Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. T. i C. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. T. i C. T. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga M. T. i C. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2018 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 9 stycznia 2017 r. Wójt Gminy S. wszczął, na wniosek Spółki A z dnia 30 grudnia 2016 r., postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na: przebudowie linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórce i budowie linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórce i budowie sieci napowietrznej i kablowej nn-0,4kV oraz rozbiórce i budowie słupowej stacji transformatorowej na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...], obręb geodezyjny G., gmina S..

W piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. skarżący, będący właścicielami objętej przedmiotową inwestycją działki nr [...], oświadczyli, że nie wyrażają zgody na żadne działania na ich działce i wnieśli o zdemontowanie istniejących na ich działce słupów i transformatora.

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2017 r. Starosta W. uzgodnił pozytywnie, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji dla będącej przedmiotem niniejszego postępowania inwestycji celu publicznego.

Decyzją z dnia 2 marca 2017 r., nr [...], Wójt Gminy S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2017 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że decyzja wydana została bez podstawowego dowodu tj. prawidłowo sporządzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy, w piśmie z dnia 19 września 2017 r., skarżący wnieśli o wydanie w niniejszej sprawie takiej decyzji, która będzie jak najmniej uciążliwa dla właściciela nieruchomości. Wskazali, że zasadnym jest wymiana linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...] na kablową i stworzenie podziemnej infrastruktury przesyłowej przebiegającej wzdłuż granicy działki nr [...], bądź też - w przypadku niemożliwości przeprowadzenia takowej - budowa linii napowietrznej, przy czym inwestycja winna być przeprowadzona wzdłuż granicy nieruchomości, a nie tak jak dotychczas przebiega linia tj. w odległości 15 - 20 m od granicy działki. Skarżący wnieśli jednocześnie o przeprowadzenie mediacji lub rozprawy.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 5 października 2017 r., Wójt Gminy S. wyjaśnił skarżącym, że złożony przez inwestora wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera wszystkie dokumenty wymagane prawem a charakter postępowania w tym przedmiocie nie pozwala na przeprowadzenie mediacji. Z kolei, wniosek o przeprowadzenie rozprawy jako nieznajdujący uzasadnienia i nie wiążący nie zasługuje na uwzględnienie.

W rezultacie, Wójt Gminy S. decyzją z dnia 31 października 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3, 4, 5, art. 54, art. 55, art. 56, art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), ustalił na wniosek Spółki A lokalizację inwestycji celu publicznego tj.: przebudowa linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórka i budowa linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórka i budowa sieci napowietrznej i kablowej nn-0,4kV, rozbiórka i budowa słupowej stacji transformatorowej na działce nr [...]; rozbiórka i budowa linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórka i budowa linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórka i budowa linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...] obręb geodezyjny G., gmina S., wskazując, że przebieg planowanej inwestycji określa załącznik nr 1 do niniejszej decyzji i jednocześnie stwierdzając, że dopuszcza się niewielkie zmiany przebiegu inwestycji w granicach w/w działek. Wójt ocenił, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a jej realizacja nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi.

Ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z ustaleń przepisów odrębnych w zakresie ochrony środowiska przyrody i krajobrazu, zdrowia ludzi i dziedzictwa kulturowego i zabytków w decyzji tej wskazano, że: przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w związku z tym przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przedsięwzięcie inwestycyjne nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; projekt budowlany planowanej inwestycji powinien zawierać informację dotyczącą stanu zadrzewienia na obszarze zainteresowania; prace ziemne należy prowadzić w sposób nieszkodzący istniejącej zieleni wysokiej i niskiej; w miarę możliwości prace ziemne wykonywać należy poza rzutem korony drzew; prace w rzucie koron drzew wykonać należy metodą ręczną w odległości co najmniej 2,5 m - 3 m od ich pni; po wykonaniu prac teren należy przywrócić do stanu pierwotnego; nie należy przecinać korzeni o średnicy większej niż 3 cm; podczas prowadzenia prac w sąsiedztwie drzew nie należy pozostawiać otwartych wykopów; inwestycja nie może powodować trwałej zmiany stosunków wodnych wpływających negatywnie na sąsiadujące zadrzewienia. Wskazano przy tym, że przedmiotowa inwestycja winna być projektowana, realizowana i użytkowana zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska.

Ustalając warunki dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wskazano, że przedmiotowa inwestycja winna być projektowana, realizowana i użytkowana zgodnie z przepisami z zakresu ochrony zabytków i opiece nad zabytkami tj.: z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a przedmiotowy teren nie jest położony w strefie ochrony konserwatorskiej.

Ustalając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano, że: projektowaną inwestycję należy wykonać w oparciu o warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej; projektowaną sieć w pasach drogowych bądź przekroczenia pasów drogowych oraz wszelkie kolizje inwestycji z istniejącą infrastrukturą należy uzgodnić z zarządcami infrastruktury technicznej i drogowej oraz właścicielami terenu; ewentualne kolizje z istniejącym i projektowanym uzbrojeniem należy eliminować w uzgodnieniu z właściwymi gestorami uzbrojenia; przedmiotowa inwestycja winna być projektowana, realizowana i użytkowana zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska.

Ustalając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazano z kolei, że: do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; wnioskowana inwestycja nie może powodować utrudnienia w dojściach i dojazdach do sąsiednich posesji, jak również nie może pogorszyć warunków technicznych tych posesji; zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności zgodnie z art. 40 ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; roboty budowlane należy prowadzić w sposób zapewniający zachowanie istniejących na terenie działek sieci infrastruktury technicznej a ewentualna przebudowa sieci jest możliwa na warunkach i w uzgodnieniu z gestorami sieci; oraz innych obowiązujących dla określonego rodzaju inwestycji.

Wskazując warunki wynikające z przepisów odrębnych, powołano ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.); ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) i ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo Energetyczne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 220 ze zm.).

Ustalając wymagania dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych wskazano zaś, że: przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na terenie działek nr [...] (PsV, N, RV), [...] (RV, RVI), [...] (dr) i [...] (Br/PsV) nie objętych ochroną a zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Od powyższej decyzji Wójta Gminy S. skarżący wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 104 § 2 Kpa - poprzez nierozpoznanie istoty sprawy tj.: nieuwzględnienie w wydanej decyzji konieczności wydzielenia pasa eksploatacyjnego dla planowanej infrastruktury technicznej na tej działce, niedoprecyzowanie wielkości ewentualnych zmian w przebiegu inwestycji w granicach działek poprzez umieszczenie w treści decyzji niedookreślonego sformułowania "dopuszcza się niewielkie zmiany w przebiegu inwestycji w granicach w/w działek";

- art. 7 w zw. z art. 77 i art 107 § 3 Kpa – poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie mediacji i uznanie, iż mediacja nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania oraz poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy i uznanie, iż nie przyśpieszy ona i nie uprości załatwienia sprawy podczas, gdy powyższe instytucje umożliwiłyby uwzględnienie wszelkich okoliczności faktycznych w sprawie, przedstawienie argumentacji stron, a tym samym umożliwiłyby szybsze zakończenie postępowania;

- art. 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 Kpa - polegające na: braku pełnego, zgodnego z wymogami uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, polegającego na tym, że organ nie uzasadnił w skarżonej decyzji, na jakiej podstawie uznał, że na działce nr [...] można zbudować napowietrzną i kablową linię energetyczną nn-0,4 kV, a nie kablową, a także nie uwzględnił w skarżonej decyzji konieczności wydzielenia pasa eksploatacyjnego dla planowanej infrastruktury technicznej na tej działce a także poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów, zgłoszonych przez skarżących w piśmie z dnia 19 września 2017 r., czym naruszona została m. in. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

- art. 8 w zw. z art. 10 i art. 79 Kpa – poprzez niezawiadomienie stron postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin nieruchomości, których dotyczy skarżona decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przez to uniemożliwienie stronom uczestnictwa w tych czynnościach, przez co naruszona została również naczelna zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

- art. 75 § 1 Kpa - poprzez nieuwzględnienie zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących w piśmie z dnia 19 września 2017 r. a dotyczących uwzględnienia w decyzji możliwości budowy kablowej linii energetycznej nn-0,4 kV na działce nr [...] oraz przebiegu linii energetycznej z uwzględnieniem także interesu skarżącego tj. wzdłuż granicy tej działki;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa – poprzez niewywiązanie się organu z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie;

- art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie przez organ, że zostały spełnione wszelkie warunki unormowane w tym przepisie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 12 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 31 października 2017 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że podstawą do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dokument taki został sporządzony jako załącznik do decyzji nr 2. W aktach sprawy znajduje się niepodpisany egzemplarz sporządzony przez mgr inż. arch. A.J. analizy funkcji, warunków i zasad zagospodarowania terenu, który zawiera w sobie analizę przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny nieruchomości. Z treści tego dokumentu wynika, że odpowiada on wymogom analizy, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, a zatem zawiera w sobie materiał obszerniejszy niż analiza wymagana w tym przypadku. Kolegium uznało przy tym, że nie zachodzi konieczność sporządzania kolejnej analizy, skoro wymagane elementy zawarte zostały w tym dokumencie a dokument ten stał się załącznikiem do decyzji, podpisanym przez Wójta Gminy.

Kolegium wskazało także, że w decyzji Wójta Gminy S. określono rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z ustaleń przepisów odrębnych w zakresie ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu, zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, warunków wynikających z przepisów odrębnych, warunków dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymaganych uzgodnień projektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji opisano przy tym przebieg postępowania i wskazano na uzyskane w jego toku uzgodnienia.

Kolegium oceniło również, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, wobec czego Wójt Gminy S. miał obowiązek ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zarzut nieuwzględnienia w wydanej decyzji konieczności wydzielenia pasa eksploatacyjnego dla planowanej infrastruktury nie może być uznany za trafny. Elementy struktury treści decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznej nie przewidują bowiem takiego wymogu a kwestia pasa eksploatacyjnego może podlegać rozważeniu dopiero po szczegółowym określeniu przebiegu inwestycji, które będzie miało miejsce na etapie pozwolenia na budowę. Na etapie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego badana jest bowiem jedynie zgodność planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi. Do tych elementów nawiązuje też treść decyzji. Szczegółowa lokalizacja inwestycji wiążąca się z ustaleniem jej przebiegu na konkretnych nieruchomościach następuje na kolejnym etapie jakim jest postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. W tym też postępowaniu właściwy organ administracji publicznej powinien rozważyć wydzielenie pasa eksploatacyjnego, o ile dla danej inwestycji przewidują to przepisy szczególne. Nie jest to jednak kompetencja organu wydającego decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tych samych powodów, jak wskazało Kolegium, nie można uznać zasadności zarzutu niedoprecyzowania wielkości ewentualnych zmian w przebiegu inwestycji przez zamieszczenie w treści sformułowania "dopuszcza się niewielkie zmiany w przebiegu inwestycji w granicach w/w działek".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że wniosek strony o przeprowadzenie mediacji nie jest dla organu prowadzącego postępowanie wiążący, podobnie jak wniosek o przeprowadzenie rozprawy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia mediacji ani organizacji rozprawy i przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia 5 października 2017 r. Kolegium uznało także, że uzasadnienie decyzji nie narusza art. 107 § 3 Kpa a oględziny nieruchomości nie są niezbędną czynnością w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestia przebiegu linii wynika z wniosku inwestora, którym to wnioskiem organ administracji jest związany, przez co nie może uwzględniać w tym zakresie odmiennych stanowisk innych stron. Organ I instancji zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a warunki umożliwiające wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały spełnione. Kolegium oceniło także, że w niniejszej sprawie brak jest, wbrew stanowisku skarżących, podstaw do przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, dokumentacji fotograficznej działki nr [...] i przesłuchania skarżących. Oględziny nieruchomości nie stanowią niezbędnego dowodu w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dokumentacja fotograficzna załączona do uzupełnienia odwołania obejmuje istniejące słupy napowietrznej linii energetycznej. Przesłuchanie stron ma zaś charakter dowodu uzupełniającego i w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające jego przeprowadzenie.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji pomimo:

1. dopuszczenia się przez organ I instancji obrazy przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne ustalenie, iż formalne warunki decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały spełnione, podczas gdy nie został spełniony warunek określony w ust. 3 tegoż artykułu;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne przyjęcie, iż zostały spełnione wymogi stawiane przez ten przepis, podczas gdy m.in. brak mapy w skali 1:2000, brak określenia granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać;

- art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie, że zostały spełnione wszelkie warunki unormowane w tym przepisie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego pominięcie, podczas gdy ma on istotne znaczenie z uwagi na fakt, iż zgodnie z treścią tegoż artykułu decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji umiejscowienie inwestycji nie podlega modyfikacji w toku dalszych postępowań;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez zastosowanie w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, nazewnictwa i oznaczeń uniemożliwiających ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji, a zatem brak powiązania części graficznej decyzji z częścią tekstową;

2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z przepisami art 107 § 3 Kpa, w tym: nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie mediacji oraz rozprawy, i uznanie, iż wniosek strony o ich przeprowadzenie nie jest dla organu wiążący, a w sprawie nie zachodzi potrzeba ich przeprowadzenia, podczas gdy powyższe instytucje umożliwiłyby uwzględnienie wszelkich okoliczności faktycznych w sprawie, przedstawienie argumentacji stron, a tym samym umożliwiłyby szybsze zakończenie postępowania; niezbadanie, czy ingerencja w prawo własności skarżących nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji; niedostrzeżenie interesu prywatnego, jaki zostanie uszczuplony w sposób nieodwracalny w sytuacji zrealizowania inwestycji według koncepcji przedstawionej przez inwestora;

- art. 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 Kpa - polegające na braku pełnego, zgodnego z wymogami uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów, zgłoszonych przez skarżących, czym naruszona została m.in. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

- art. 8 w zw. z art. 10 oraz art. 79 Kpa - poprzez uznanie, iż "oględziny nieruchomości nie są niezbędną czynnością w toku postępowania" oraz całkowite pominięcie, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wnioskować można, że takie oględziny miały miejsce;

- art. 75 § 1 Kpa - poprzez nieuwzględnienie zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących w piśmie z dnia 19 września 2017 r., a dotyczących uwzględnienia w decyzji m.in. możliwości budowy kablowej linii energetycznej nn-0,4 kV na działce nr [...] oraz przebiegu linii energetycznej z uwzględnieniem także interesu skarżącego - wzdłuż granicy tej działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 31 października 2017 r., mocą której ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na: przebudowie linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórce i budowie linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórce i budowie sieci napowietrznej i kablowej nn-0,4kV oraz rozbiórce i budowie słupowej stacji transformatorowej na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...], obręb geodezyjny G., gmina S..

Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z wymogiem określonym w art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek i jest z nim zgodne.

W dniu 3 stycznia 2017 r. Spółka A złożyła w Urzędzie Gminy w S. wniosek z dnia 30 grudnia 2016 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na: przebudowie linii napowietrznej SN-15kV (rozbiórce i budowie po tej samej trasie) na działce nr [...] (wariant 1) oraz rozbiórce i budowie linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórce i budowie sieci napowietrznej i kablowej nn-0,4kV oraz rozbiórce i budowie słupowej stacji transformatorowej na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...] (wariant 2), obręb geodezyjny G., gmina S.. Pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. Wójt Gminy S. poinformował strony o wszczęciu, na wniosek Spółki A postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na: przebudowie linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórce i budowie linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórce i budowie sieci napowietrznej i kablowej nn-0,4kV oraz rozbiórce i budowie słupowej stacji transformatorowej na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...], obręb geodezyjny G., gmina S.. W decyzji z dnia 31 października 2017 r. Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na: przebudowie linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórce i budowie linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórce i budowie sieci napowietrznej i kablowej nn-0,4kV oraz rozbiórce i budowie słupowej stacji transformatorowej na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórce i budowie linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...], obręb geodezyjny G., gmina S..

Zauważyć w tym miejscu należy, że niewątpliwie wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien wskazywać konkretne zamierzenie inwestycyjne, a nie alternatywnie kilka o różnym charakterze (tak: NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex nr 488144). Konieczne jest bowiem precyzyjne, jednoznaczne wskazanie we wniosku rodzaju i przeznaczenia inwestycji (zob. A. Ostrowska, Postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, Lex/el 2013). Jednakże, uznać należy, że formuła złożonego w niniejszej sprawie wniosku, mimo zawartej w nim wariantowości, nie może stanowić o wydaniu przez orzekające w sprawie organy decyzji z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania Wójt uczynił bowiem oba warianty wskazane we wniosku łącznie, o czym zawiadomił strony, w tym inwestora, w piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r. Do tak określonego przedmiotu postępowania inwestor nie wniósł zastrzeżeń, a tym samym zaakceptował jego zakres.

Złożony przez inwestora wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego spełniał przy tym wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. tj. zawierał: charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Ponadto, do wniosku załączona została mapa wymagana przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Inwestor dołączył bowiem do wniosku mapę do celów informacyjnych sporządzoną w skali 1:1000, która w sposób wyraźny przedstawia teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Niewątpliwie, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Przez mapę zasadniczą, zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101), rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Natomiast, mapa katastralna, zwana również mapą ewidencyjną, to wielkoskalowe, standardowe opracowanie kartograficzne tworzone na podstawie zbiorów danych ewidencji gruntów i budynków zawartych w bazach danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże, zbyt rygorystyczna interpretacja art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mogłaby prowadzić do sytuacji, w której inwestycja nie mogłaby zostać zrealizowana nie ze względu na jej niedopuszczalność, lecz jedynie z uwagi na brak mapy w odpowiedniej skali i określonego rodzaju (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 623/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim więc, mapa załączona do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, musi być aktualna tak, aby odzwierciedlała stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych na obszarze, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 124/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, mapa ta musi być czytelna i wyraźnie przedstawiać teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Zauważyć także należy, że w stosunku do inwestycji liniowych z art. 52 ust. 2 pkt 1 nie wynika w każdej indywidualnej sprawie wymóg załączenia do wniosku mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa, na której inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, powinna być mapą w skali 1:500 lub 1:1000, z tym, że w stosunku do inwestycji liniowych może być również mapą w skali 1:2000. Użycie w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zwrotu "również" oznacza zatem alternatywę, a nie dodatkowy wymóg. Dopuszczenie przez ustawodawcę mapy w skali 1:2000 dla inwestycji liniowych podyktowane jest charakterem tego rodzaju inwestycji i ich z reguły znacznymi rozmiarami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2437/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania wypełniono wymóg określony w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów: po pierwsze jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza spełnia wszystkie powyżej określone wymagania W aktach sprawy znajduje się dokument, w którym wskazano, że dla potrzeb niniejszego postępowania przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze sąsiadującym z przedmiotowymi działkami dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której celem było wykazanie zgodności planowanej inwestycji z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy. Analiza ta dotyczyła funkcji, charakterystyki terenu, dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, wymagań w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych a także wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Przeprowadzona analiza, jak wskazano, wykazała, że zaplanowana inwestycja jest zgodna w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy S. z dnia 31 października 2017 r. analiza podpisana została przez Wójta Gminy S., będącego podmiotem zobowiązanym w świetle powołanego art. 53 ust. 3 u.p.z.p. do jej wykonania, a tym samym nie można postawić jej zarzutu braku spełnienia wymogów formalnych.

Zgodnie z wymogiem art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzja Wójta Gminy S. z dnia 31 października 2017 r. wydana została po uprzednim uzgodnieniu jej ze Starostą W., który w postanowieniu z dnia 9 lutego 2017 r., pozytywnie zaopiniował projekt tej decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, wskazując, że dla terenu objętego inwestycją nie jest wymagane uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze.

Wydana przez Wójta Gminy S. decyzja z dnia 31 października 2017 r. określa wszystkie elementy składowe decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 54 u.p.z.p.

W decyzji tej sprecyzowano i określono, że dotyczy ona ustalenia lokalizacji celu publicznego tj. przebudowa linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórka i budowa linii napowietrznej SN-15kV, rozbiórka i budowa sieci napowietrznej i kablowej nn-0,4kV, rozbiórka i budowa słupowej stacji transformatorowej na działce nr [...]; rozbiórka i budowa linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórka i budowa linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...]; rozbiórka i budowa linii napowietrznej nn-0,4kV na działce nr [...], obręb geodezyjny G., gmina S.. W decyzji określono również, co dokładnie przedstawiono w opisanym powyżej stanie faktycznym sprawy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z ustaleń przepisów odrębnych w zakresie: ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; ochrony środowiska przyrody i krajobrazu: zdrowia, ludzi i dziedzictwa kulturowego i zabytków; ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; warunków wynikających z przepisów odrębnych i wymagania dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy S., wskazano również linie rozgraniczające teren inwestycji. W ocenie Sądu zaznaczone na załączniku do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji budzą wątpliwości co do ich prawidłowości z uwagi na zawarty w tekście decyzji z dnia 31 października 2017 r. zapis o treści: "przebieg planowanej inwestycji określa załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, dopuszcza się niewielkie zmiany przebiegu inwestycji w granicach ww. działek". Zapis ten wydaje się wskazywać na możliwość zmiany linii rozgraniczających teren inwestycji, jako że tylko one zostały wyrysowane na załączonej do decyzji mapie. Na załączniku nr 1 nie został bowiem wyrysowany przebieg inwestycji, o którym z kolei wyłącznie mowa w części tekstowej decyzji. Powoduje to w związku z tym wątpliwości co do rozstrzygnięcia, które staje się niezrozumiałe. Tym bardziej, że dopuszczono zmiany w zakresie przebiegu. Z całą zaś pewnością linie rozgraniczające teren i przebieg inwestycji nie są pojęciami tożsamymi, a w świetle wydanej decyzji można mieć co do tego wątpliwości. Kwesta ta wymaga zatem wyjaśnienia i doprecyzowania.

Sąd wziął przy tym pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 54 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Nadto, stosownie do § 3 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Część graficzną decyzji sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii. Z treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również decyzja o warunkach zabudowy, powinna zawierać precyzyjne wyznaczenie linii rozgraniczających i nie może w tym zakresie odsyłać do późniejszej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2108/10, Lex nr 746879). Zgodnie bowiem z treścią art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu powyższe uchybienie świadczy o tym, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy ani też mediacji. W szczególności zaś zgodnie z treścią art. 89 Kpa organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1). Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Organ administracji publicznej jest obowiązany zatem przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena w tym zakresie należy do prowadzącego je organu a wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie jest wiążący dla organu.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2018 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podczas ponownego rozpoznawania sprawy, organ, zgodnie z treścią art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię prawna i wskazania co do dalszego postępowania.