Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 31 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Inowłódz na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 1 października 2019 r. nr 8/2019/PR w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 19 czerwca 2019 r. nr 7/RP/2019; 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Gminy Inowłódz kwotę 11 200 (jedenaście tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 1 października 2019 r. nr 8/2019/PR Zarząd Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), art. 207 ust. 9 i 12a oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 869, poz. 2245), art. 2 pkt 11, 12 i 14, art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. oraz art. 143 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U.UE.L.2013.347.320 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Gminę Inowłódz w związku z własną decyzją nr 7/RP/2019 z dnia 19 czerwca 2019 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Województwo Łódzkie na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr UDA-RPLD.06.02.01-10-0016/16-00 z dnia 15 lutego 2017 r. zmienionej aneksem z dnia 15 stycznia 2018 r. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 przyznało Gminie Inowłódz dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1 669 091,26 zł na realizację projektu pn. "Budowa ścieżki pieszo rowerowej ze Spały do Inowłodza". Organ wskazał, że po wydaniu zaskarżonej decyzji, w dniu 15 lipca 2019 r. umowa o dofinansowanie została zmieniona aneksem nr UDA-RPLD.06.02.01-10-0016/16-02 w przedmiocie uaktualnienia jej postanowień z zakresu ochrony danych osobowych. Przedmiot aneksu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Pierwotnie termin zakończenia realizacji projektu został określony na dzień 31 grudnia 2017 r. (§ 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie w wersji z dnia 15 lutego 2017 r.). Następnie, aneksem z dnia 15 stycznia 2018 r. umowa została zmieniona i wskazała nowy dzień zakończenia realizacji projektu, tj. 30 czerwca 2018 r.

W dniach 23 lipca 2018 r. oraz 14 sierpnia 2018 r. Beneficjent złożył wnioski o płatność, odpowiednio nr RPLD.06.02.01-10-0016/16-007-01 oraz nr RPLD.06.02.01-

10-0016/16-008-01 (pełniący funkcję wniosku o płatność końcową). W trakcie ich weryfikacji stwierdzono, że faktura nr 20/06/2018 z dnia 27 czerwca 2018 r. opiewająca

na kwotę 1 236740,70 zł (w tym wydatki kwalifikowalne w wysokości 470588,23 zł) została opłacona przez skarżącą w dniu 18 lipca 2018 r., natomiast faktura nr FVS/0055/2018/KB z dnia 29 czerwca 2018 r. w wysokości 1 200,00 zł (w tym wydatki

kwalifikowalne w wysokości 975,61 zł) została opłacona przez skarżącą w dniu 26 lipca 2018 r. Zdaniem organu powyższe płatności zostały dokonane po zakończeniu realizacji przedmiotowego projektu.

W związku z powyższym, pismem z dnia 3 września 2018 r. IZ RPO WŁ poinformowała skarżącą, że wydatki poniesione po terminie realizacji projektu uznać należy za niekwalifikowalne, wskazując jednocześnie, że faktura nr 20/06/2018 została opłacona z zaliczki wypłaconej stronie w dniu 19 czerwca 2018 r., tym samym zachodzi konieczność dokonania zwrotu kwoty należności głównej w wysokości 400 000,00 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu. Natomiast w odniesieniu do faktury nr FVS/0055/2018/KB wskazano, że kwota w wysokości 975,61 zł dotyczy refundacji poniesionych wydatków, w związku z czym należność ta pomniejszy kwotę wydatków kwalifikowalnych na etapie zatwierdzania wniosku o płatność końcową.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 5 września 2018 r. Gmina Inowłódz, mając na uwadze fakt zakończenia realizacji całości inwestycji, zwróciła się z prośbą o uznanie wszystkich wydatków za kwalifikowalne. Ponadto, strona zaznaczyła, że projekt został zrealizowany w okresie do 30 czerwca 2018 r.

W związku z powyższym, pismem z dnia 27 września 2018 r. skarżąca zawnioskowała o wydłużenie okresu realizacji projektu do dnia 31 grudnia 2018 r. W odpowiedzi na powyższe, IZ RPO WŁ pismem z dnia 12 października 2018 r. poinformowała, że nie ma możliwości aneksowania umowy w zakresie terminu realizacji projektu. IZ RPO WŁ nie mogła uwzględnić wniosku strony z dnia 27 września 2018 r. Wniosek ten został bowiem złożony już po zakończeniu okresu realizacji projektu, określonego w aneksowanej umowie o dofinansowanie na dzień 30 czerwca 2018 r. Uwzględnienie ww. wniosku byłoby sprzeczne z treścią § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym Beneficjent może dokonywać zmian w projekcie pod warunkiem ich zgłoszenia Instytucji Zarządzającej RPO WŁ w SL2014 przed planowanym zakończeniem realizacji projektu i uzyskaniem akceptacji IZ RPO WŁ. W związku z tym, o ile samo podpisanie aneksu do umowy o dofinansowanie nie jest wymagane przed upływem terminu realizacji projektu określonym w umowie, to strona winna przed upływem tego terminu zgłosić zmianę w projekcie i uzyskać akceptację IZ RPO WŁ, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W konsekwencji powyższego, pismem z dnia 17 października 2018 r. Instytucja Zarządzająca RPO WŁ wezwała stronę do zwrotu dofinansowania w kwocie 400000,00 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków (wraz z tym dniem) do dnia dokonania zwrotu.

Z uwagi na fakt, że Gmina Inowłódz w wymaganym terminie nie zwróciła należności, Zarząd Województwa Łódzkiego zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2018r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji o zwrocie środków.

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Zarząd Województwa Łódzkiego w dniu 19 czerwca 2019 r. wydał decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 400 000,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W przedmiotowej decyzji ZWŁ wskazał, że wydatki poniesione po dacie zakończenia realizacji projektu stanowią wydatki niekwalifikowalne. Data zakończenia realizacji projektu jest datą graniczną, do której powinny zostać wykonane wszystkie zadania merytoryczne oraz poniesione wszystkie wydatki, rozumiane jako dokonanie wszystkich płatności w ramach projektu. Opłacenie wynikającego z faktury zobowiązania po terminie realizacji projektu stanowi naruszenie Wytycznych w zakresie

kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020, a także umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu, która to określa termin realizacji projektu. Przedmiotowe naruszenie procedur stanowi szkodę

realną w budżecie UE.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) poprzez przyjęcie, że beneficjent naruszył procedury, o których mowa w powołanym przepisie, podczas gdy z całokształtu stanu faktycznego niniejszej sprawy nie wynika dokonanie takiego naruszenia,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i braku zebrania oraz przeprowadzenie niezbędnych dowodów w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, a w szczególności dowodu z opinii biegłego księgowego w zakresie dokonanych rozliczeń i potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej, podczas gdy organ administracyjny jest obowiązany z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

3. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów o przesłankach i wymiarze kwoty przypadającej do zwrotu w ramach dofinansowania projektów ze środków Unii Europejskiej.

Strona wniosła o uchylenie decyzji.

Zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa Łódzkiego utrzymał w mocy własną decyzję z 19 czerwca 2019 r. Zarząd Województwa Łódzkiego, ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że organ w I instancji przeprowadził prawidłowe postępowanie wyjaśniające i dokonał właściwej kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia umowy o dofinansowanie projektu w związku z Wytycznymi ws. kwalifikowalności wydatków, dlatego też IZ RPO WŁ ponownie rozpoznając sprawę, podtrzymuje wszelkie ustalenia w tym zakresie.

Organ wskazał, że zasady wydatkowania środków europejskich określone są zarówno w regulacjach prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Naruszenie przy realizacji programu ww. przepisów skutkuje zastosowaniem określonych sankcji. Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, "nieprawidłowością" jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Definicja ta przyjęta została w całości na gruncie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności

finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, art. 2 pkt 14 tejże ustawy, definiując nieprawidłowość indywidualną, odsyła bowiem wprost do art. 2 pkt 36 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013.

W myśl art. 73 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013, zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego państwa członkowskie i Komisja są odpowiedzialne za zarządzanie programami i za ich kontrolę ( ... ). Organ odwołał się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 1303/2013.

Organ wskazał, że przepisy ustawy wdrożeniowej ustanawiają natomiast szczegółowe regulacje w zakresie przyznawania środków z funduszy europejskich. W przepisach tych znajdują potwierdzenie zasady określone w rozporządzeniu PE i Rady (UE) nr 1303/2013, w tym zasada ustanawiania na poziomie krajowym kwalifikowalności wydatków w ramach poszczególnych programów operacyjnych, szczegółowe określenie zadań i funkcji instytucji zarządzających. Znajduje to swój wyraz w treści art. 9 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który określa zadania instytucji zarządzającej, m.in. takie jak prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów - w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego (art. 9 ust. 2 pkt 7); nakładanie korekt finansowych (art. 9 ust. 2 pkt 8), odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 9 ust. 2 pkt 9). Jak stanowi art. 2 pkt 12 ustawy wdrożeniowej, korekta finansowa oznacza kwotę, o jaką pomniejsza się współfinansowanie UE dla projektu lub programu

operacyjnego w związku z nieprawidłowością indywidualną lub systemową. Z kolei u.f.p.

normuje zasady wydatkowania środków publicznych, w tym środków z funduszy europejskich. W myśl art. 184 tej ustawy, wydatki związane z realizacją programów i projektów z ww. środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Stosownie zaś do art. 206 u.f.p., szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa wart. 2 pkt 26

ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone

na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa wart. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, na podstawie umowy z dnia 15 lutego 2017 r. zmienionej aneksem z dnia 15 stycznia 2018 r. IZ RPO WŁ przyznała Gminie Inowłódz dofinansowanie na realizację projektu pn. "Budowa ścieżki pieszo rowerowej ze Spały do Inowłodza" współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

W ramach umowy określono szczegółowe zasady dofinansowania projektu oraz prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. IZ RPO WŁ zobowiązała się do dofinansowania części wydatków kwalifikowalnych poniesionych na realizację projektu na podstawie zweryfikowanego przez IZ RPO WŁ poprawnego wniosku o płatność.

Natomiast beneficjent zobowiązał się realizować projekt z należytą starannością, w szczególności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu. IZ RPO WŁ podkreśla, iż kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniania jest nie tylko na etapie składania wniosku o dofinansowanie, ale również w trakcie realizacji oraz po zakończeniu projektu, kiedy to Beneficjent przedkłada kolejne wnioski o płatność. W sytuacji, kiedy IZ RPO WŁ w trakcie realizacji projektu lub po jego zakończeniu uzna część lub całość wydatków za niekwalifikowalne, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu środków przekazanych na ich dofinansowanie.

W ocenie organu taka też sytuacja nastąpiła w analizowanej sprawie. IZ RPO WŁ na etapie weryfikacji wniosku o płatność nr RPLD.06.02.01-10-0016/16-007-01 stwierdziła, że faktura nr 20/06/2018 z dnia 27 czerwca 2018 r. w wysokości 1 236 740,70 zł została przez stronę opłacona w dniu 18 lipca 2018 r., tj. po zakończeniu realizacji przedmiotowego projektu, wobec czego wezwała stronę do zwrotu należności główniej w wysokości 400000,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

Organ wskazał, że istotą problemu w przedmiotowej sprawie jest kwestia uznania przez organ, że środki wydatkowane na opłacenie faktury po terminie realizacji projektu określonym w umowie o dofinansowanie stanowią wydatki niekwalifikowalne.

Zgodnie z § 4 ust. 5 umowy o dofinansowanie Beneficjent zaakceptował fakt, że

wszystkie jego czynności podjęte w związku realizacją Projektu oraz w okresie jego trwałości będą oceniane przez Instytucję Zarządzającą w zgodzie z wytycznymi wydanymi przez ministra właściwego ds. rozwoju na podstawie delegacji art. 5 ustawy wdrożeniowej, które to Instytucja Zarządzająca zobowiązana jest stosować. Wytyczne regulują m.in. kwestie uznawania wydatków za kwalifikowalne.

Zaś w myśl § 1 ust. 12 umowy o dofinansowanie, przez pojęcie "wydatek kwalifikowalny" należy rozumieć wydatek lub koszt poniesiony przez Beneficjenta w związku z realizacją Projektu, uznany za kwalifikowalny zgodnie z:

a) Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 - wydanymi przez ministra właściwego ds. rozwoju i opublikowanymi na stronie Ministerstwa Rozwoju, zwanymi dalej "Wytycznymi ws. kwalifikowalności",

b) SZOOP,

c) Innymi dokumentami regulującymi kwalifikowalność wydatków (dotyczy przykładowo zasad udzielania pomocy publicznej).

Zatem, zawarta z Gminą Inowłódz umowa o dofinansowanie, celem identyfikacji kwalifikowalności wydatków, odsyła do dokumentów programowych. Zgodnie ze Słowniczkiem pojęć (rozdział 3 Wytycznych ws. kwalifikowalności), wydatki kwalifikowalne to koszt lub wydatek poniesiony w związku z realizacją projektu w ramach PO, które spełniają kryteria refundacji, rozliczenia (w przypadku systemu zaliczkowego) zgodnie z umową o dofinansowanie. Natomiast w myśl pkt 3 rozdziału 6.2 ww. Wytycznych ws. kwalifikowalności wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale

b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa

krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,

c) jest zgodny z PO i SZOOP,

d) został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11 i 12 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub - w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR - w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie,

e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,

f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,

g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO,

i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,

j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4,

k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.

W ocenie Instytucji Zarządzającej RPO WŁ wydatek dotyczący faktury z dnia 27 czerwca 2018 r. nie został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie. Strona dokonała zapłaty za fakturę w dniu 18 lipca 2018 r., zaś zgodnie z aneksem nr UDA-RPLD.06.02.01-10-0016/16-01 z dnia 15 stycznia 2018 r. do umowy o dofinansowanie zakończenie realizacji projektu powinno nastąpić najpóźniej w dniu 30 czerwca 2018 r. Zatem nie został spełniony warunek określony wprost w pkt 3a rozdziału 6.2 Wytycznych ws. kwalifikowalności, umożliwiający IZ RPO WŁ uznanie ww. wydatku za kwalifikowalny.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie kluczowym do wyjaśnienia jest okoliczność faktycznego poniesienia wydatku. I tak, w rozdziale 6.4 (pn. Zasada faktycznego poniesienia wydatku) Wytycznych ws. kwalifikowalności wskazano, iż cyt.:

"1) Z zastrzeżeniem szczegółowych warunków i procedur ponoszenia wydatków określonych przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu, dokumentacji dotyczącej wyboru projektów pozakonkursowych lub w umowie o dofinansowanie, do współfinansowania kwalifikuje się wydatek, który został faktycznie poniesiony przez beneficjenta. 2) Pod pojęciem wydatku faktycznie poniesionego należy rozumieć wydatek poniesiony w znaczeniu kasowym, tj. jako rozchód środków pieniężnych z kasy

lub rachunku bankowego (obciążenie rachunku bankowego beneficjenta kwotą transakcji). ( ... ) 6) Dowodem poniesienia wydatku jest zapłacona faktura, inny dokument księgowy o równoważnej wartości dowodowej lub - w przypadku wkładu niepieniężnego - dokumenty, o których mowa w podrozdziale 6.10, wraz z odpowiednim dokumentem potwierdzającym dokonanie płatności (o ile dotyczy). 7) Za datę poniesienia wydatku przyjmuje się: a) w przypadku wydatków pieniężnych: i dokonanych przelewem lub obciążeniową kartą płatniczą - datę obciążenia rachunku bankowego, tj. datę księgowania operacji, ii. dokonanych kartą kredytową lub podobnym instrumentem płatniczym o odroczonej płatności - datę transakcji skutkującej obciążeniem rachunku karty kredytowej lub podobnego instrumentu,

iii. dokonanych gotówką - datę faktycznego dokonania płatności ( ... )."

Zatem, zdaniem organu wyżej powołane zapisy nie budzą wątpliwości, że wydatkiem kwalifikowalnym może być jedynie taki wydatek, który został poniesiony w okresie realizacji projektu wskazanym w umowie o dofinansowanie. Wydatki poniesione po dacie zakończenia realizacji projektu stanowią koszty niekwalifikowalne.

Data zakończenia realizacji projektu jest datą graniczną, do której powinny zostać wykonane wszystkie zadania merytoryczne oraz poniesione wszystkie wydatki, rozumiane jako dokonanie wszystkich płatności w ramach projektu. Wytyczne ws. kwalifikowalności jasno stanowią, że pod pojęciem wydatku faktycznie poniesionego należy rozumieć wydatek poniesiony w znaczeniu kasowym (pkt 2 rozdział 6.4), zaś dowodem jest zapłacona faktura (pkt 6 rozdział 6.4). Zatem, tylko wydatek faktycznie zapłacony może zostać uznany za kwalifikowany. Pierwotnie, zgodnie z umową o dofinansowanie z dnia 15 lutego 2017 r., zakończenie realizacji projektu wyznaczono na dzień 31 grudnia 2017 r., a na wniosek beneficjenta okres realizacji projektu został wydłużony i aneksem z dnia 15 stycznia 2018 r. datę zakończenia realizacji projektu wyznaczono na dzień 30 czerwca 2018 r. Organ wskazał, że integralną częścią przedmiotowego aneksu do umowy o dofinansowanie jest skorygowany wniosek o dofinansowanie projektu, zgodnie z którym w pkt 2.15 pn. "Okres realizacji projektu" zarówno planowana data rzeczowego zakończenia realizacji projektu, jak i planowana data finansowego zakończenia realizacji projektu została wyznaczona na dzień 30 czerwca 2018 r., zatem w ocenie IZ RRO WŁ ww. zapisy spójnie stanowią, że wszelkie wydatki powinny zostać faktycznie poniesione przez beneficjenta nie później niż dnia 30 czerwca 2018 r., a co za tym idzie tylko wydatek faktycznie zapłacony nie później niż dnia 30 czerwca 2018 r., może zostać uznany za kwalifikowalny. Natomiast w przedmiotowej sprawie faktura z dnia 27 czerwca 2018 r. została jedynie wystawiona przed zakończeniem realizacji projektu.

Wobec powyższego, Instytucja Zarządzająca RPO WŁ, stosując jednakowe zasady wobec wszystkich beneficjentów, których zakres wyznaczają m.in. postanowienia powyżej cytowanych Wytycznych, nie może uznać wydatku dotyczącego

faktury nr 20/06/2018 poniesionego przez Beneficjenta w dniu 18 lipca 2018 r., tj. po zakończeniu realizacji projektu za wydatek kwalifikowalny.

Organ wskazał, że w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołujący kwestionuje zasadność uznania przez IZ RPO wydatku w kwocie 400000,00 zł za niekwalifikowalny, wskazując, że organ orzekający nie ma podstaw faktycznych ani prawnych do takiego stwierdzenia. Na poparcie swojego stanowiska strona podkreśliła, że projekt został zrealizowany, a jego cel został osiągnięty. Ustosunkowując się do tego zarzutu organ wskazał, że przywołane postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych ws. kwalifikowalności wydatków dają podstawę prawną, co więcej, implikują obowiązek Instytucji Zarządzającej RPO WŁ do stwierdzenia niekwalifikowalności wydatku poniesionego po terminie realizacji projektu.

Organ wskazał, że osiągnięcie celu projektu oraz osiągnięcie założonych wskaźników nie może być oceniane w oderwaniu od sposobu realizacji projektu i stosowania się przez beneficjenta do zasad wyznaczonych przez Unię Europejską, Instytucję Zarządzającą RPO WŁ oraz prawo krajowe.

Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji z dnia 19 czerwca 2019 r., że podstawą do żądania zwrotu wypłaconej beneficjentowi kwoty dofinansowania jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., który ma zastosowanie w przypadku, gdy

doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W myśl art. 184 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa wa rt. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Organ wskazał, że strona zawierając w dniu 15 lutego 2017 r. umowę o dofinansowanie projektu przyjęła na siebie obowiązki wynikające wprost z zapisów umowy, które stanowią element szeroko pojętej procedury wdrażania, do której odnosi się art. 184 u.f.p. Umowa zawierana pomiędzy Instytucją Zarządzającą a Beneficjentem reguluje zatem szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki Beneficjenta z tym związane. Gmina Inowłódz decydując się na udział w konkursie i przedstawiając wniosek o dofinansowanie projektu, a następnie uzyskując dofinansowanie, zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z umową. Organ dowiódł w niniejszej decyzji, jak również w zaskarżonej decyzji, że Gmina Inowłódz realizując projekt pn. "Budowa ścieżki pieszo rowerowej ze Spały do Inowłodza", naruszyła postanowienia rozdziału 6.4 pkt 3 Wytycznych ws. kwalifikowalności poprzez dokonanie zapłaty za fakturę po terminie realizacji projektu. Wytyczne ws. kwalifikowalności warunkują możliwość uznania wydatku za kwalifikowalny, a strona wiedziała ze kwalifikowalności wydatków będzie oceniania przez IZ RPO WŁ w oparciu o ww. Zasady, o czym stanowi § 4 ust. 5 umowy o dofinansowanie.

Organ podniósł, że strona wskazuje, że w żadnym miejscu umowy nie jest określone, że płatności wynikające z faktur muszą być opłacone w okresie realizacji projektu. IZ RPO WŁ nie zgodziła się z powyższym ponieważ, jak już sygnalizowano wcześniej, zgodnie z § 4 ust. 5 umowy o dofinansowanie, beneficjent zaakceptował fakt, że wszystkie jego czynności podjęte w związku realizacją Projektu oraz w okresie jego trwałości będą oceniane przez Instytucję Zarządzającą w zgodzie z wytycznymi wydanymi przez ministra właściwego ds. rozwoju. Wytyczne ws. kwalifikowalności (pkt 3 rozdział 6.2) stanowią wprost, że wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie warunki, wśród których wymienia się wymóg, że został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie. Podpisując umowę o dofinansowanie projektu Beneficjent był świadomy, iż okres realizacji projektu zgodnie z § 3 umowy został ściśle określony, okres ten został wydłużony aneksem do umowy z dnia 15 stycznia 2018 r., a Beneficjent zobowiązał się zakończyć realizację projektu najpóźniej w dniu 30 czerwca 2018 r. Realizacja projektu nierozerwalnie wiąże się z ponoszeniem wydatków a Wytyczne ws. kwalifikowalności (pkt 2 rozdział 6.4) wprost stanowią, iż pod pojęciem wydatku faktycznie poniesionego należy rozumieć wydatek poniesiony w znaczeniu kasowym, tj. jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub rachunku bankowego (obciążenie rachunku bankowego beneficjenta kwotą transakcji). Dodatkowo, Wytyczne precyzyjne wyjaśniają, że dowodem poniesienia wydatku jest zapłacona faktura (pkt 6 rozdział 6.4), zatem organ za bezpodstawne uznaje zarzuty strony w zakresie braku zapisów, które jasno precyzowałyby, że płatności wynikające z faktur muszą być opłacone w okresie realizacji projektu.

Organ podniósł, że w terminie realizacji projektu faktura została jedynie wystawiona. Zapłata za fakturę nastąpiła po terminie wskazanym w umowie o dofinansowanie projektu. Jak już wielokrotnie wskazano, zgodnie z Wytycznymi ws. kwalifikowalności (pkt 7 rozdział 6.4) za datę poniesienia wydatku przyjmuje się w przypadku wydatków pieniężnych dokonanych przelewem lub obciążeniową kartą płatniczą - datę obciążenia rachunku bankowego, tj. datę księgowania operacji. Skoro

zapłata za fakturę nastąpiła po terminie zakończenia realizacji projektu to organ zgodnie z Wytycznymi zobowiązany jest uznać wydatek za niekwalifikowalny ponieważ wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek, który został faktycznie poniesiony w okresie

wskazanym w umowie o dofinansowanie jako okres realizacji projektu. Beneficjent, negując uzasadnienie wydanej przez organ decyzji, powołuje się na § 1 pkt 12 umowy o dofinansowanie, który definiuje pojęcie "wydatek kwalifikowalny" jako wydatek lub koszt poniesiony przez beneficjenta w związku z realizacją projektu, wskazując przy tym, iż poniesiony wydatek po terminie realizacji projektu mieścił się w ww. definicji. Odpowiadając na zarzut organ wskazał, że strona pomija dalsze zapisy § 1 pkt 12 umowy o dofinansowanie, w których wyraźnie wskazano, że wydatek kwalifikowalny to wydatek poniesiony związku z realizacją projektu, a jednocześnie uznany za kwalifikowalny zgodnie z m.in.: Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 – wydanymi przez ministra właściwego ds. rozwoju i opublikowanymi na stronie Ministerstwa Rozwoju, zwanymi dalej "Wytycznymi ws. kwalifikowalności". Owszem, wydatek dotyczący faktury nr 20/06/2018 r. z dnia 27 czerwca 2018 r. został poniesiony w związku z realizacją projektu, ale nie może zostać uznany za kwalifikowalny ponieważ faktycznie nie został podniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie a co za tym idzie narusza postanowienia rozdziału 6.2 pkt 3a Wytycznych ws. kwalifikowalności. Wobec powyższego organ nie może zgodzić się z twierdzeniem strony, że sporny wydatek wpisuje się w definicję wydatku kwalifikowalnego określoną w § 1 pkt 12 umowy o dofinansowanie, który wprost stanowi, że wydatek poniesiony w związku z realizacją projektu musi jednocześnie spełniać postanowienia Wytycznych ws. kwalifikowalności.

Organ wskazał, że nie można interpretować, jak to czyni strona, poszczególnych postanowień umowy w oderwaniu od pozostałych jej zapisów, jak i dokumentów, do których umowa ta odsyła. Ponadto, strona przytoczyła również postanowienia umowy dotyczące wniosku o płatność, zgodnie z którymi końcowy wniosek o płatność beneficjent składa w terminie 30 dni od dnia zakończenia realizacji projektu (§ 10 ust. 7 umowy) oraz, że beneficjent zobowiązuje się ująć każdy wydatek kwalifikowalny we wniosku o płatność składanym do IZ RPO WŁ w terminie do trzech miesięcy od dnia jego poniesienia (§10 ust. 12 umowy). Odpowiadając na powyższe, nie sposób zgodzić się z ww. twierdzeniami beneficjenta, bowiem przywołane postanowienia umowy w żadnym wypadku nie odnoszą się do terminu poniesienia wydatków. Wskazują jedynie termin złożenia samego dokumentu rozliczającego projekt, jakim jest wniosek o płatność. Co więcej, w § 10 ust. 12 umowy o dofinansowanie mowa o wydatku kwalifikowalnym, czyli takim, który spełnia wszystkie wymogi określone w dokumentach programowych, do których odsyła umowa o dofinansowanie projektu. Zatem interpretacja postanowień umowy dokonana przez beneficjenta jest błędna.

W dalszej kolejności strona argumentując swoje stanowisko wskazuje, że samo naruszenie procedur nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych, bowiem należy mieć na uwadze, czy doszło również do wystąpienia szkody. Beneficjent podnosi w związku z tym zarzut, że organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji, że doszło choćby do potencjalnej szkody. Do tego zarzutu również nie można się przychylić, gdyż w decyzji I instancji ZWŁ orzekł, że doszło do szkody realnej poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku ze środków UE.

Zgodnie z treścią decyzji I instancji, w omawianej sprawie szkoda realna polega na wykorzystaniu przez beneficjenta środków otrzymanych w ramach przedmiotowego projektu na sfinansowanie wydatku poniesionego po terminie realizacji projektu. Organ wskazał, że zgodnie z określoną w art. 2 ust. 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1303/2013 definicją nieprawidłowości jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W przedmiotowym przypadku beneficjent naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020, co spowodowało, że strona naraziła budżet UE na stratę spowodowaną sfinansowaniem niekwalifikowalnego wydatku. Samo naruszenie ww. dokumentów spowodowało, że wydatek jest niekwalifikowalny. Zatem, niemożliwym jest sfinansowanie z budżetu UE wydatku niekwalifikowalnego, stąd obowiązek dochodzenia przez IZ RPO WŁ zwrotu środków finansowych wydanych niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

IZ wyjaśniła, że w niniejszej sprawie szkoda realna odpowiada wysokości środków finansowych wypłaconych beneficjentowi, obejmujących zakwestionowane przez organ wydatki poniesione na opłacenie faktury w dacie po zakończeniu realizacji projektu, wypłacone beneficjentowi w formie zaliczki, odpowiadające poziomowi ustalonej korekty, a mianowicie kwocie 400000,00 zł.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, jak słusznie wskazał organ w decyzji I instancji, wystąpiła szkoda realna w postaci środków wypłaconych Beneficjentowi, które zostały wykorzystane na sfinansowanie wydatków, poniesionych niezgodnie z przepisami, w szczególności z Wytycznymi ws. kwalifikowalności oraz umową o dofinansowanie. Powyższe potwierdza także treść rozdziału 5 ust. 3 Wytycznych w zakresie sposobu korygowania odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz raportowania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014- 2020 wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Opisana wyżej nieprawidłowość w realizacji przez Gminę Inowłódz projektu pn. "Budowa ścieżki pieszo rowerowej ze Spały do Inowłodza", w pełni wypełnia znamiona

nieprawidłowości z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013.

Odnosząc się do zarzutów beneficjenta w zakresie naruszenia przez organ instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., organ odwoławczy podkreślił, że organ prawidłowo zastosował postanowienia dokumentów programowych, tym samym rozpatrzył stan faktyczny w sposób właściwy, na podstawie kompletnego materiału dowodowego, który dał podstawy do podjęcia decyzji w przedmiocie zobowiązania beneficjenta do zwrotu części przyznanego dofinansowania. Niezasadne są zarzuty Gminy dotyczące nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego. W przedmiotowej sprawie IZ RPO WŁ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, gdyż stan faktyczny sprawy dla organu jest klarowny i jednoznaczny, a postanowienia umowy oraz Wytycznych ws. kwalifikowalności nie dają możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Organ zebrał i całościowo rozpatrzył materiał zgromadzony w sprawie z poszanowaniem reguł przewidzianych w przepisach art. 7, 77

§ 1 i 80 k.p.a. Zachowując zasadę swobodnej oceny dowodów w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia dał wyraz temu, które fakty uznał za udowodnione, na których dowodach się oparł, wyjaśnił również podstawę prawną decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa, zatem należy stwierdzić, iż organ działał zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze Gmina Inowłódz zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i niezgromadzenie nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, a w szczególności wadliwą ocenę zgromadzonych w sprawie dokumentów tj umowy o dofinansowanie, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego księgowego w zakresie dokonanych rozliczeń i potencjalnej szkody w budżecie UE, podczas gdy organ administracyjny jest obowiązany z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego , a przez taki stan rzeczy organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów o przesłankach i wymiarze kwoty do zwrotu dofinansowania projektów finansowanych ze środków UE, a w szczególności naruszenie art. 184 u.f.p. przez przyjęcie, że beneficjent naruszył procedury, o których mowa w powołanym przepisie, podczas, gdy z całokształtu stanu faktycznego nie wynika dokonanie takiego naruszenia.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Strona skarżąca 21 lipca 2020 r. załączyła do akt sprawy dwie opinie Rzecznika Funduszy Europejskich w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej z 16 lipca 2020r. i 3 lipca 2020 r. oraz opinię Departamentu Koordynacji i Wdrażania Funduszy Unii Europejskiej w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju z 10 maja 2019 r.. W opinii z 16 lipca 2020 r. wydanej na wniosek Gminy Inowłódz stwierdzono, że nie ma podstaw żądania od Gminy zwrotu kwoty wraz z odsetkami, bowiem Wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków dopuszczają możliwość poniesienia przez beneficjenta wydatku po okresie kwalifikowalności wskazanym w umowie o dofinansowanie, jednak pod określonymi warunkami. Ostateczna decyzja o uznaniu bądź nie wydatku za kwalifikowalny, leży w gestii IŻ, w oparciu o umowę o dofinansowanie pozostałe niezbędne informacje. Rzecznik uznał, że w przypadku Gminy Inowłódz niezależnie od momentu dokonania przez Gminę płatności, wszystkie zadania w ramach projektu zostały zrealizowane w terminie, zgodnie z harmonogramem (cele zostały osiągnięte , a prace odebrane bez zastrzeżeń). W związku z powyższym, zdaniem Rzecznika Funduszy Europejskich, opóźnienie w opłaceniu faktur należałoby potraktować jako uchybienie formalne, a nie jako nieprawidłowość wyrządzającą szkodę w budżecie UE, w szczególności, że faktury opłacone zostały w terminie przewidzianym na złożenie wniosku o płatność końcową

Także w opinii z 3 lipca 2020 r. wydanej na wniosek Gminy Wróblew wyrażono podobne stanowisko, że opłacenie faktur po dacie zakończenie realizacji projektu należałoby potraktować jako uchybienie formalne, a nie jako nieprawidłowość wyrządzającą szkodę w budżecie UE.

Z opinii z 10 maja 2019 r. wynika, że beneficjenci rzeczywiście mogli uznać, iż ponoszenie wydatków po dacie zakończenia realizacji projektu wskazanej w umowie, a przed złożeniem wniosku o płatność końcową, jest możliwe. W opinii IK UP przyjęcie takiej interpretacji mogło wynikać przede wszystkim z następujących postanowień umownych:

- "Okres, o którym mowa w ust. 1 [tj. okres realizacji projektu), dotyczy realizacji zadań w ramach Projektu",

. "Całkowite rozliczenie dofinansowania następuje we wniosku o płatność końcową",

- "Końcowy wniosek o płatność Beneficjent składa w terminie 30 dni od dnia zakończenia okresu realizacji projektu" oraz

- "Beneficjent zobowiązuje się ująć każdy wydatek kwalifikowalny we wniosku o płatność przekazywanym do IZ w terminie 3 miesięcy od dnia jego poniesienia."

Rozważając kwestię opłacenia przez beneficjenta faktur po dacie zakończenia realizacji projektu, IZ powinna, w opinii IK UP, wziąć pod uwagę następujące okoliczności:

- czy beneficjent opłacił fakturę w terminie wynikającym z ogólnych przepisów prawa, tj. w terminie wyznaczonym na jej zapłacenie,

- czy wszystkie zadania w ramach projektu, a w szczególności zadanie, którego dotyczyła płatność po terminie realizacji projektu, zostały zrealizowane prawidłowo i zgodnie z ustalonym harmonogramem,

- czy z tytułu opłacenia faktury po terminie realizacji projektu wskazanym w umowie o dofinansowanie nie wystąpiła, choćby potencjalna, szkoda w budżecie UE.

W konkluzji zaś wskazano, że data zapłacenia przez beneficjenta ostatniej faktury nie ma wpływu na bieg terminu trwałości projektu, o ile faktura została opłacona przed rozliczeniem wniosku o płatność końcową ( w przeciwnym wypadku wydatek byłby jednakże niekwalifikowalny ).

Na rozprawie 23 lipca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej poparła skargę i wniosła o załączenie do akt sprawy opinii przedstawionych przy piśmie strony skarżącej. Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi i zobowiązała się do ustosunkowania się do powyższych opinii w terminie 5 dni.

W piśmie z 28 lipca 2020 r. pełnomocnik organu podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Podniosła, że okres kwalifikowalności wydatków wykraczający poza termin realizacji projektu powinien być określony w umowie. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy okres realizacji projektu jest zgodny z okresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie i jako termin rozpoczęcia realizacji projektu został wskazany dzień 16 sierpnia 2016 r., a zakończenia pierwotnie 31 grudnia 2017 r., a po podpisaniu aneksu – 30 czerwca 2018 r. Z postanowień umowy nie wynika możliwość uznania za kwalifikowalne wydatków poniesionych z przekroczeniem terminu rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu, a tym samym za kwalifkowalne należy uznać wydatki poniesione w okresie realizacji projektu.

Odnosząc się do budzących, zdaniem Ministerstwa, wątpliwości dot. zapisów takich jak: "Całkowite rozliczenie dofinansowania następuje we wniosku o płatność końcową", "Końcowy wniosek o płatność Beneficjent składa w terminie 30 dni od dnia zakończenia okresu realizacji projektu" (§ 10 ust. 7 umowy o dofinansowanie) oraz "Beneficjent zobowiązuje się ująć każdy wydatek kwalifikowalny we wniosku o płatność przekazywanym do IZ w terminie 3 miesięcy od dnia jego poniesienia" pełnomocnik wskazała, że postanowienia te dotyczą rozliczenia projektu, tj. m.in. potwierdzają wykonane zadania, czy poniesione koszty są kwalifikowalne w okresie realizacji projektu. Rozliczenie projektu to niejako sprawozdanie, także finansowe, z podejmowanych w okresie realizacji projektu działań. Umowa o dofinansowanie § 10 i § 11 umowy o dofinansowanie reguluje zagadnienia wniosków o płatności. Wnioski te służą m.in. wykazaniu wydatków poniesionych na realizację projektu, świadczą o postępie rzeczowym projektu oraz zmierzają do uzyskania dofinansowania w formie zaliczki lub refundacji (§ 10 ust. 1 w zw. z ust. 4 umowy o dofinansowanie). Wnioski o płatności są składane w toku, jak i po zakończeniu realizacji projektu (§ 10 ust. 5 i 7 umowy o dofinansowanie), przy czym odnoszą się do zdarzeń zaistniałych przed końcowym terminem realizacji projektu. Gdyby było inaczej, zbędne byłyby zmiany Wytycznych ws. kwalifikowalności wydatków odnośnie możliwości uznania za kwalifikowalny wydatku poniesionego po terminie realizacji projektu. Terminów wskazanych w części dot. rozliczenia projektu nie można utożsamiać z realizacją samego projektu, rozliczenie projektu jest wtórnym elementem jego realizacji. W ocenie IZ, mając na uwadze treść wiążącej strony umowy o dofinansowanie, okres kwalifikowalności wydatków, w związku z brakiem odmiennych uregulowań odnośnie rozszerzenia tego okresu, pokrywa się z terminem realizacji projektu. Terminy realizacji projektu, dobrowolnie określone przez Beneficjenta, będą tym samym punktem wyjściowym do oceny kwalifikowalności poniesionych wydatków. Za wydatek kwalifikowalny, zgodnie z Rozdziałem 6.2 pkt 3) Wytycznych ws. kwalifikowalności, należy uznać wydatek spełniający łącznie wszystkie wymienione w punkcie 3) warunki, wśród których wskazano, iż wydatek musi zostać faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie (lit. a), z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1 oraz wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków .gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej (lit. i). Umowa w tym miejscu dookreśla, iż wniosek o płatności nie może obejmować wydatków dokonanych po upływie 3 miesięcy od jego poniesienia - § 10 ust. 12 umowy o dofinansowanie.

Odnosząc się do rozważań zawartych w piśmie Ministerstwa dotyczących możliwości zmiany początkowej i końcowej daty kwalifikowalności wydatków pełnomocnik organu wskazał, że treść postanowienia przewidująca, że początkowa i końcowa data kwalifikowalności wydatków określona w umowie może ulec zmianie, na wniosek beneficjenta, za zgodą właściwej IZ, została wprowadzona wersją Wytycznych z dnia 22 sierpnia 2019 r. W niniejszej sprawie do oceny kwalifikowalności poniesionych wydatków stosuje się wersję Wytycznych z dnia 19 lipca 2017 r. obowiązującą w dniu poniesienia wydatku, z uwzględnieniem pkt 9 i 11. Zgodnie z 4 Rozdziałem pkt 11 Wytycznych ws. Kwalifikowalności - wersja z dnia 19 lipca 2017 r. - w przypadku, gdy ogłoszona w trakcie realizacji projektu (po podpisaniu umowy o dofinansowanie) wersja Wytycznych wprowadza rozwiązania korzystniejsze dla beneficjenta, warunki ewentualnego ich stosowania w odniesieniu do wydatków poniesionych przed tym dniem oraz umów zawartych w wyniku postępowań przeprowadzonych zgodnie z wymogami określonymi w podrozdziale 6.5 przed dniem stosowania nowej wersji Wytycznych, określa IZ PO w umowie o dofinansowanie. Beneficjent zakończył realizację projektu w dniu 30.06.2018r., a więc przed terminem ogłoszenia Wytycznych z dnia 22 sierpnia 2019 r., zastosowanie powinny znaleźć Wytyczne w brzmieniu z dnia 19 lipca 2017 r.

Zgodnie z § 4 ust. 5 umowy o dofinansowanie Beneficjent zaakceptował fakt, iż wszystkie jego czynności podjęte w związku realizacją Projektu oraz w okresie jego trwałości będą oceniane przez IZ RPO WŁ w zgodzie z wytycznymi wydanymi przez ministra właściwego ds. rozwoju na podstawie delegacji art. 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, które to IZ RPO WŁ zobowiązana jest stosować. Możliwość uznania za kwalifikowalny wydatku poniesionego po terminie realizacji projektu, za zgodą IZ wprowadziła zmiana SZOOP przyjęta Uchwałą NR 875/19 ZWŁ, która weszła w życie w dniu 19 czerwca 2019 r. (w załączeniu kserokopia Uchwały Nr 875/19 wraz z wyciągiem z załącznika Nr 5 do uchwały), a więc nie dot. niniejszego stanu faktycznego. Niemniej, rozwiązaniem w niniejszej sprawie mogłoby być zastosowanie przez Beneficjenta możliwości wynikającej z § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym Beneficjent może dokonywać zmian w projekcie, także w zakresie terminów jego realizacji, pod warunkiem ich zgłoszenia IZ RPO WŁ w SL2014 przed planowanym zakończeniem realizacji projektu i uzyskaniem akceptacji IZ RPO WŁ. Beneficjent nie skorzystał z tego uprawnienia, a tym samym powinien liczyć się z negatywnymi konsekwencjami swojego zaniechania w postaci uznania wydatków dokonanych po terminie realizacji projektu za niekwalifikowalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Gminy Inowłódz jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Łódzkiego z 1 września 2019 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z 19 czerwca 2019 r. w przedmiocie określenia beneficjentowi kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 400.000 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w związku z realizacją projektu "Budowa ścieżki pieszo rowerowej ze Spały do Inowłodza" na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z 15 lutego 2017 r., zmienionej aneksem z 15 lipca 2018 r.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wskazać trzeba, że stan faktyczny w sprawie wynika z załączonych dokumentów, nie jest sporny między stronami i nie budzi wątpliwości. Spór w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zapłata faktur związanych z rzeczową realizacją projektu, co nastąpiło w terminie, już po zakończeniu określonego w umowie terminu realizacji projektu, ale w terminie na złożenie wniosku o płatność końcową, w okolicznościach niniejszej sprawy musi być uznana za wydatek niekwalifikowalny, który powoduje szkodę w budżecie UE.

Przypomnieć należy, że we wniosku o dofinansowanie pierwotnie planowana data zakończenia realizacji rzeczowej projektu wskazana została na 30 listopada 2017 r., a planowana data finansowego zakończenia realizacji projektu na 31 grudnia 2017 r. i na takich warunkach podpisana została umowa o dofinansowanie projektu. W piśmie zawierającym prośbę o podpisanie aneksu do umowy Gmina Inowłódz termin rzeczowego i finansowego zakończenia realizacji projektu określiła na 30 czerwca 2018r. W aneksie do umowy z 15 stycznia 2018 r. zakończenie realizacji projektu ustalono zgodnie z wnioskiem na 30 czerwca 2018 r.

Wydatki kwalifikowane w ramach przedmiotowego projektu powinny zatem zostać poniesione przed dniem 30 czerwca 2018 r., a tymczasem fakturę z dnia 27 czerwca 2018 r. opłacono 18 lipca 2018 r., a fakturę z dnia 29 czerwca 2018 r. w dniu 26 lipca 2018 r. Wniosek strony z dnia 27 września 2018 r. o aneksowanie umowy i wydłużenie terminu realizacji umowy nie został uwzględniony. Strony podpisały natomiast w dniu 15 lipca 2019 r. aneks do umowy dotyczący RODO.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (p. uchwała NSA z 15.02.2010 r., sygn. II FPS 8/09). Zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organ, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 tj. ze zm.; dalej jako: "u.z.p.p.r."), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. - dalej; "u.f.p."). oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. Nr 347, str. 320 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Z treści przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a Instytucją Zarządzającą projektem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10 publ. LEX nr 7477520, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11). Ponadto przyjąć należy, że ustawodawca do procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków zaliczał przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.; dalej jako: "Pzp") lub też innych ustaw mających zastosowanie przy realizacji określonego projektu (np. ustawy z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

Wskazać także należy, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 36 rozporządzenia Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 "nieprawidłowością" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Stwierdzenie nieprawidłowości nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 ust. 2 tego rozporządzenia - obowiązek dokonania korekt finansowych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. W konsekwencji, wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo - poprzez nałożenie korekty finansowej.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki:

- po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie),

- po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r. sygn. II GSK 917/13).

Z regulacji powyższych wynika, że wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania jest możliwe po uprzednim ustaleniu przez organ, że stwierdzone naruszenie procedur, ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Ocena nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent jest najistotniejszym elementem stanu faktycznego stanowiącym przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dofinansowania. Zatem rozstrzygnięcie sporu między stronami wymaga przesądzenia, czy wskazywane przez organ uchybienia mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i w konsekwencji musiały skutkować nałożeniem określonych w zaskarżonej decyzji korekt finansowych.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było podstaw do stwierdzenia przez organ, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie projektu spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

W niniejszej sprawie skarżąca uzyskała dofinansowanie ze środków publicznych na realizację projektu "Budowa ścieżki pieszo rowerowej ze Spały do Inowłodza". Celem bezpośrednim projektu była budowa ścieżki pieszo - rowerowej na trasie Spała - Teofilów - Inowłódz, która zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie, przyczyni się do rozwoju ruchu turystycznego, a tym samym do rozwoju gospodarki turystycznej opartej o wykorzystanie zasobów naturalnych (dolina rzeki Pilicy) i kulturowych regionu.

Istotne znaczenie ma to, że instytucja zarządzająca w toku kontroli wykorzystania przyznanej pomocy obowiązana jest uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.). Postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektów w ramach RPO ma specyficzny charakter, bowiem zazębiają się tu elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Szczegółowe zasady dofinansowania projektu (czyli przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego - art. 5 pkt 9 u.z.p.p.r.), a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Jak stanowi art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Stosownie do § 1 ust. 12 zawartej pomiędzy stronami umowy o dofinansowanie, przez pojęcie "wydatek kwalifikowalny" należy rozumieć wydatek lub koszt poniesiony przez Beneficjenta w związku z realizacją Projektu, uznany za kwalifikowalny zgodnie z:

a) Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 - wydanymi przez ministra właściwego ds. rozwoju i opublikowanymi na stronie Ministerstwa Rozwoju, zwanymi dalej "Wytycznymi ws. kwalifikowalności",

b) SZOOP,

c) Innymi dokumentami regulującymi kwalifikowalność wydatków (dotyczy przykładowo zasad udzielania pomocy publicznej).

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego raz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (z dnia 19 lipca 2017 r.). Stosownie do 6 Rozdziału - Wspólne warunki i procedury w zakresie kwalifikowalności wydatków 6.1 Ramy czasowe kwalifikowalności

1) Początkiem okresu kwalifikowalności wydatków jest 1 stycznia 2014 r., z zastrzeżeniem zasad określonych dla pomocy publicznej oraz pkt 2. W przypadku projektów rozpoczętych przed początkową datą kwalifikowalności wydatków, do współfinansowania kwalifikują się jedynie wydatki faktycznie poniesione od tej daty. Wydatki poniesione wcześniej nie stanowią wydatku kwalifikowalnego.

2) Początkiem okresu kwalifikowalności wydatków w przypadku Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych jest 1 września 2013 r.

3) Końcową datą kwalifikowalności wydatków jest 31 grudnia 2023 r.

W myśl pkt 7 - okres kwalifikowalności wydatków w ramach danego projektu określony jest w umowie o dofinansowanie, przy czym okres ten nie może wykraczać poza daty graniczne określone w pkt 1 – 3. Zaś początkowa i końcowa data kwalifikowalności wydatków określona w umowie o dofinansowanie może zostać zmieniona w uzasadnionym przypadku, na wniosek beneficjenta, za zgodą właściwej instytucji będącej stroną umowy, na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie (pkt 9).

W myśl pkt 3 rozdziału 6.2 ww. Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale

b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa

krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,

c) jest zgodny z PO i SZOOP,

d) został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11 i 12 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub - w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR - w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie,

e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,

f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,

g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO,

i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,

j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4,

k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.

Wskazać jeszcze trzeba, że stosownie do § 10 ust. 7 umowy o dofinansowanie końcowy wniosek o płatność beneficjent składa w terminie 30 dni od dnia zakończenia okresu realizacji projektu. W ust. 12 określono, że beneficjent zobowiązuje się ująć każdy wydatek kwalifikowalny we wniosku o płatność przekazywanym do Instytucji Zarządzającej w terminie trzech miesięcy od dnia jego poniesienia.

W rozdziale 6.4 - Zasada faktycznego poniesienia wydatku Wytycznych ws. kwalifikowalności wskazano, m.in. że

1) Z zastrzeżeniem szczegółowych warunków i procedur ponoszenia wydatków określonych przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu, dokumentacji dotyczącej wyboru projektów pozakonkursowych lub w umowie o dofinansowanie, do współfinansowania kwalifikuje się wydatek, który został faktycznie poniesiony przez beneficjenta

2) Pod pojęciem wydatku faktycznie poniesionego należy rozumieć wydatek poniesiony w znaczeniu kasowym, tj. jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub rachunku bankowego (obciążenie rachunku bankowego beneficjenta kwotą transakcji). ( ... )

6) Dowodem poniesienia wydatku jest zapłacona faktura, inny dokument księgowy o równoważnej wartości dowodowej lub - w przypadku wkładu niepieniężnego - dokumenty, o których mowa w podrozdziale 6.10, wraz z odpowiednim dokumentem potwierdzającym dokonanie płatności (o ile dotyczy).

7) Za datę poniesienia wydatku przyjmuje się: a) w przypadku wydatków pieniężnych: i dokonanych przelewem lub obciążeniową kartą płatniczą - datę obciążenia rachunku bankowego, tj. datę księgowania operacji, ii. dokonanych kartą kredytową lub podobnym instrumentem płatniczym o odroczonej płatności - datę transakcji skutkującej obciążeniem rachunku karty kredytowej lub podobnego instrumentu,

iii. dokonanych gotówką - datę faktycznego dokonania płatności ( ... ).

Pierwotnie termin finansowego zakończenia realizacji projektu został określony na dzień 31 grudnia 2017 r. (§ 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie w wersji z dnia 15 lutego 2017 r.). Następnie, na wniosek beneficjenta okres realizacji projektu został wydłużony i aneksem z dnia 15 stycznia 2018 r. datę zakończenia realizacji projektu wyznaczono na dzień 30 czerwca 2018 r. Niewątpliwie okres realizacji projektu został ściśle określony po jego modyfikacji aneksem z 15 stycznia 2018 r., czyli zarówno planowana data rzeczowego zakończenia projektu jak i planowana data finansowego zakończenia projektu zostały wyznaczone na dzień 30 czerwca 2018 r. (pkt 2.15 pn. "Okres realizacji projektu"). Zgodzić się należy w tym zakresie z organem, że wszelkie wydatki powinny zostać faktycznie poniesione przez stronę nie później niż dnia 30 czerwca 2018 r., a wszelkie wydatki poniesione po 30 czerwca 2018 r. , zgodnie z umową powinny zostać uznane za niekwalifikowalne. Data zakończenia realizacji projektu jest datą graniczną, do której powinny zostać wykonane wszystkie zadania merytoryczne oraz poniesione wszystkie wydatki, rozumiane jako dokonanie wszystkich płatności w ramach projektu. Wytyczne ws. kwalifikowalności wskazują, że pod pojęciem wydatku faktycznie poniesionego należy rozumieć wydatek poniesiony w znaczeniu kasowym (pkt 2 rozdział 6.4), zaś dowodem jest zapłacona faktura (pkt 6 rozdział 6.4).

Gmina w dniach 23 lipca 2018 r. oraz 14 sierpnia 2018 r. złożyła 2 wnioski o płatność (drugi- pełniący funkcję wniosku o płatność końcową). W trakcie ich weryfikacji stwierdzono, że faktura z 27 czerwca 2018 r. opiewająca na kwotę 1 236740,70 zł została opłacona przez skarżącą w dniu 18 lipca 2018 r., natomiast faktura z 29 czerwca 2018 r. w wysokości 1 200,00 zł została opłacona przez skarżącą w dniu 26 lipca 2018 r.

Zdaniem organu powyższe płatności zostały dokonane po zakończeniu realizacji przedmiotowego projektu i stąd są niekwalifikowalne. Jednak w ocenie sądu, wydatki związane z fakturą z 27 czerwca 2018 r. i 29 czerwca 2018 r., zapłaconymi po 30 czerwca 2018 r., są formalnie wydatkami niekwalifikowalnymi, lecz w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie ma podstaw do uznania, że ich poniesienie spowodowało jakąkolwiek, nawet potencjalną szkodę w budżecie UE. Podkreślić trzeba, że projekt został przez stronę skarżącą całkowicie zrealizowany ( w znaczeniu rzeczowej realizacji projektu) , a zapłata za faktury wystawione przed 30 czerwca 2018 r. nastąpiła w terminie płatności tych faktur i w okresie rozliczania końcowego wniosku o płatność w związku z realizacją projektu. Sąd nie kwestionuje, że niewątpliwie do formalnego naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie jak i Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków z 19 lipca 2017 r.(...) doszło, lecz nie spowodowało to, tak jak twierdzi organ, sfinansowania wydatku sprzecznego z Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności.

Aby naruszenie było nieprawidłowością, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 muszą łącznie zostać spełnione zostaną niżej wymienione przesłanki:

1) dopuszczenie się przez beneficjenta jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowanie prawa unijnego ,

2) naruszenie tych przepisów wynika z działania lub zaniechania beneficjenta,

3) działanie lub zaniechanie beneficjenta ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem, czyli spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie UE w związku ze sfinansowaniem nieuzasadnionego wydatku.

Ten trzeci warunek, w ocenie sądu nie został spełniony.

Uszczerbek finansowy będący skutkiem nieprawidłowości może polegać albo na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii, albo na dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków czy zawyżonych wydatków. Dlatego też wszelkie nieprawidłowości, które skutkują wypłatą tych środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane jako nieprawidłowość. Wydatki, co do których wykryto nieprawidłowość, nie mogą być przedkładane do refundacji Komisji Europejskiej. W przypadku odstąpienia przez IZ od żądania zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne, przerzucony zostałby na nią ciężar finansowy tej nieprawidłowości. Należy wskazać, że na gruncie tego przepisu, prawodawca unijny operuje pojęciem "działania lub zaniechania, które może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu nieuzasadnionym wydatkiem. Nie może zatem budzić wątpliwości, że szkoda o której mowa w tym przepisie, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie. Pogląd ten w zakresie definicji nieprawidłowości w rozumieniu poprzednio obowiązującego art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z 11 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2213/15, z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 919/13, z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 51/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W rozpoznawanej sprawie takie ryzyko nie występowało, gdyż jest bezsporne, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, na realizację projektu objętego umową o dofinansowanie, a faktury zostały zapłacone w 30 dniowym terminie do ich zapłaty, w związku z czym nie groziło naliczanie odsetek za zwłokę. Zatem opóźnienie jakie miało miejsce w zapłacie faktur, w stosunku do postanowień umowy, wystawionych przez wykonawcę, miało jedynie charakter formalnego uchybienia i nie powinno wywołać skutków materialnych. Sąd stwierdza, że na gruncie tej sprawy, w świetle niekwestionowanych ustaleń organu, nie wystąpiła nieprawidłowość, o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 . Zdaniem Sądu, istnieją podstawy do przyjęcia, tak jak wskazuje Rzecznik Funduszy Europejskich, że Gmina Inowłódz nie wykorzystała środków europejskich z naruszeniem procedur ani w inny sposób nie naruszyła przepisu art. 207 u.f.p., co mogłoby spowodować prowadzenie postępowania o zwrot przyznanych środków.

Dokonując oceny zaskarżonych decyzji należy zwrócić uwagę na specyficzne okoliczności rozpoznawanej sprawy. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, przed wydaniem w I instancji, Zarząd Województwa Łódzkiego, zwrócił się do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju (pismo z 18 marca 2019 r.) o zajęcie stanowiska w przedmiocie powtarzających się problemów związanych z ponoszeniem wydatków na zadania realizowane w ramach projektów objętych dofinansowaniem z RPO WŁ 2014-2020 po upływie terminu zakończenia realizacji projektu, wskazanego w umowie do dofinasowanie. ZWŁ wskazał na sytuację Gminy Inowłódz, Spółdzielni Mieszkaniowej "Zarzew" w Łodzi oraz Gminy Szczerców. Z przedłożonej przez stronę skarżącą opinii z 10 maja 2019 r., stanowiącej odpowiedź na powyższe zapytanie, Departament Koordynacji i Wdrażania Funduszy Unii Europejskiej w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju wynika, że beneficjenci rzeczywiście mogli uznać, iż ponoszenie wydatków po dacie zakończenia realizacji projektu wskazanej w umowie, a przed złożeniem wniosku o płatność końcową, jest możliwe. W opinii IK UP przyjęcie takiej interpretacji mogło wynikać przede wszystkim z następujących postanowień umownych:

- "Okres, o którym mowa w ust. 1 [tj. okres realizacji projektu), dotyczy realizacji zadań w ramach Projektu",

- "Całkowite rozliczenie dofinansowania następuje we wniosku o płatność końcową",

- "Końcowy wniosek o płatność Beneficjent składa w terminie 30 dni od dnia zakończenia okresu realizacji projektu" oraz

- "Beneficjent zobowiązuje się ująć każdy wydatek kwalifikowalny we wniosku o płatność przekazywanym do IZ w terminie 3 miesięcy od dnia jego poniesienia."

Rozważając kwestię opłacenia przez beneficjenta faktur po dacie zakończenia realizacji projektu, IZ powinna, w opinii IK UP, wziąć pod uwagę następujące okoliczności:

- czy beneficjent opłacił fakturę w terminie wynikającym z ogólnych przepisów prawa, tj. w terminie wyznaczonym na jej zapłacenie,

- czy wszystkie zadania w ramach projektu, a w szczególności zadanie, którego dotyczyła płatność po terminie realizacji projektu, zostały zrealizowane prawidłowo i zgodnie z ustalonym harmonogramem,

- czy z tytułu opłacenia faktury po terminie realizacji projektu wskazanym w umowie o dofinansowanie nie wystąpiła, choćby potencjalna, szkoda w budżecie UE.

Rozwinięcie tej argumentacji nastąpiło w opiniach wydanych na wniosek Gminy Inowłódz i Gminy Wróblew, przedstawionych już wcześniej w niniejszym uzasadnieniu. Okoliczność, że powoływały się one na brzmienie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (...), które nie miały w tej sprawie zastosowania , nie podważa argumentacji Rzecznika Funduszy Europejskich co do braku szkodliwego wpływu stwierdzonego uchybienia formalnego na budżet Unii.

Biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju stwierdzić trzeba, że faktury zostały przez beneficjenta opłacone w terminie tj. 18 lipca 2018 r. i 26 lipca 2018 r., projekt został zrealizowany w całości, zgodnie z ustalonym harmonogramem. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szkodą realną w postaci wysokości środków finansowych wypłaconych beneficjentowi, obejmujących zakwestionowane przez organ wydatki poniesione na opłacenie faktury w dacie po zakończeniu realizacji projektu, wypłacone beneficjentowi w formie zaliczki, odpowiadające poziomowi ustalonej korekty, a mianowicie kwocie 400 000,00 zł. W ocenie Sądu z tytułu opłacenia faktur po terminie realizacji projektu nie wystąpiła, nawet potencjalna szkoda w budżecie UE. Wobec powyższego Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie organu z 28 lipca 2020 r. Nie ma racji organ podnosząc, że w świetle Wytycznych ws. kwalifikowalności nie ma możliwości odstąpienia od żądania zwrotu środków, czy też zmniejszenia kwoty przypadającej do zwrotu. W ocenie Sądu, powyższe działania Instytucji Zarządzającej naruszają zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.). Organ będąc zobowiązanym do prowadzenia postępowań w sposób budzący zaufanie, w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji uzyskał stanowisko Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, które jest korzystne dla strony skarżącej, a i tak uznał, że poniesione wydatki są niekwalifikowalne, powodujące szkodę budżecie UE. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że definicja nieprawidłowości zawarta w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 odnosi się do jakiegokolwiek naruszenia przepisu prawa wspólnotowego (w tym również krajowego dotyczącego środków wspólnotowych), wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby potencjalnie spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Z tego uregulowania wynika zatem, że jako nieprawidłowość należy uznawać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub naruszenia przepisów prawa unijnego i krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym. Dlatego wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa są traktowane jako nieprawidłowość.

Szkodliwość wpływu określonej nieprawidłowości na budżet Unii Europejskiej w rozumieniu rozporządzenia 1303/2013, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2016 r. C-406/14, sprowadzać się będzie do możliwości spowodowania szkody w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (szkoda potencjalna). Szkoda taka musi zostać uprawdopodobniona jako potencjalnie możliwa, nie musi jednak być sprecyzowana, co do wysokości. Szkoda w takim rozumieniu powstaje już w momencie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem. Co, w ocenie sądu, nie miało w sprawie miejsca, gdyż projekt został zrealizowany zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego, a wydatek jest nieuzasadniony tylko dlatego, że nastąpił po terminie określonym w umowie, choć jednocześnie w terminie płatności faktur. Tylko ta okoliczność, zdaniem organu powoduje, że wydatek był niekwalifikowalny a jego zapłacenie stanowi szkodę w budżecie UE, z czym trudno się zgodzić.

Zdaniem Sądu IZ nie uprawdopodobniła, że zapłata za faktury po terminie realizacji projektu, tj. po 30 czerwca 2018 r. powoduje nawet potencjalną szkodę w budżecie UE, stąd naruszono art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Sąd przychyla się do stanowiska Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, że w tym konkretnym przypadku uchybienia zasadom realizacji programów dofinansowanych ze środków publicznych mogą być uznane za formalne, nierodzące skutków finansowych.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 19 czerwca 2019 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 625).

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną powyżej oraz rozważyć, czy poniesienie wydatków z tytułu faktur z 27 i 29 czerwca 2018 r. po 30 czerwca 2018 r. może być uznane za uchybienia formalne nierodzące uszczerbku finansowego w budżecie UE.