Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi S. Z. – Agencji Artystycznej "Z." w W., L.K.-P. – Cyrk "K." w K. oraz M. Z. A. A. A. "B." w L. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zakazu zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta S. oraz gruntów pozostających w zarządzenia Miasta S. na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym: S. Z. – Agencji Artystycznej "Z." w W., L. K.-P. – Cyrk "K." w K. oraz M. Z. Agencji Artystycznej A. "B." w L. kwotę 300,00 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. ,

S. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna Z. w W., L..-P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Cyrk "K." w C. oraz M. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna A. "B." w B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]

w sprawie zakazu zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta S. oraz gruntów pozostających w zarządzie Miasta S., na cele związane

z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Wskazanym Zarządzeniem nr [...], wydanym m.in. na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej nr XX/211/2012 z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami mienia Gminnego Miasta S. w zw. z § 7 ust. 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2011 ze zm.

w sprawie najmu lokali użytkowych oraz dzierżawy gruntów z gminnego zasobu nieruchomościami na okres do 3 lat, Prezydent Miasta S. (Prezydent) zakazał zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta S. lub pozostających w zarządzie Miasta S. lub stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta S., na cele związane

z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Prezydent zakazał również promocji przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt w Urzędzie Miasta, jednostkach organizacyjnych oraz za ich pośrednictwem. W § 4 zarządzenia wskazano, że nie dotyczy ono umów zawartych przed dniem jego wejścia w życie.

S. Z., M. Z. oraz L. K. P. a także uczestnik postępowania - Związek P. Rozrywki (dalej "Skarżący") pismem z dnia [...] marca 2016 r. wezwali Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie Skarżący wnieśli do tutejszego sądu skargę, w której zarządzeniu Prezydenta zarzucili naruszenie :

1) zasady demokratycznego Państwa Prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania Zarządzenia nr [...] bez umożliwienia Skarżącym i Uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych pomimo, że istniała możliwość dobrowolnego zastosowania przez Prezydenta m.st. Warszawy procedury wskazanej w § 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wydanego na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z 08.08.1996 r.

o Radzie Ministrów, którego treść została zmieniona Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 5.11.2015 r. ze skutkiem od 1.03.2016 r.

Skarżący wyjaśnili, że brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego Zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska Skarżących, Uczestnika, jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe

z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii.

Skarżący zarzucili jednocześnie naruszenie poprzez niezastosowanie per analogiom legis art. 7, 8, 9, 10, 19 i 20 k.p.a., - w związku z brakiem właściwości

w obszarze nadzoru weterynaryjnego, oraz art. 28 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. a także naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 5a - poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy, jej art. 6 - w związku z brakiem właściwości Prezydenta miasta S. w obszarze nadzoru weterynaryjnego;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

- niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 2 oraz art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta Miasta S. w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskim;

- niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym z 08.03.1990 r. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z późniejszymi zmianami, oraz w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta S. jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej lub Skarbu Państwa prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa";

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia1997 r. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta S. posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej to jest art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4

i art. 28 ust. 1 pkt 1 oraz ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9,

a także art. 24i oraz 24j to znaczy Rozdziału 4b Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia

w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący upatrują legitymację do kwestionowania przedmiotowego zarządzenia, ponieważ jego treść narusza ich interes prawny jako przedsiębiorców prowadzących działalność związaną

z wystawianiem przedstawień artystycznych. Zarządzenie to ingeruje bezpośrednio

w indywidulaną i prawnie gwarantowaną sytuację skarżących, którzy jako przedsiębiorcy prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, zostali wykluczeni z grona najemców nieruchomości miejskich i Skarbu Państwa

w S., jakimi do tej pory byli każdego roku najmując te tereny w celu zorganizowania przedstawień cyrkowych, także z udziałem zwierząt. Według skarżących skutkiem zaskarżonego zarządzenia będzie ograniczenie, a z uwagi na brak zainteresowania widowni przedstawieniami bez udziału zwierząt, nawet pozbawienie skarżących konkretnych uprawnień w postaci swobody działalności gospodarczej, prawa do reklamowania swojej działalności gospodarczej, wolności sztuki i wyrazu artystycznego oraz prawa do równego traktowania. Tym samym istnieje bezpośredni i realny związek między zaskarżonym zarządzeniem a uprawnieniami skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Z..

W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że zapisy skarżonego zarządzenia nie naruszają prawa i brak jest podstaw do jego uchylenia. Nie jest ono aktem prawa miejscowego ani przepisem porządkowym w rozumieniu art. 40 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślił, że Prezydent ma pełne prawo do określania sposobu korzystania z gruntów gminnych. Skarżony akt jest zaś aktem

o wewnętrznym charakterze obowiązywania. Podkreślono, że zarządzenie nie zakazuje prowadzenia przedsiębiorcom tego typu działalności z udziałem zwierząt na terenie Gminy Miasta S..

W piśmie z dnia 18 września 2016 r. strona Skarżąca przedstawiła dodatkową argumentacją mającą doprecyzowywać istnienie jej interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po wpłynięciu sprawy do Sądu, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest do kontroli jej dopuszczalności.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji, między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Wynika stąd, że zaskarżone do sądu administracyjnego mogą być akty, które stanowią akty prawa miejscowego albo akty niemające takiego charakteru, jeżeli zostały podjęte "w sprawach z zakresu administracji publicznej".

W orzecznictwie ugruntował się pogląd o dopuszczalność zaskarżenia zarządzeń stanowiących akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminnym, uznający, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., należy interpretować

w sposób szeroki (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmuje się, że działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania

w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt organu z zakresu administracji publicznej może zatem pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, iż "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego."

Na tej podstawie Sąd uznał za dopuszczalną skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta S. w przedmiocie zakazu zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta S. oraz gruntów pozostających

w zarządzie Miasta S. na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

W odniesieniu do zarządzeń organów gmin przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę [...] jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Zestawienie art. 101 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Z kolei niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę do odrzucenia skargi.

Oceniając legitymację Skarżących wyjaśnić należy, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast

w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

Interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Przechodząc do oceny przesłanki naruszenia interesu prawnego Skarżących Sąd doszedł do przekonania, że interes ten nie został naruszony.

Skarżący upatrują naruszenia interesu prawnego w przepisach ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej wskazując, że zaskarżone zarządzenie prowadzi bezpośrednio do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie możliwości dostępu do miejsca prowadzenia działalności. Ponadto Skarżący wskazują, że zarządzenie narusza art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w ramach tej gospodarki Prezydent winien brać pod uwagę kto jest właścicielem terenu i w jaki sposób uzyskiwać pożytki z tych terenów, aby zaspokajać potrzeby mieszkańców.

W ocenie Sądu przedstawiona przez Skarżących argumentacja nie może świadczyć o naruszeniu ich interesu prawnego. Zaskarżone zarządzenie nie narusza jakiegokolwiek uprawnienia Skarżących oraz nie ogranicza ono swobodnego prowadzenia działalności cyrkowej na terenie miasta S.. Zaskarżone zarządzenie stanowi swoistą dyspozycję kierowaną do jednostek podległych Prezydentowi Miasta S., do nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i prowadzeniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. W zaskarżonym zarządzeniu zakazano również promocji przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt w Urzędzie Miasta, jednostkach organizacyjnych oraz za ich pośrednictwem. Zaskarżone zarządzenie nie zakazuje natomiast prowadzenia działalności cyrkowej z udziałem zwierząt, a jedynie wyłącza możliwość wynajmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie Miasta S. na cele związane

z prowadzeniem takiej działalności. W ocenie Sądu skarżone zarządzenie dotyczy wewnętrznej sfery wykorzystania mienia komunalnego, które w świetle obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy

o samorządzie gminnym należy uznać za dopuszczalne. Jak wskazał, zdaniem Sądu, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z dnia

6 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 422/16 gmina jako dysponent nieruchomości,

a więc występując w obrocie prawnym jako równorzędny podmiot obrotu prywatnego, ma zagwarantowaną na gruncie k.c. swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji i kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie, co obejmuje również najem komunalnych nieruchomości, w szczególności poprzez wskazanie, czy dana nieruchomość w ogóle zostanie komukolwiek wynajęta, w jakim celu

(z jakim przeznaczeniem), na jaki okres i na jakich warunkach. W stosunkach prywatnoprawnych żaden podmiot prywatnoprawny nie może zatem skutecznie domagać się od Gminy nawiązania z nią stosunku cywilnoprawnego.

Sąd podziela więc pogląd wyrażony w cytowanym postanowieniu WSA

w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r., że żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącym prowadzącym działalność cyrkową uprawnienia do wystąpienia

z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Gminy, jak również żaden przepis nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu

z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu,

w tym organizacji przedstawienia z udziałem zwierząt.

Podsumowując: Skarżący nie wykazali, aby jakikolwiek przepis prawa przyznawał im prawo do żądania dzierżawy lub najmu takich nieruchomości. Zarzucane przez Skarżących naruszenie w postaci ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie mogło odnieść skutku, bo ani przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają Skarżącym podstawy do wysuwania roszczeń w stosunku do Gminy w zakresie dzierżawy gruntów komunalnych.

Sąd nie znalazł też podstaw, by przyjąć, że naruszenie interesu prawnego Skarżących można wywieść z ustawy o ochronie zwierząt. Wskazywany przez Skarżących przepis art. 37 tej ustawy wprowadza sankcję za naruszenie wskazanych w nim przepisów. Wbrew sugestii Skarżących, nie można przyjąć, że skarżone zarządzenie stanowi kolejną, nieuprawnioną sankcję.

Skoro zaś nie istnieje przepis prawa, który został naruszony skarżonym zarządzeniem, to należy stwierdzić, że Skarżący nie posiadają legitymacji do jego zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu Sad orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.