Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Tuszyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Łd 453/07 w sprawie ze skargi Gminy Tuszyn na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestniczki postępowania D. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 453/07 oddalił skargę Gminy Tuszyn na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną w sprawie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim działając w oparciu o art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) zatwierdził podział działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w obrębie B. gmina Tuszyn na działki o nr [...] o powierzchni 34472 m2 , nr [...] o powierzchni 1011 m2 , nr [...] o powierzchni 2029 m2 i nr [...] o powierzchni 1388 m2. Objęta wnioskiem działka o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 1388 m2 wydzielona została pod projektowaną ulicę i przeszła na własność Gminy Tuszyn z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. W dniu dokonania podziału nieruchomości działka o nr [...] stanowiła własność D. S.

Pismem z dnia 12 stycznia 2006 r. D. S. wniosła o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] położoną w B. Po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Starosta Łódzki Wschodni orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 30.550 zł za przejęcie z mocy prawa na własność Gminy Tuszyn wskazanej działki, zobowiązując jednocześnie Burmistrza Gminy Tuszyn do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dniu od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ odniósł się do zgłoszonego w dniu 8 maja 2006 r. przez Burmistrza Miasta Tuszyn wniosku o umorzenie postępowania z powodu przedawnienia roszczenia. W oparciu o treść art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który jest odpowiednikiem nieobowiązującego już art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1119/97 podkreślił, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa tak stanowi. Skoro zarówno przepisy ustawy z 1985 roku, jak i ustawy obowiązującej nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz Miasta Tuszyn podnosząc, że działka przeszła na własność Gminy Tuszyn z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. z dniem 27 października 1994 r. Wnioskodawczyni – D. S. mogła więc od dnia 28 października 1994 r. żądać ustalenia odszkodowania. Tymczasem żądanie ustalenia odszkodowania zostało zgłoszone w dniu 17 stycznia 2006 r., a więc po upływie ponad dziesięciu lat od dnia uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości. W oparciu o art. 118 w związku z art. 120 § 1 k.c. Burmistrz stwierdził, że roszczenie o odszkodowanie - tak jak każde roszczenie majątkowe - uległo dziesięcioletniemu przedawnieniu.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji podtrzymując argumentację przedstawioną przez Starostę Łódzkiego. Podał, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem o przedawnieniu roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną (przejętą) nieruchomość. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999r. sygn. akt IV SA 1118/97 wskazał, że roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże z woli ustawodawcy o tego typu roszczeniu orzeka się w postępowaniu administracyjnym i to zarówno po rządami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i pod rządem obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro tak to realizacji tego roszczenia należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi, a ponieważ decyzja wywłaszczeniowa jest zastąpiona przez przejęcie na własność ex lege, należy w każdym rozpatrywanym indywidualnie przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W kwestii przedawnienia organ stwierdził, że art. 118 i art. 120 § 1 k.c. nie dotyczą roszczenia pieniężnego o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż przedawnienia nie przewiduje zarówno ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazane przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie tego odszkodowania, co zostało wskazane w pkt 3 decyzji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Burmistrz Miasta Tuszyn zarzucił naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że instytucji przedawnienia nie stosuje się do oceny skutków prawnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 1994 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że nieruchomość oznaczona nr ew. [...] została wydzielona pod drogę i przeszła na własność Gminy Tuszyn z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. z dniem 27 października 1994 r. Wnioskodawczyni – D. S. zgłosiła żądanie o ustalenie odszkodowania po upływie ponad jedenastu lat od dnia uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości. Polemizując ze stanowiskiem organu odwoławczego wskazał, że skoro kwestia "przedawnienia roszczeń" nie została uregulowana odrębnie to wolą ustawodawcy jest, aby w zakresie przedawnienia roszczeń stosować przepisy Kodeksu cywilnego, które mają charakter przepisów stabilizujących stosunki prawne, gwarantując pewność i bezpieczeństwo w obrocie prawnym.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy obydwu instancji są prawidłowe i znajdują oparcie w zgromadzonym materialne dowodowym.

Stanowisko strony skarżącej o przedawnieniu roszczenia D. S. jest wadliwe. Sąd zauważył, że chociaż roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest roszczeniem cywilnoprawnym to z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa tak stanowi, a skoro zarówno przepisy powoływanej ustawy z 1985 r., jak i ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu. Pogląd taki został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1118/97. Teza tego wyroku brzmi:

"1. Roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i pod rządem obecnie obowiązującej ustawy z 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych (wraz z instytucją przedawnienia), należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego.

2. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc zarówno ustawa z 1985 roku, jak i ustawa z 1997 roku nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną. Jest to zrozumiałe, skoro wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej".

Wbrew twierdzeniom skarżącej, również brak wyraźnej regulacji w przepisach administracyjnego prawa materialnego co do przedawnienia roszczeń w omawianym zakresie nie uzasadnia stosowania przepisów kodeksu cywilnego do zaistnienia tych skutków. Nie można domniemywać utraty prawa, posiłkując się uregulowaniami innych dziedzin prawa, zaś stosunek administracyjnoprawny wykazuje daleko posunięte odrębności od stosunków cywilnoprawnych (por. art. 1 k.c.).

W ocenie Sądu wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Nie zachodzą, też przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2. p.p.s.a.), ani przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 p.p.s.a.

Gmina Tuszyn zaskarżył, opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 118 i art. 123 § 1 k.c. wskutek uznania, że:

a) strony postępowania uregulowanego w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie łączył stosunek cywilnoprawny, a tym samym przyjęcie, że niezasadne jest stosowanie art. 118 i art. 123 § 1 k.c.;

b) roszczenie cywilnoprawne o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalane w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie ulega przedawnieniu.

Skarżąca kasacyjnie gmina utrzymuje, że roszczenie D. S. mogło być skutecznie zgłoszone najpóźniej do 28 października 1994 r., a nie ponad 11 lat po uprawomocnieniu się decyzji o przejęciu działki.

Zdaniem skarżącej w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeplatają się elementy administracyjne i cywilnoprawne. Z uwagi na zasadę, że odszkodowanie ma być "uzgodnione" między byłym właścicielem a właściwym organem strony są wobec siebie równorzędne. Ponadto sprawa dotyczy spraw majątkowych. W konsekwencji należy uznać, iż stosunek taki ma charakter cywilnoprawny i stosuje się do niego przepisy Kodeksu cywilnego, w tym przepisy o przedawnieniu roszczeń. Odstępstwa od ogólnych zasad przedawnienia roszczeń majątkowych mogą być przewidziane tylko innymi ustawami. Z uwagi na fakt, że ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz obecnie obowiązująca ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie regulują zagadnień przedawnienia zastosowanie znajdują wskazane przepisy Kodeku cywilnego.

W sprawie objętej skargą kasacyjną należało zastosować przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych. W pełni poparła ona argumentację organów administracyjnych w zakresie przedawnienia roszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na tezie, że w konsekwencji przejęcia działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną między właścicielem tej działki, a gminą w zakresie odszkodowania za przejęty grunt powstaje stosunek cywilnoprawny, gdyż skoro, stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie ma być między tymi stronami "uzgodnione" to podmioty te są wobec siebie równorzędne.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego do przejścia własności działki wydzielonej pod ulicę doszło z dniem 27 października 1994 r.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że do przejścia gruntu wydzielonego pod ulicę na własność Gminy Tuszyn doszło z mocy prawa stosownie do normy zawartej w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Niniejszy przepis stanowił bowiem, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z treści cytowanego przepisu wynika, iż podział nieruchomości stwarza stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych. Skutkiem podziału nieruchomości jest bowiem odjęcie z mocy prawa własności nieruchomości wydzielonej decyzją administracyjną pod budowę ulic. Zatem skoro z mocy prawa dochodzi do odjęcia prawa własności nieruchomości przeznaczonej w decyzji podziałowej pod ulicę na rzecz gminy to jest to przykład nierówności stron stosunku prawnego. Przejście na własność gminy gruntu wydzielonego pod ulicę następowało za odszkodowaniem ustalanym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, co oznacza, że ustalenie odszkodowania było elementem koniecznym, jako konsekwencja odjęcia prawa własności. Wobec tego obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, cechującego się brakiem równości stron.

Oceny tej nie zmienia treść obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Określenie w tym przepisie, iż za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkowaniem wieczystym a właściwym organem nie zmienia faktu, że źródłem obowiązku zapłaty odszkodowania jest decyzja administracyjna o podziale nieruchomości, wydzielająca działkę gruntu pod drogę publiczną i wywołująca tym samym skutki w sferze praw rzeczowych. Przepis jednoznacznie nadal stanowi, że za taką działkę gruntu przysługuje odszkodowanie, jedynie jego wysokość może zostać uzgodniona między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, co w przypadku dojścia stron do porozumienia odnośnie wysokości odszkodowania czyni zbędnym ustalanie jego wysokości w drodze decyzji administracyjnej. Stworzona przez ustawodawcę możliwość uzgodnienia wysokości odszkodowania nie zmienia faktu, iż stosunek prawny stworzony ostateczną decyzją o podziale nieruchomości jest nadal stosunkiem administracyjnym.

Wobec powyższego skoro roszczenie o zapłatę odszkodowania powstało na gruncie stosunku administracyjnego, to jego realizacja wraz z oceną wszystkich skutków prawnych – w tym również przedawnienia – winna być oceniana na podstawie przepisów materialnych prawa administracyjnego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro zaś zarówno ustawa z 1985 r. jak i ustawa z 1997 r. nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą w wyniku podziału pod drogę publiczną brak jest podstaw, aby uznać, że roszczenie to ulega przedawnieniu.

Z przedstawionych wyżej względów zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Wniosek uczestniczki postępowania D. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez stronę będącą uczestnikiem postępowania.