Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant stażysta Anna Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 roku sprawy ze skargi Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia danych z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 10 listopada 2011r. (doprecyzowanym następnie pismem z dnia 2 marca 2012r.) Kierownik Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany: Zakładem) zwrócił się do Starosty o udzielenie pisemnej informacji dotyczącej numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest T. G., zamieszkały w M. Podano przy tym, że udostępnienie informacji ma nastąpić zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a podstawą prawną upoważniającą Zakład do pozyskania tych informacji jest art. 66 ust. 1, art. 68, art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazano, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest niezbędne w celu przeprowadzenia postępowania zabezpieczającego należności z tytułu składek dla celów postępowania egzekucyjnego, czyli wykonania zadań do których Zakład został powołany.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2012r. Starosta, powołując art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 24 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmówił udzielenia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że identyfikacja nieruchomości na podstawie danych podmiotowych możliwa jest między innymi na wniosek osoby posiadającej interes prawny. Uznał, że powołane przez Zakład przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie upoważniają Starosty do udzielenia temu podmiotowi informacji na temat majątku dłużnika. W ocenie organu I instancji, Zakład nie wykazał zatem swojego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Ocenił, że intencją Zakładu jest poszukiwanie majątku do dochodzenia należności, a cel ten nie może być uznany za interes prawny, lecz interes faktyczny. Dodał, że poszukiwanie majątku dłużnika może odbywać się w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organ do tego powołany, to jest komornika lub w postępowaniu o wyjawienie majątku dłużnika w trybie cywilnoprawnym.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Zakład podniósł, że dane o gruntach, budynkach i lokalach są jawne, a wykazanie interesu prawnego wnioskodawcy wymagane jest jedynie w przypadku żądania wydania wypisów i wyrysów, o które Zakład jednak nie występował. Dodał, że utrudnienia w uzyskaniu wnioskowanych informacji nie tylko stwarzają ograniczenia w skutecznym przeprowadzeniu egzekucji ale również powodują naruszenie prawa chroniąc w ten sposób osoby uchylające się od obowiązku opłacania należności, czyli samych dłużników. Wskazał przy tym na obowiązki Zakładu związane z dochodzeniem w trybie przymusowym od dłużników należnych składek.

Postanowieniem z dnia 9 maja 2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że informacje zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków podzielono na dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dodał, że na żądanie wszystkich zainteresowanych, w trybie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, mogą być udzielane tylko informacje o charakterze przedmiotowym (o gruntach, budynkach i lokalach), a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Tymczasem, zgłoszony w niniejszej sprawie wniosek Zakładu dotyczy udostępnienia danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych, co zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 cytowanej ustawy, uzależnione jest od wykazania interesu prawnego, którego jednak Zakład nie wykazał. Powołane przez stronę przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie upoważniają organu administracji do udzielenia informacji na temat majątku dłużnika, a jedynie świadczą o możliwości zabezpieczenia należności. W związku z tym organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że powołane dotychczas argumenty Zakładu świadczą o posiadaniu przez ten podmiot jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Zakład, powołując się na dwa orzeczenia sądowe, wskazał, że ma interes prawny w uzyskaniu informacji na temat nieruchomości, który wynika nie tylko z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale również z art. 26 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślił, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o jakich mowa w art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, są co do zasady jawne, a ochronie podlegają jedynie dane osobowe, którymi Zakład dysponuje i wskazuje je we wniosku. Dodał, że Zakład kieruje wnioski do sądu o wyjawienie majątku przez dłużników, jednak uzyskane w ten sposób informacje są niekompletne i często nie zawierają numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których posiadanie deklaruje dłużnik. Bez tych informacji Zakład nie może dokonać zabezpieczenia, co powoduje konieczność kierowania stosownych wniosków o udostępnienie tych danych do Starostów. Takie działanie z jednej strony pozwala na weryfikację oświadczeń dłużników, a z drugiej znacznie przyspiesza i upraszcza realizację zadań powierzonych Zakładowi. Ponadto zauważono, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, co oznacza, że wydane w niniejszej sprawie postanowienia rażąco naruszają prawo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że podstawę prawną żądania Zakładu stanowiły przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które nie precyzują formy prawnej odmowy wydania informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonemu postanowieniu i dlatego wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie Zakład zwrócił się do organu (Starosty) o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków o numerach ksiąg wieczystych nieruchomości będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym wskazanego we wniosku podmiotu. Tak sformułowany wniosek oznacza, że Zakład domagał się udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków wskazując jedynie osobę, której potencjalnie mogą przysługiwać prawa rzeczowe do nieokreślonych we wniosku nieruchomości lub innych obiektów ewidencyjnych. Natomiast podany przez Zakład we wniosku cel uzyskania informacji, to jest "przeprowadzenie postępowania zabezpieczającego należności z tytułu składek dla celów postępowania egzekucyjnego" nie pozostawia wątpliwości, że intencją Zakładu nie było uzyskanie informacji o konkretnej, określonej treści, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika. Wniosek ten nie precyzował bowiem nieruchomości lub innych obiektów ewidencji gruntów i budynków, wobec których organ ewidencyjny miałby udzielić informacji w trybie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W istocie było to więc żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także podmiotowym. Prawidłowo zatem organy oceniły, że taki zakres wniosku Zakładu mógł być rozpatrywany jedynie z uwzględnieniem regulacji art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W świetle tego przepisu, uzyskanie danych ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe właścicieli lub osób, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części - w przypadku podmiotu nie władającego obiektem i nie będącego podmiotem wykonującym zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie i to interesu związanego z gruntami, budynkami i lokalami.

Tymczasem Zakładowi nie przysługuje interes prawny w uzyskaniu tego rodzaju informacji. Interes prawny jest bowiem kategorią materialnoprawną, co oznacza, że jego wykazanie wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa zobowiązującego organ do udzielenia danej informacji lub uprawniającego wnioskującego do jej otrzymania. Takiego interesu nie tworzy jednak po stronie Zakładu toczące się postępowanie egzekucyjne lub też zabezpieczające wobec osoby wskazanej we wniosku o udzielenie informacji ewidencyjnej. W analogicznych stanach faktycznych sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie, twierdząc, iż właściwym trybem do ujawnienia majątku dłużnika jest tryb cywilnoprawny. Służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika uregulowane w art. 913-920² Kodeksu postępowania cywilnego. Ujawnienie majątku dłużnika należy zatem do sfery postępowania cywilnego, a nie procedury postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009r., I OSK 189/09, wyrok NSA z dnia 9 marca 2011r., I OSK 638/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2012r., II SA/Gl 962/11, orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki pogląd prezentuje także skład orzekający w niniejszej sprawie. Przy czym wskazać należy, iż fakt uzyskania niepełnych danych co do majątku dłużnika w postępowaniu cywilnoprawnym – na co wskazuje skarżący - nie sprawia, iż uzyskuje on interes prawny w uzyskaniu brakujących danych w postępowaniu administracyjnym. Za istnieniem takiego interesu nie przemawia także podnoszona w skardze okoliczność, iż uzyskanie danych z ewidencji gruntów przyspiesza i usprawnia realizację zadań powierzonych Zakładowi. Okoliczności te świadczą bowiem wyłącznie o istnieniu interesu faktycznego skarżącego w uzyskaniu przedmiotowych danych.

Istnienie szczególnego, odrębnego od procedury administracyjnej, trybu realizacji swoich praw i obowiązków przez wierzyciela wyklucza upatrywania źródła interesu prawnego Zakładu w podawanych przez ten podmiot na różnym etapie kontrolowanej sprawy przepisów art. 26 ust. 2 i 3, art. 66 ust. 1, art. 68 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.).

W związku tym w ocenie Sądu organy prawidłowo stwierdziły przysługiwanie Zakładowi jedynie interesu faktycznego w sprawie, skoro uzyskanie informacji oczekiwanych przez Zakład może nastąpić w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.

Odnosząc się natomiast do formy prawnej załatwienia przez organy wniosku Zakładu wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 tej ustawy, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Do tej kategorii nie można jednak zaliczyć informacji dotyczącej stanu majątkowego osoby, której dochód i majątek nie podlega ujawnieniu na mocy przepisów odrębnych. Skoro zaś Zakład nie wskazał na istnienie okoliczności świadczących, że dłużnik należy do kręgu osób, których stan majątkowy podlega ujawnieniu, to organy prawidłowo rozpoznały jego wniosek w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.