Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w J. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy B. do załatwienia punktu 5 wniosku skarżącego z dnia 6 stycznia 2014 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz Stowarzyszenia A w J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS

W dniu 6 marca 2014 r. Stowarzyszenie A. z siedzibą w J.

wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej: u.d.i.p.), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią punktu 5 wniosku skarżącego z dnia 6 stycznia 2014 r.,

2. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez przyjęcie, że można zastrzec wyłączenie jawności umowy zawieranej przez jednostkę sektora finansów publicznych, realizowanej lub przeznaczonej do realizacji ze środków publicznych, bez podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania w tajemnicy informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą lub bez wykazania przez jednostkę sektora finansów publicznych, że nieudostępniona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z punktem 5 wniosku z dnia 6 stycznia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wywiodło, że od kilku lat uczestniczy w projekcie Biura Ochrony Zwierząt przy Fundacji B , polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt, hycli oraz polityki gmin i urzędów. I tak, od 2006 r. do wszystkich gmin w Polsce kierowany jest wniosek o udzielenie informacji publicznej na temat sposobu i skutków wykonywania ich zadania własnego "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju publikowana jest zbiorczo pod adresem: http://www.boz.org.pl/gminy.htm. W związku z powyższym, w dniu 6 stycznia 2014 r. skarżący złożył drogą elektroniczną do Wójta Gminy B. (na adres: [...]@post.pl) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2013 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt?

2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2013 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom?

3. ilu bezdomnym psom/kotom zapewniono opiekę na koszt gminy w 2013 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich)

4. jaki był w 2013 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)?

5. ponadto prosimy o udostępnienie treści i postaci umowy (umów) o zapewnianie

opieki bezdomnym zwierzętom w 2013 r.

Pismem z dnia 17 stycznia 2014 r., znak: SIROS.6140.03.2014, organ udzielił odpowiedzi na 4 spośród 5 pytań wniosku. Jednocześnie skarżący został poinformowany, iż nie ma możliwości udostępnienia mu treści umowy, o którą aplikował w punkcie 5 wniosku, gdyż umowa ta stanowi "tajemnicę handlową". W związku z tym, w dniu 29 stycznia 2014 r. skarżący, drogą elektroniczną, wezwał podmiot zobowiązany do realizacji wniosku zgodnie z przepisami prawa, a w przypadku nieudostępnienia informacji publicznej, do wydania stosownej decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do dnia złożenia niniejszej skargi, a więc z naruszeniem terminów określonych przez art. 13 u.d.i.p., podmiot zobowiązany nie udostępnił treści wnioskowanej umowy, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej, co uzasadniało wniesienie skargi.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zarzuty skargi są bezzasadne, ponieważ nie on naruszył przepisów w niej wskazanych, a to z tego względu, że udzielił odpowiedzi na wniosek. W dniu 7 stycznia 2014 r. do Urzędu Gminy B. wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej od Stowarzyszenia A., na który udzielono odpowiedzi pocztą elektroniczną oraz tradycyjną, pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. Odpowiedź na 4 z 5 zadanych pytań była szczegółowa, natomiast odpowiedzią na 5 pytanie było stwierdzenie, iż Gmina nie może przesłać kserokopii umowy ze schroniskiem, gdyż dokument ten stanowi tajemnicę handlową. Tak więc odpowiadając na wniosek o udzielenie informacji publicznej, Gmina odpowiedziała na każde z pytań. Kolejne pismo (data wpływu 29 stycznia 2014 r.), w którym Stowarzyszenie A zarzucało Gminie odmowę udostępnienia treści umowy oraz wnosiło o wskazanie dodatkowych informacji nie ma charakteru wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ponieważ pytanie dotyczyło informacji o przedsiębiorstwie, z którym Gmina zawarła umowę na świadczenie usług, organ uznał, iż wszelkie dane o tym przedsiębiorstwie zostały przesłane wnioskodawcy w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 7 stycznia 2014 r. Jednocześnie organ podkreślił, że z korespondencji nadesłanej przez przedsiębiorcę C do Gminy B. wynika, że czuje się on pomawiany oraz jest przedmiotem nagonki ze strony fundacji i stowarzyszeń, tzw. "prozwierzęcych". Biorąc te informacje pod uwagę, Gmina nie czuła się zobowiązana do udzielania pełniejszych informacji o firmie wykonawcy usług.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2014 r. Stowarzyszenie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11 podkreśliło, że wnioskowane umowy zostały zawarte przez Gminę B. w wyniku przetargów nieograniczonych, które za przedmiot zamówienia miały wyłapywanie oraz zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy B., ogłoszonych dnia 20 grudnia 2012 r. i 13 czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących określonych uprawnień, bądź obowiązków wynikających

z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy wskazany organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie

i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy B. sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 5 wniosku z dnia 6 stycznia 2014 r.

W przedmiotowej sprawie istotą sporu jest kwestia zasadności nieudostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, stanowisko organu narusza art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej: u.d.i.p.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Ustawa stanowi realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Wobec tego w przedmiotowej sprawie Wójta Gminy B. należało uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742).

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do umowy (umów) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2013 r. mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu dysponowania środkami publicznymi, natomiast Wójt Gminy B. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Rozważenia wymaga natomiast, czy zasadna jest odmowa udostępnienia informacji objętych umową ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podkreślić należy jednak, że ochrona ta nie ma charakteru absolutnego i dotyczy wyłącznie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.

Analizując użyte w art. 5 ust. 2 ustawy pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, należy odwołać się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W przedmiotowej sprawie organ powołał się na "tajemnicę handlową" nie wyjaśniając jednak, czy kontrahent umowy złożył takie zastrzeżenie. Tymczasem z mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Powyższe oznacza, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., II SA/Wa 1483/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. , II SA/Gd 321/13 - orzeczenie dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl, ).

Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem po pierwsze zawarto ją z jednostką samorządu terytorialnego stanowiącego jednostkę sektora finansów publicznych, a po drugie wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych Gminy B. W takiej sytuacji prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Podkreślić również należy, że tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które to prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności.

W skardze oraz piśmie z dnia 16 kwietnia 2014 r. skarżące Stowarzyszenie podniosło ponadto, iż wnioskowane umowy zawarte zostały przez Gminę B. w wyniku przetargów nieograniczonych, których przedmiotem było wyłapywanie oraz zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy B., ogłoszonych dnia 20.12.2012 r. i dnia 13.06.2013 r. Jednocześnie strona skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 29.02.2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11 ( LEX nr 1122883 ), w uzasadnieniu którego NSA stwierdził, że zgodnie z art. 139 ust. 3. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.- Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. A zatem do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy - Prawo zamówień publicznych. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne.

W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy B. nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. Poprzestał wyłącznie na oświadczeniu co do kwalifikacji danych objętych umową jako stanowiących "tajemnicę handlową" , co jest równoznaczne z tajemnicą przedsiębiorcy i nie podlegających upublicznieniu. Wobec tego uznać należało, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano właściwej analizy wniosku skarżącego pod kątem zidentyfikowania informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wyjaśniono również, czy żądane umowy zawarte zostały w oparciu o przepisy powołanej ustawy - Prawo zamówień publicznych, a w konsekwencji, czy możliwa jest odmowa udzielenia informacji w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Z przytoczonych powyżej względów skargę należało uwzględnić i w oparciu o przepis art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W punkcie drugim sentencji wyroku sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

d.j.