotowe prawo przysługuje tylko tym, którzy pozostają poza strukturą organów władzy publicznej dysponujących informacją publiczną. (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lipca 2014 roku, sygn. IV SA/Gl 546/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący - Wójt Gminy, będący organem administracji publicznej, nie był więc uprawniony do wystąpienia w tej sprawie o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykonywanie ustawowych zadań organów administracji nie może bowiem odbywać się przy wykorzystaniu ustawy, której celem jest zagwarantowanie obywatelom prawa do informacji publicznej.

Powyższe ustalenie oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektor Przedszkola zostały wydane bez podstawy prawnej. Skoro bowiem Wójt Gminy nie był uprawniony do ubiegania się o udostępnienie informacji publicznej określonej we wniosku na podstawie przepisów ustawy, zatem podmiot, do którego zwrócił się z żądaniem, czyli Dyrektor Przedszkola nie powinna była wydawać ani decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, ani decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, albowiem brak było podstaw prawnych dla ich wydania. Dyrektor Przedszkola w tym stanie rzeczy powinna była jedynie poinformować Wójta Gminy, że zgłoszony wniosek nie może być rozpatrywany w kontekście postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ organ władzy publicznej nie może żądać udostępnienia informacji w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. Do takiego żądania organu administracji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują bowiem zastosowania.

Niezależnie od powyższych rozważań, Sąd zwraca uwagę, że wniosek o udzielenie informacji publicznej złożony w tej sprawie dotyczył niewątpliwie realizowanych przez Wójta Gminy zadań o charakterze publicznoprawnym. Wykonując te zadania Wójt – zdaniem Sądu, obowiązany był zatem działać w ramach przyznanych mu - jako organowi gminy - kompetencji. Zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.)

- w skrócie określanej jako "ustawa o systemie oświaty", niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. Przepisy zawarte w tym artykule określają sposób udzielania tych dotacji, cele, na jakie mogą one zostać wykorzystane, a także zasady kontroli ich wykorzystywania. Zgodnie z art. 90 ust. 3e i 3f ustawy o systemie oświaty, organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b (a więc także organy gminy – przyp. Sądu), mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3e). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez te organy, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (ust. 3f). Z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika nadto, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa

w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Powyższe unormowania niewątpliwie regulują sposób pozyskiwania przez organ gminy, jakim jest skarżący, informacji dotyczących realizowania przez dyrektorów przedszkoli zadań publicznych związanych z ich funkcjonowaniem, dofinansowywanych z budżetu gminy. W celu pozyskania tych informacji Wójt musi zatem wykorzystać te prawne formy działania. Brak jest natomiast podstaw aby uznać, że organ gminy - podejmując działania związane z realizacją zadań przypisanych mu do wykonania w ramach jego kompetencji, może wykorzystywać uprawnienia przysługujące jedynie podmiotom prawa prywatnego. W tej sprawie Wójt, bezpodstawnie wykorzystując takie uprawnienie, którym jest prawo dostępu do informacji publicznej, podjął działania zmierzające do realizacji jego zadań o charakterze publicznoprawnym. Również z tej przyczyny należało zatem stwierdzić, że organ ten nie był uprawniony do ubiegania się o udostępnienie informacji publicznej określonej we wniosku, a Dyrektor Przedszkola nie powinna była wydawać decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, czy też umarzającej postępowanie w tym przedmiocie, albowiem brak było podstaw prawnych dla ich wydania. Dyrektor Przedszkola winna była jedynie poinformować Wójta Gminy, że zgłoszony wniosek nie może być rozpatrywany w kontekście postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ organ gminy wystąpił o udostępnienie informacji, którą powinien uzyskać korzystając z uprawnień o charakterze publicznoprawnym jakie mu przysługują.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Dyrektor Przedszkola z dnia 19 marca 2014 roku o umorzeniu postępowania wydane zostały bez podstawy prawnej, co skutkuje ich nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.).

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność obu wskazanych powyżej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy, stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.